最高行政法院行政-TPAA,106,判,148,20170330,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第148號
上 訴 人 蘇秀山（兼蘇秀利之被選定人）
訴訟代理人 吳金棟 律師
被 上訴 人 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年11月9日
高雄高等行政法院105年度訴字第97號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人為辦理「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋）」，申請徵收上訴人及選定人蘇秀利（下稱選定人，於原審程序中，選定人依行政訴訟法第29條選定上訴人為本件行政訴訟當事人，選定人即脫離本件訴訟。
）共有坐落屏東縣○○鎮○○○○段1003-1地號土地，應有部分各1/2（下稱系爭土地），經內政部民國102年11月20日臺內地字第1020353940號函核准，並經被上訴人102年12月20日屏府地權字第10278577201號公告在案，公告期間自102年12月25日起至103年1月23日止，被上訴人另以102年12月20日屏府地權字第10278577204號及第10278577205號函通知上訴人及選定人，渠等不服，於公告期間即103年1月13日（被上訴人收件日期）提出異議，主張徵收補償價額過低，並請求補償土地改良物費用（此部分經上訴人及選定人另行起訴，原審法院以103年度訴字第331號判決駁回上訴人之訴確定在案），因被上訴人漏未處理上訴人及選定人就補償價額不服部分，嗣上訴人及選定人續於104年1月27日（被上訴人收件日期）以書面提出異議，經被上訴人以104年3月11日屏府地價字第10405131200號函復上訴人，其係依土地徵收條例、土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）、土地徵收補償市價查估作業手冊等相關法令辦理，查估結果尚無疑義。
上訴人不服查處結果，於104年4月8日及9日（被上訴人收件日期）以書面再提出異議，案經被上訴人提交屏東縣地價及標準地價評議委員會104年第2次會議復議，經決議維持原補償價格每平方公尺新臺幣（下同）2,700元，被上訴人乃以104年8月31日屏府地價字第10427753500號函（下稱原處分）通知上訴人復議結果。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原判決駁回，上訴人不服，逐提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭土地上之建物及設施，依土地登記規則第79條規定，為非都市土地編定前合法建物，性質上屬產權維護及確定之記載，與行為時查估辦法第9條第1項及第10條所定地價之差異、交通運輸、自然條件、土地改良、特殊設施、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素有關，其徵收補償地價應高於鄰地；
但系爭土地徵收補償地價卻與鄰地相同，顯然被上訴人查估補償作業遺漏應調查影響區域因素中之部分重要要素，未實質反應土地位置的地價差異（自然條件）、交通運輸、已完成土地改良、地上合法建物及其附屬設施的土地改良後高於鄰地不淹水應有的價值及南北鄰接村落、完工後環境優雅特質。
（二）系爭土地比鄰地高約80公分以上，其上填有優質良土，惟系爭土地徵收補償費未高於鄰地，其地上建物及其附屬設施市價約90萬元，以約5.5萬元廉價徵收；
深水井部分，則遭以無水權狀為由，打7折約8.4萬元補償，形同僅支付拆除建物後廢棄物清理費約5萬元的補償費，上訴人損失慘重。
又系爭土地具備完成土壤改良及整地、有4米農路作為對外聯絡幹道、土地形狀工整、接近村落及消費市場等有利因素，惟被上訴人均予忽略。
且比準地○○○○段1017地號土地，價格2,500元/㎡，其計算方式係以當時長期未調漲土地公告現值（103年1月代表的是102年）1,800元/㎡×1.3（倍）×1.08（累計物價指數）≒2,500元/㎡，非如被上訴人所述經由「區域因素」及「個別因素」調整。
（三）被上訴人所選取之買賣實例即○○鎮○○段636、637、638等地號土地，具有地勢低窪會淹水、地形狹長不規則、未整地、未作土地改良、共有人分管土地、分管部分欠缺對外聯絡道路等缺點。
