最高行政法院行政-TPAA,106,判,227,20170504,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第227號
上 訴 人 陳文德（兼附表葉昭勳等之被選定當事人）
陳金德（兼附表葉昭勳等之被選定當事人）
共 同
訴訟代理人 陳奕安律師
被 上訴 人 經濟部水利署
代 表 人 賴建信
訴訟代理人 連上堯
複 代理 人 楊申田律師

上列當事人間獎勵金事件，上訴人對於中華民國105年10月11日
臺中高等行政法院105年度再字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人所屬第六河川局（下稱第六河川局）為辦理「典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1,150公尺段護岸新建工程」（下稱系爭工程），需用高雄巿○○區○○段374-1號等51筆土地，擬與土地所有權人（含上訴人及附表所示之選定人）協議價購其土地及土地改良物，乃於民國102年5月16日邀集土地所有權人召開用地取得協議會議，並說明出具土地使用同意書先行提供施工且未阻撓者，依「經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點」（下稱獎勵金核發要點）另發給配合施工獎勵金。
嗣因協議價購不成，被上訴人乃報經內政部以102年10月9日台內地字第1020324121號函核准徵收，由高雄巿政府以102年11月7日高巿府地徵字第10233311401號公告。
嗣第六河川局為辦理前揭配合施工獎勵金發放事宜，提供「土地使用同意書」予土地所有權人填寫，上訴人未填寫該土地使用同意書，另行出具「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，其內容記載「區段徵收」事項，與徵收之公告不符，被上訴人未予核發獎勵金。
上訴人於103年1月2日請求發放配合施工獎勵金，被上訴人以103年1月24日經水地字第10353011720號函（下稱被上訴人103年1月24日函）請其儘速於規定期限內（即於未領取之徵收補償費存入保管專戶前）出具相關文書，俾領取配合施工獎勵金，上訴人仍未提出，嗣其土地之徵收補償費於103年3月10日經存入保管專戶。
被上訴人遂以103年3月19日經水地字第10351034410號函（下稱原處分）否准。
上訴人對被上訴人103年1月24日函及原處分提起訴願，經訴願機關為「關於被上訴人103年1月24日函部分不受理；
關於原處分部分訴願駁回。」
之決定。
上訴人就訴願駁回部分，提起行政訴訟，臺中高等行政法院（下稱原法院）以103年度訴字第497號判決（下稱前程序原審判決）駁回，經本院以104年度判字第780號判決（下稱原確定判決）維持而告確定。
上訴人復以前程序原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定之事由，向本院提起再審之訴，本院就有關同條第1項第14款部分裁定移送原法院審理，經原判決駁回，上訴人復提起上訴（至同條項第1款部分則經本院以105年度裁字第609號裁定駁回）。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人自始至終未阻撓系爭工程施工，且可證明被上訴人對其他已簽署「土地使用同意書」領取配合施工獎勵金之土地權利人，於提出行政訴訟後，並未主張渠等應繳回「配合施工獎勵金」，而不預為杜絕渠等日後可能產生之法律紛爭。
而「獎勵金核發要點」無論屬法律授權或依職權發布之行政命令，均有拘束訂定及其下級機關與屬官之效力，該要點既已於92年10月1日在經濟部公報上以「政令」發布，自有拘束經濟部及其所屬機關之效力，無得由被上訴人變更「土地使用同意書」及「配合施工切結書」簽署期間之餘地。
