最高行政法院行政-TPAA,106,判,173,20170407,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第173號
上 訴 人 林朝彬
林楷晉
林朝枝
林朝松
共 同
訴訟代理人 廖修三 律師
黃俊瑋 律師
黃承風 律師
被 上訴 人 宜蘭縣羅東鎮公所
代 表 人 林姿妙
參 加 人 馮子龍
馮子耀
馮世平
馮文欣
馮維新
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年9月1日臺北高等行政法院104年度訴字第2014號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人即承租人就坐落宜蘭縣羅東鎮新群一段6、7、11、00○00○00○000○000○000○000○000○號等11筆土地與參加人即出租人馮文欣、馮世平、馮維新及馮子耀等4人訂有羅租字第7號耕地三七五租約，另就坐落宜蘭縣羅東鎮○○○段000○000○000○000○000○號等5筆土地（與前開11筆土地合稱系爭土地）與參加人即出租人馮文欣、馮世平、馮維新及馮子龍等4人訂有羅租字第7A號耕地三七五租約（與前開羅租字第7號耕地三七五租約合稱系爭租約，租賃期間皆自民國98年1月1日起至103年12月31日止）。

系爭租約期滿，參加人於104年1月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被上訴人申請收回系爭土地，上訴人則檢附自任耕作切結書等相關文件向被上訴人申請續訂系爭租約。

被上訴人審核結果，以104年7月1日羅鎮民字第0000000000B號函（下稱原處分）准由參加人收回系爭土地。

上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：所謂家庭農場，依農業發展條例第3條第4款規定，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。

參加人除馮子龍設籍於宜蘭羅東鎮，馮文欣、馮世平及馮維新均未設籍於宜蘭，更未居住於宜蘭，且參加人非以務農為生，與上開家庭農場定義並未相符，是出租人有無經營家庭農場，尚不得徒以自任耕作切結書為憑，應就具體事證認定之。

參加人近年來不斷以擴大家庭農場規模為由，收回其他佃農所承租之耕地，惟其並無從事農業經營規劃，反係以出售耕地牟取利益。

且參加人於收回系爭土地後，交由訴外人簡燦枝耕種，惟僅為簡易耕作，可知參加人並無擴大經營家庭農場規模之心思，僅為收回系爭土地之手段。

甚者，參加人竟於98年、99年間出租系爭土地與營造廠商堆放廢土，汙染耕地土壤甚鉅，則參加人一方面以擴大家庭農場經營為由收回系爭土地，一方面又於收回耕地之後進行破壞農地之行為，豈非矛盾。

是以，參加人並無從事家庭農場經營，亦無實際擴大經營家庭農場規模之事實，與減租條例第19條第2項法定要件不符。

又減租條例第19條1項1款所稱不能自任耕作，涉及構成要件成立與否之問題，應予實質認定，不得僅以自任耕作切結書代之。

又依司法院釋字580號解釋，所謂能自任耕作之認定，雖已放寬標準，惟此等不以人力親自耕作之情形，應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕者，始足當之，否則即與減租條例促進農業發展之立法意旨有違。

參加人以擴大家庭農場經營為由所提出之鄰近自耕地，僅委由他人為簡易耕作，並未達委託代耕應達相當經濟規模之要求，且被上訴人並未實質審查參加人自任耕作之能力，雖有實地查訪自耕地，惟參加人未提出擴大家庭農場計畫，被上訴人逕行作成准予收回系爭土地之處分，有未盡調查即認定事實之違法，原處分應予撤銷云云。

為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被上訴人應對上訴人就坐落系爭土地上之系爭租約繼續承租之申請案件，准予續訂耕地三七五租約。

三、被上訴人則以：依內政部90年5月9日台內地字第0000000號函（下稱內政部90年5月9日函釋）意旨，減租條例第19條第1項第1款所謂出租人能自任耕作之情形，為便利基層執行審查認定，得由申請人自行切結為之，被上訴人依參加人自行切結，認定無不能自任耕作之情形，符合上開函釋意旨。

且被上訴人亦派員實地勘查參加人之自耕地，確實有耕作之事實。

另自耕地之耕作情形或經濟規模，與參加人自任耕作能力無關，要非被上訴人應審查之要件。

是參加人並無減租條例第19條第1項第1款規定不能自任耕作之情形。

又參照行政院農業發展委員會98年3月30日農企字第0980116196號函（下稱農委會98年3月30日函），農業發展條例第3條第4款定義家庭農場之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用，其與減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關，於本案尚無適用餘地。

縱參加人有收回其他耕地再予出售或出租與營造廠之情，無法當然推知此次參加人申請收回系爭土地目的亦必然意在出售圖利，即認參加人本件以擴大家庭農場經營規模為由申請收回土地為無理由。

另參加人是否符合收回耕地要件，係以參加人申請收回之時點判斷，故參加人收回系爭土地後之耕作品質現況，自非被上訴人須審查之要件。

被上訴人依審核標準及現場實況為原處分，適法妥當云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人則以：參加人因馮長木腦部需要開刀，及其配偶罹癌，需要龐大醫療費用，因之出售五結鄉協富段103地號土地，惟上訴人不應以此妄言參加人於本件收回系爭土地有出售或意圖出售之事實。