又○○鎮○○段957地號土地，依被上訴人104年3月11日屏府地價字第10405131200號函說明三稱其買賣價格為每平方公尺2,910元，面積為1,030.84平方公尺（約311.8坪），雖屬未經填土整地的魚池，但其池岸有修築30公分卵石人工護岸，使用價值雖不高，但其實際交易價應該更正為920萬元，換算每平方公尺單價為8,730元，非如被上訴人所述買賣價格為每平方公尺2,910元。
另參酌被上訴人所述○○鎮○○段957地號土地買賣價格之查估價，係採與比準地2,500元/㎡取均值加上±3～5％誤差調整值，概為（2,500＋2,910）/2≒2,700元/㎡±810～1350≒1,000元，明確寫成實際數值為2,700元/㎡±1,000元，最終為2,910元/㎡，可見被上訴人所謂查估價以○○段637地號2,080元/㎡（並非○○段957地號2,910元/㎡或8,730元/㎡），經由區域因素、個別因素調整，推估比準地地價為2,500元/㎡，以及依行為時查估辦法第20條比準地基準參酌宗地等條件調整，推估宗地市價為2,700元/㎡，再通過○○鎮全鎮變動幅度102.08％為2,800元/㎡，係被上訴人為免突顯買賣比準地選取作業不當，所做合理說詞。
則被上訴人不以○○段957地號土地作為比準地，反而選擇○○段637地號土地為比準地，不無違反行政程序法第7條比例原則之嫌。
（四）按行為時查估辦法第13條、第17條、第18條、第19條等規定，應適用於都市計畫內或鄉村區地目為「建」之土地，而不適用於都市計畫外土地徵收市價補償查估。
又上訴人正準備與系爭土地對岸下廍里88-3號及90-2號住戶協商，待整段河道完工後，申設橋樑互通，若被上訴人採納上訴人建議修正河道位置，依法優先使用對岸河川公有地，則不會有今日糾紛。
另依憲法第15條規定，系爭土地之徵收補償價格，至少應以位於系爭土地南面及北面鄰近村莊交易地價打7折計算（約1.03萬元/㎡×0.7≒0.72萬元/㎡），較為合理等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；
被上訴人就上訴人共有之系爭土地應作成准予每平方公尺7,200元徵收補償之處分。
三、被上訴人則以：（一）本件工程用地分布牛埔溪二側，屏東縣東港地政事務所（即查價單位）考量地價差異、當地土地使用管制、交通運輸、土地利用現況等影響地價因素，依行為時查估辦法第10條之規定，以牛埔溪為界將徵收範圍內南北區分二個地價區段，分別為○○鎮0003-00區段、○○鎮0004-00區段，並另外劃設○○鎮0005-00區段為比較標的區段。
又系爭土地坐落於0004-00區段，屬牛埔溪以南與大潭聚落以北之一般農業區農牧用地，查價單位選取具代表性之○○○○段1017-00A9暫編地號為比準地，並選取蒐集期間（本件估價基準日為101年9月1日，按行為時查估辦法第17條規定案例蒐集期間為101年3月2日至同年9月1日）內○○鎮○○段637地號（比較標的1）買賣實價案例為比較標的，計算土地正常買賣單價為每平方公尺2,080元，經由比較標的價格進行交易日期調整0.6％，計算估價基準日單價每平方公尺2,092元，再經由區域因素調整17.73％、個別因素調整-2％，依各比較標的形成因素之相近程度，決定比較標的權重，推估比準地地價為每平方公尺2,500元，核與行為時查估辦法第13條第1款、第2款、第17條、第18條、第19條規定無違。
另參酌宗地條件，道路條件、接近條件，周邊環境條件及行政條件等個別因素計算總調整率，並經試算調整估計後，逐一計算徵收範圍內各宗地市價，系爭土地宗地市價為每平方公尺2,700元，核與行為時查估辦法第20條規定無違。
且屏東縣地價及標準地價評議委員會101年第4次會議評議通過系爭土地102年徵收補償地價為每平方公尺2,700元，惟因本件徵收案未及於102年上半年核准徵收公告，遂按行為時查估辦法第26條規定計算市價變動幅度，嗣依行為時查估辦法第29條規定，於102年6月18日送交屏東縣地價及標準地價評議委員會評議通過東港鎮全鎮變動幅度為102.08％後，作為當年度（102年）7月至12月間調整徵收補償地價之依據，並計算系爭土地徵收市價為每平方公尺2,800元。