㈡被上訴人因系爭工程報請徵收土地，自「土地徵收後」至「徵收補償費存入保管專戶前」（下稱系爭期間），已剝奪上訴人之土地使用權，即應依獎勵金核發要點第1點及第3點第1項第1款規定，發給配合施工獎勵金，作為獎勵或補償。
況若未符合土地徵收條例第27條但書規定而辦理徵收時，被上訴人須依獎勵金核發要點規定發給土地所有權人獎勵金，若符合該條但書規定而辦理徵收時，剝奪土地所有權人系爭期間之土地使用權卻無需給予獎勵金，顯非原確定判決所認定司法審查應採之「合理標準」。
系爭期間之土地使用權屬土地所有權人所有，依司法院釋字第400號理由書意旨，被上訴人應補償上訴人此項特別犧牲，原確定判決認定被上訴人無須給予上訴人任何補償，顯侵害上訴人之財產權。
另依司法院釋字第542號解釋意旨，獎勵金核發要點應受平等原則拘束，被上訴人依法應提供「配合施工切結書」予上訴人簽署，且其非無法提供，然經上訴人多次請求卻拒不提供，顯係以不正當方式阻止上訴人出具「配合施工切結書」，故上訴人自行擬具「配合施工切結書」，應視為已符合核發獎勵金要點之要件。
㈢前程序原審判決及原確定判決均認定被上訴人提供之「土地使用同意書」為本件重要證物，但對該同意書實質內容均未詳查，上訴人於簽署後，實有明顯無法配合之情事。
況原確定判決未交代被上訴人何以無法製作「配合施工同意書」供地主簽署，卻又將之制定於獎勵金核發要點，且肯認被上訴人於徵收土地後要求土地所有權人提供被徵收前之土地使用權之荒謬情事。
又原確定判決未審查配合施工切結書內容，即認定被上訴人必須使用「土地使用同意書」，亦未詳加審酌上訴人提出之「配合施工切結書」證物及獎勵金核發要點第3點規定，亦未依職權調查原呈報審核之「獎勵金核發要點」檢附2份文書格式附件內容。
上訴人於原審審理時已表示願當場立即簽署「配合施工切結書」，被上訴人若依法提供該文書，即不會產生本件訴訟。
此證物足以影響原確定判決基礎，惟前程序原審判決及原確定判決均未依有效法令或行政規則認定之，實有就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情事。
㈣原確定判決並未審查「配合施工切結書」之格式，如何認定其必然導致日後法律紛爭。
且其僅審查「土地使用同意書」，而未審查「配合施工切結書」格式之情形下，卻認定須以「制式」要求（如固定格式之「土地使用同意書」）方得以確保被上訴人之權益，則其所認定「制式」之要求，亦可置換為「固定格式之配合施工切結書」，則該「固定格式之配合施工切結書」明顯為本件重要證物且未經原確定判決審查之情事。
㈤前程序原審判決未說明「土地使用同意書」之內容、簽署期間及雙方交換之條件，亦未認定被上訴人無法提供「配合施工同意書」不可抗力之原委，及被上訴人違反獎勵金核發要點，僅提供「土地使用同意書」之理由，亦未交代被上訴人為何無法依照「土地使用同意書」之形式，製作「得確保土地使用正當性，並以為日後法律紛爭之杜絕」之「配合施工同意書」，供土地所有權人簽署，其僅以「土地使用同意書」及「配合施工切結書」書面名稱論斷，顯未就該重要證物內容進行實質審查，而有「就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之情事等語，求為「⑴廢棄原確定判決。
⑵訴願決定及原處分均撤銷。
⑶被上訴人對於上訴人請求發放配合施工獎勵金事件，應作成准予發放之行政處分。
⑷被上訴人應支付102年12月31日至給付日止之利息。」
之判決。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人係依土地徵收條例第3條第4款及水利法第82條規定，報經內政部核准徵收系爭工程所需土地，並交由高雄市政府公告，乃以一般徵收之方式徵收上訴人所有之土地，並非採水利法第83條之1及土地徵收條例第4條規定之「區段徵收」方式辦理。
上訴人如不服土地徵收之方式，應就該部分循求救濟，而非於「土地使用同意書」或「配合施工切結書」，刻意與「區段徵收」方式連結，上訴人所出具之書面不符獎勵金核發要點之規定，被上訴人拒絕核發獎勵金，於法自無不合。