關於上訴人所指參加人於99至100年間將系爭土地租予營造商部分，係政府為整治五結鄉與冬山鄉冬山河沿岸廣範地區颱風季節淹水之苦，分階段整治支流河川，承包商請求參加人租地作成便道，乃基於公益所需，參加人馮子龍遂答應所求簽訂契約，於完工後亦恢復原狀供作耕地之用，並無污染耕地事實。

本件參加人無減租條例第19條第1項第1款不能自任耕作，或減租條例第19條第1項第3款收回系爭土地，致上訴人失其家庭生活依據之情事，依減租條例第19條2項、司法院釋字第580號、第422號解釋、農業發展條例第3條第1項第15款規定等語，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件系爭土地出租人即參加人檢具出租人自任耕作切結書，及主張係為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，檢附鄰近地段之所有坐落羅東鎮新群一段267地號自耕地土地登記謄本為證，而該自耕地與系爭土地屬鄰近地段之土地，經被上訴人派員實地勘查，確有實際耕作等情，核與減租條例第19條第1項第1款及第2項之法定要件，並無不合。

且系爭土地於收回後交由訴外人簡燦枝耕種，為上訴人所自認，與擴大家庭農場經營規模並無不符。

被上訴人准許參加人收回系爭土地，核無違誤。

上訴人雖稱參加人並無擴大家庭農場經營規模之事實，與減租條例第19條第2項要件不符，並舉參加人前有出售收回之耕地或出租，故其本件收回系爭土地係為圖出售利益，且所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場云云。

然查，參加人98年間委託房仲業者出售申請收回之耕地或出租，參加人則稱該出售及出租收回耕地，係因參加人需籌措親人醫療費用及為供整治河川修築便道之故，惟縱使參加人前有出售或出租其他收回耕地之情事，尚不得以事隔數年之上開情事，據以推論參加人本件收回耕地純係為出售圖利，而無擴大家庭農場經營規模之事實。

此外，有關家庭農場之定義，依農委會98年3月30日函意旨，減租條例所規範者係為擴大家庭農場經營規模收回耕地自耕之規定，與農業發展條例第3條第4款定義之家庭農場，並無相關。

上訴人上開主張，並非可採。

㈡參加人檢具出租人自任耕作切結書，切結確能自任耕作，且參加人馮子龍提出有自任耕作施肥、除草、割稻之照片為證，被上訴人據以審查，而認參加人並非不能自任耕作者，核無不合。

上訴人雖稱所謂能自任耕作，應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕業者，始足當之云云。

惟參照司法院釋字第580號解釋意旨，所謂出租人不能自任耕作，是指其本身無自任耕作之能力，包括無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。

至於何者始屬為農業科技化及企業化經營之委託代耕，現行法並無限制規定，是上訴人上開主張，並無明確標準，且增加法律所無之限制，其主張參加人並無自任耕作之能力，尚非有據。

此外，經被上訴人依「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）相關規定核算，上訴人102年收入減支出是正數，本件亦無出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據之情事。

是以，原處分准參加人收回系爭土地，並無不合。

上訴人復聲請向國稅局函查參加人歷年財產歸戶之情形，核無必要等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

六、上訴理由略謂：㈠依減租條例第19條第2項規定申請收回土地，主觀上須有擴大家庭農場經營規模及對收回之耕地有自任耕作之意思，客觀上亦須有對收回之耕地有自任耕作之事實，方符該法定要件。

97年底系爭租約到期，參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，經被上訴人准許參加人之申請。

惟參加人旋即於98年8月委託房仲出售，可證參加人收回耕地之目的純屬出售牟利，非為經營家庭農場，經上訴人循序提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第849號判決上訴人勝訴，本院100年度判字第1862號判決維持，被上訴人遂作成准予上訴人續訂系爭租約之處分。

然本件參加人復依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，被上訴人仍僅以參加人出具自任耕作切結書為形式審查，並未實質審查參加人是否確為擴大家庭農場經營規模而收回系爭土地自耕，足認原處分有未經調查即認定事實之違法。

然原判決對此置之不論，亦未說明何以不採之理由，實有適用法規不當、理由不備及應調查事項未予調查等違背法令情事。

㈡參加人前曾同以擴大家庭農場經營規模為由，向被上訴人申請收回系爭土地獲准，旋即委託房仲業者出售，已如前述，後於98、99年間，更將系爭土地部分出租與營造廠商堆放廢土，污染耕地土壤甚鉅，則參加人一方面以擴大家庭農場經營為由收回系爭土地，一方面又於收回後破壞農地，豈非矛盾。

且經上訴人調查結果，參加人曾向其他承租戶收回宜蘭縣○○鄉○○段00○000○000○0○000○號土地，然並未擴大家庭農場，反售予他人，足認參加人近年仍不斷出售持有耕地或收回其他耕地，客觀上顯係減少其家庭農場經營規模，主觀上亦難認有擴大家庭農場經營規模之意圖。