況本件迄至102年12月20日被上訴人公告徵收，依土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，徵收當期之市價係指徵收公告期滿次日起算第15日（即103年2月7日）經地價評議委員會評定之當期市價，是本件爰再重新提交屏東縣地價及標準地價評議委員會評定，並於103年1月13日103年第1次會議評定當期市價為每平方公尺2,700元，惟仍低於徵收公告時之市價每平方公尺2,800元，故被上訴人按土地徵收條例施行細則第30條第2項規定，仍以每平方公尺2,800元計算徵收補償價額給予上訴人及選定人等2人補償，渠等2人徵收補償價額各為1,409,590元，並經渠等2人於103年1月28日領取完竣。
（二）依行為時製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第22點、內政部91年11月18日臺內中地字第0910018163號函釋等意旨，農牧用地申請更正編定為建築用地者，應檢附繳納水電證明（用電證明確係供一般建築使用者）、完納稅捐證明、戶口遷入證明或房屋謄本、建築執照或建物登記證明等合法證明文件並經被上訴人實地查勘確實仍有舊合法建築物存在，始得依程序辦理更正編定。
上訴人雖檢附系爭土地上舊有建物之合法用電證明主張得辦理更正編定，然查該用電證明之用電用途為「農林漁牧」，參照前臺灣省政府地政處84年10月9日八四地四字第66459號函釋之意旨，該用電證明尚不得據以作為系爭土地更正編定為甲種建築用地之證明文件，故倘系爭土地上存有被上訴人64年10月6日辦理非都市土地編定公告前之舊有合法供住宅使用之建築物者，仍應依內政部91年11月18日臺內中地字第0910018163號函釋，檢附得辦理更正編定之相關合法證明文件始得辦理更正編定事宜。
又依內政部編印之土地徵收補償市價查估作業手冊之規定，系爭土地於「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋）」土地徵收計畫書陳報內政部核准前，其土地使用編定仍為一般農業區農牧用地，是被上訴人按徵收計畫報送當時土地使用編定情形（農牧用地）查估徵收補償市價，依法並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依土地徵收條例第22條第1項至第3項、本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議等意旨，被上訴人為辦理「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋）」，申請徵收上訴人及選定人共有系爭土地，經內政部核准、被上訴人公告並通知上訴人及選定人。
上訴人及選定人於公告期間內提出異議書，觀其內容，除請求被上訴人補償其土地改良費用外，同時亦對徵收補償價額不服提出異議之意思（上訴人於另案，即原審法院103年度訴字第331號有關徵收補償事務事件，於準備程序時亦表明其對徵收補償地價太低不服），惟被上訴人逕以上訴人及選定人係請求被上訴人補償其土地改良費用之意，而以103年1月20日屏府地權字第10301484100號函否准其申請（異議），上訴人及選定人不服，經行政救濟程序，由原審法院103年度訴字第331號判決駁回確定。
而上訴人及選定人另於104年1月27日再行提出異議書，請求被上訴人再補償其徵收補償差額地價，復經屏東縣地價及標準地價評議委員會決定維持原徵收補償宗地市價每平方公尺2,700元，是上訴人及選定人循序提出本件課予義務訴訟，其異議並未逾期，程序亦無不合。
（二）行為時查估辦法乃內政部依土地徵收條例第30條第4項授權所訂立關於被徵收土地查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項之法規命令，乃關於查估市價及地價調查之技術性及細節性規定，未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自得予以援用。
又本件屏東縣地價及標準地價評議委員會101年第4次會議評議通過系爭土地102年徵收補償地價為每平方公尺2,700元，惟因本件徵收案未及於102年上半年核准徵收公告，被上訴人遂按土地徵收條例第30條第2項之規定，於102年6月18日提交屏東縣地價及標準地價評議委員會評議通過東港鎮全鎮變動幅度為102.08％後，作為當年度（102年）7月至12月間調整徵收補償地價之依據，並計算系爭土地徵收市價為每平方公尺2,800元；
另因全案至102年12月20日始公告徵收，依土地徵收條例施行細則第30條規定，全案爰再重新提交屏東縣地價及標準地價評議委員會評定，並於103年1月13日103年第1次會議評定系爭土地當期市價為每平方公尺2,700元，因低於徵收公告之市價每平方公尺2,800元，故仍按土地徵收條例施行細則第30條第2項規定，以每平方公尺2,800元計算徵收補償價額給予補償，此部分程序合乎土地徵收條例及其施行細則暨查估辦法之規定。
（三）本件被上訴人選取比準地之前，已就與比準地同一地價區段之土地進行勘查，勘查項目為土地使用管制、交通運輸（含接近聚落程度、接近消費市場程度等）、自然條件（含地勢、土質等）、土地改良（含土壤改良、修築農路、溉灌等）、公共建設、特殊設施、工商活動、其他影響因素、房屋建築現況及土地利用現況等，故被上訴人選取具代表性之○○○○段1017-00A9暫編地號為比準地，該土地緊鄰牛埔溪，且位於該地價區段較為中間之位置，依法並無不合。
又因本地價區段於案例蒐集期間並無買賣案例，被上訴人乃選取第0003-00地價區段內之屏東縣○○鎮○○段637地號（比較標的1）買賣實價案例為比較標的，計算土地正常買賣單價，再經由區域因素及個別因素調整，依比較標的形成因素之相近程度，決定比較標的權重，推估比準地地價為每平方公尺2,500元，亦無不合。
另依土地徵收條例第32條之規定申請發給土地改良之補償費者，除符合因土地徵收而停止改良工作之要件外，尚應依平均地權條例施行細則第12條規定申請驗證登記，並持憑主管機關發給之改良土地費用證明書領取之。
上訴人於原審法院103年度訴字第331號有關徵收補償事務事件審理中，即主張系爭土地自52年間起，曾付費分段填土改良，請求填土所支付之費用，因非系爭土地於102年12月20日經被上訴人公告徵收後，而停止工作所已支付之土地改良費用，核與土地徵收條例第23條第1項、第32條規定之要件不符，而經原審法院駁回其訴確定；
且上訴人主張系爭土地於徵收前曾填土改良部分，於被上訴人為徵收補償市價查估過程中，亦已經予以查估在內，足見屏東縣地價及標準地價評議委員會所評定之系爭土地市價，已包含上訴人所述土地改良之價值在內。
（四）系爭土地上之建物即磚造庫房、水池等農用設施，業經被上訴人查估補償在案。
又系爭土地上之建物為磚造機房，供放置抽水馬達使用，面積僅6.72㎡，顯非供人居住使用，尚不符合行為時製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點第2款第2目、第3目、第22點、內政部91年11月18日臺內中地字第0910018163號函示等規定，自不得更正編定為一般建築用地。
另上訴人雖提出臺灣電力公司屏東區營業處102年1月23日屏東費核證字第10200030號函證明系爭土地於53年間即已裝表供電，惟其用電用途為「農林漁牧」，而非一般供人居住使用之家庭用電，故上開函尚難為上訴人有利之認定。
（五）依行為時及現行（104年1月15日修正）地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、不動產估價師、地政士、不動產經紀業代表、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等，是地價及標準地價評議委員會有關地價及徵收補償市價之判斷，應享有一定之判斷餘地，故本件系爭土地宗地市價，既經屏東縣地價及標準地價評議委員會評定在案，復經該委員會復議維持原評定之市價，且其程序亦合乎法令規定，故該委員會就此部分宗地市價之評議結果應予以尊重等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決適用土地徵收條例第30條第1項之規定，惟未適用同條文第2項規定，並維持原處分之合法性，顯有不適用法規之違法。
又被上訴人未依公告市價每平方公尺2,800元給予補償，卻依當期市價每平方公尺2,700元給予補償，難謂合法。
（二）原審於105年6月21日準備程序中，法官諭知「要求被上訴人提出套圖等資料」，惟綜觀全卷並未見被上訴人提出，原判決仍依行為時查估辦法第4條第1、4款為判決，顯有適用法規不當之違法等語。
六、本院查：（一）按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。
（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。
（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。
（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」