惟原判決並未說明何以不採上開主張之理由，實有不備理由之當然違背法令。

㈢依本件前案原審法院99年度訴字第849號判決及本院100年度判字第1862號判決意旨，被上訴人於受理參加人本件申請收回系爭土地，更應實質調查參加人是否符合減租條例第19條第2項規定之法定要件，惟原判決率論前揭判決屬個案所為之判斷，本件不當然受其拘束云云，實有理由不備之違法。

㈣關於家庭農場之定義，原審法院99年度訴字第849號判決曾謂，揆諸農業發展條例第3條第4款規定，所謂家庭農場係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。

本院100年度判字第1862號判決亦維持此見解。

而農委會98年3月30日函，係對稅賦及辦理長期、低利貸款之案例性質，並未說明減租條例第19條第2項所稱家庭農場之定義，則原判決徒以該函謂上訴人就「出租人收回耕地自耕之家庭農場，應指以共同生活戶為單位從事農業經營之農場」之主張並無所據云云，已有理由不備之違法。

㈤參諸減租條例第19條第2項規定及司法院釋字第580號解釋意旨，所謂擴大家庭農場經營規模，應屬收成量增加、耕作效率之提升等，並非單純指擴大面積而言。

原判決逕不採上訴人主張擴大家庭農場經營規模應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕者為限，亦未審酌原處分是否符合法定要件，實有理由不備之違法。

㈥上訴人於原審聲請向國稅局函查參加人自98年起歷年財產歸戶之情形，其主張之待證事實係參加人並無擴大家庭農場經營規模之意思及客觀事實，惟原判決率認無調查之必要性云云，實有應調查事項未予調查之違誤云云。

七、本院查：

（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。

二、出租人所有收益足以維持一家生活者。

三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。

（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」

為減租條例第19條所規定。

查減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。

為配合國家整體農地改革之措施，該條例於72年12月23日修正時，於該條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之規定。

惟同條例第19條第1項第3款復規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。

又減租條例之規範目的與農業發展條例不同，且農業發展條例第3條第4款「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」

依該條規定，係就該條例用辭之立法定義，而擴大家庭農場經營規模，須以共同生活戶為限，與減租條例第19條第2項規定之本旨有違。

因此，尚不得引為減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」所指「家庭農場」之解釋依據。

而此所謂出租人自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，為司法院釋字第580號解釋闡釋在案。

準此，出租人於租約期滿，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地，須在擬收回耕地同一或鄰近地段內，已有從事耕作之自耕地，且收回係供自耕之用，即為相當。

至本院100年度判字第1862號判決對於「家庭農場」所採之見解，非本院之判例，尚不發生拘束本案之效力。

（二）次按「……出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回耕地申請書(擴大家庭農場經營規模)』1式2份。

⑵原租約書正本1份。

⑶出租人自任耕作切結書1份。

⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。

⑸身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。」

、「出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」

、「同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」

、「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。

……並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」

、「生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）……公告之102年度臺灣省……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月）……」、「審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。」

、「勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。」

、「出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。

並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」

、「出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元／月 〔註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自102年4月1日生效；

至於102年3月31日以前之基本工資為18,780元／月）核計基本收入。

至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。

Ⅱ身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。

Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。

Ⅳ因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。

主張無工作能力者，同一戶以一人為限。

Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。

Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；

或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。

（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。

Ⅶ受監護宣告。」

、「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。」

、「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。

而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。

依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。

國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前1、2規定之用地。

……」、「查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」

、「審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。

該數據如為正數，表示足以維持一家生活；

如為負數，表示不足維持一家生活。」

為內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂103年工作手冊所規定。

103年工作手冊為耕地租佃之主管機關內政部基於權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，得予以援用。

（三）查本件系爭土地出租人即參加人等除檢具出租人自任耕作切結書，切結確能自任耕作外，其中參加人馮子龍有實際從事耕作之實據，其等非無自任耕作能力之人；

又參加人等主張係為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，已檢附鄰近地段之所有宜蘭縣○○鎮○○○段000○號土地自耕地（使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地）土地登記簿謄本為證，而該自耕地與系爭土地屬鄰近地段之土地，且有實際耕作事實；

另系爭土地於參加人收回後交由訴外人簡燦枝耕種，亦供農業使用；

又依103年工作手冊規定核算結果，上訴人等102年全年總收入3,201,803元，總支出2,600,294元，餘601,509元，另領取承租人徵收補償費475,296元，總計1,076,805元，收入減支出為正數等情，為原審依證據所認定之事實。

經核，尚無認定事實不依證據，亦與經驗法則、論理法則無違，自得作為本院判斷之事實基礎。

原判決據以參加人等申請收回自耕，核與減租條例第19條第1項第1款、第2項規定之要件相符，且無同條第1項第3款出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據情形，揆諸前開說明，尚無不合。

（四）綜上所述，原判決認原處分准由參加人等收回系爭土地，訴願決定予以維持，於法並無違誤，而駁回上訴人於第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。

上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有認定事實違法，及判決適用法規不當與不備理由之違背法令情事，無非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 4 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 4 月 7 日
書記官 吳 玫 瑩