「（第1項）本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。
（第2項）前項當期市價低於徵收公告之市價，仍按徵收公告之市價補償。」
土地徵收條例第30條及其施行細則第30條分別定有明文。
又查估辦法係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，與土地徵收條例第30條第1項規定意旨，並無不合，亦符合法律授權明確性，其中行為時查估辦法第2條、第4條、第9條、第10條第1項、第11條、第17條第1項、第2項前段、第18條、第19條、第20條第1項至第3項等規定，分別就土地徵收補償市價查估之辦理程序、市價查估應調查影響之區域因素、劃分地價區段時應辦理之事項及應踐行之程序、比準地之選取、比準地地價之查估、宗地市價之調整估計等應考量之因素等為規定，直轄市、縣（市）主管機關辦理土地徵收地價補償時，自得援以作為認定被徵收土地當期市價之依據，而與法律保留原則無違。
（二）原判決以：系爭土地宗地市價係以被上訴人所選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之，經被上訴人核算出系爭土地市價為每平方公尺2,700元，提經屏東縣地價及標準地價評議委員會101年第4次會議討論決議通過，惟因本件徵收案未及於102年上半年核准徵收公告，被上訴人遂按土地徵收條例第30條第2項提交屏東縣地價及標準地價評議委員會102年第1次會議評議通過東港鎮全鎮變動幅度為102.08％後，作為當年度（102年）7月至12月間調整徵收補償地價之依據，並計算系爭土地徵收市價為每平方公尺2,800元；
又因全案至102年12月20日始公告徵收（公告期間自102年12月25日起至103年1月23日），依土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，徵收當期之市價係指徵收公告期滿次日起算第15日（即103年2月7日）經地價評議委員會評定之當期市價，是全案爰再重新提交屏東縣地價及標準地價評議委員會103年第1次會議評定，系爭土地當期市價為每平方公尺2,700元，因低於徵收公告之市價每平方公尺2,800元，故被上訴人仍按前開施行細則第30條第2項規定，以每平方公尺2,800元計算徵收補償價額給予補償等語；
顯見被上訴人係因適用101年9月1日施行之土地徵收條例第30條第2項及第3項規定，始重新評定地價，並依施行細則第30條規定從優以每平方公尺2,800元給予補償。
又本件原處分雖復議決議維持原補償價格每平方公尺2,700元，惟係指維持地價及標準地價評議委員會103年第1次會議所評定之徵收公告期滿次日起算第15日（即103年2月7日）之當期市價，僅表示原評定之地價經復議結果並無錯誤，惟本件因適用土地徵收條例施行細則第30條第2項之規定，比較結果從優以徵收公告之市價（即102年7月至12月之評定市價）每平方公尺2,800元補償，並非以徵收公告期滿次日起算第15日（即103年2月7日）經評定之當期市價每平方公尺2,700元補償，有土地地價補償清冊（原審卷一第393頁）、被上訴人105年9月6日屏府地價字第10529291300號函（原審卷一第369頁）在卷可稽；
上訴意旨主張原判決適用土地徵收條例第30條第1項未適用第2項及被上訴人未依每平方公尺2,800元給予補償，仍以每平方公尺2,700元給予補償，均難謂為合法云云，亦有誤會。
（三）按查估辦法第4條僅規定市價查估程序應蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料、繪製有關圖籍及地價區段圖，並未規定必須製作套圖等資料，況本件被上訴人業已提出地價區段圖（原審卷一第189頁、卷二第75頁）、正攝影像圖（原審卷一第194頁、卷二第74頁），工程用地圖（原審卷一第195頁、卷二第84頁）並以地籍圖套繪正攝影像圖，於圖面標示比準地、系爭土地、比較標的等位置，以資表示各相關土地之位置及現況使用情形，經核無違查估辦法第4條等相關規定；
上訴意旨主張綜觀全卷並未見被上訴人提出套圖等資料，原判決仍依行為時查估辦法第4條第1、4款為判決，顯有適用法規不當之違法云云，核屬無據。
（四）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 林 樹 埔

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
書記官 劉 柏 君