㈡上訴人仍爭議其土地應以「區段徵收」而非「一般徵收」方式辦理徵收，是於徵收補償費存入保管專戶前，未出具第六河川局所提供之「土地使用同意書」，而自行出具以「區段徵收」為法律基礎之「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，請求依獎勵金核發要點第3點第1項第1款規定核發獎勵金，乃前程序原審判決確定之事實。
上訴人所有之土地雖經徵收為水利工程用地，但既未於獎勵金核發要點第3點第1項第1款規定之期限前，依第六河川局提供之制式「土地使用同意書」填具，即難認有同意依徵收條件而提供土地配合使用之真意，無從依上開規定為獎勵金之請求，被上訴人否准所請，亦經前程序原審判決予以肯認，應無違誤。
㈢原確定判決已敍明上訴人其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不影響，而為不必要調查之證據，核與行政訴訟法第273條第1項第14款規定所稱足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之要件不符。
上訴人主張原確定判決就其於前訴訟程序提出之證物，有關上訴人是否提供土地先行配合施工；
被上訴人是否應提供「配合施工切結書」，未予提供是否可議；
上訴人與其他出具同意書之地主於獎勵金之領取，有何異同；
本件是否為水利事業因公共安全急需先行使用土地，而有土地徵收條例第27條但書適用；
「土地使用同意書」加註關於區段徵收之用語是否影響系爭土地徵收之法律關係等質疑，核與判斷獎勵金請求權是否成立之準據與其基礎事實，均屬無涉，於判決之結論要無影響。
而上訴人所提各該證據均於前訴訟程序事實審言詞辯論終結前已提出，並由法院加以斟酌，或於原確定判決理由中說明其為不必要之證據，或經斟酌亦不足以影響原確定判決之內容，上訴人主張原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審理由，於法未合等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠上訴人主張其始終未阻撓系爭工程施工，且可提出另案行政訴訟資料及判決書，以證明被上訴人對其他出具「土地使用同意書」之土地權利人，並未主張渠等應繳回「配合施工獎勵金」，而不預為杜絕渠等日後可能產生之法律紛爭云云。
惟上訴人此項主張，實係涉及其當時是否同意提供土地先行配合施工及其他出具同意書之土地權利人於獎勵金之領取，與上訴人有何異同。
核與判斷本件獎勵金請求權是否成立之準據與其基礎事實並無關連，上訴人縱然提出該等證物，亦不足以動搖原確定判決基礎，此項主張並不足採。
㈡前程序原審判決業已詳述：獎勵金核發要點並未規定土地使用同意書或配合施工切結書之格式，惟揆諸該要點第1點規定，可知其旨在加速推動水利事業工程興辦，乃以核發獎勵金，鼓勵民眾於徵收完竣前先行提供土地配合施工。
被上訴人歷年雖僅提供「土地使用同意書」而無「配合施工同意書」供土地所有權人簽署，確有便宜行事之可議。
然土地所有權人倘於徵收補償費存入保管專戶前出具被上訴人所提供之土地使用同意書，亦應認有先行提供土地供需地機關施工之同意。
本件高雄市政府於102年12月10日、11日發放徵收補償費現場，業已提供土地使用同意書供上訴人填寫；
第六河川局為避免土地所有權人於徵收補償費提送保管專戶後喪失領取配合施工獎勵金資格，曾以102年12月12日水六產字第10218035780號函檢送同意書，通知土地所有權人儘速填寫並寄送該局，俾利發放配合施工獎勵金；
復以102年12月24日水六產字第10218036810號函通知尚未領取配合施工獎勵金者，於102年12月31日發放配合施工獎勵金之現場，亦提供土地使用同意書供其填寫，以利發放獎勵金；
被上訴人另以103年1月24日函，請上訴人儘速於規定期限內出具第六河川局提供配合施工相關文書，俾領取配合施工獎勵金，可見上訴人於領取施工獎勵金期限屆滿前，仍有充分機會得提出土地使用同意書，被上訴人並無阻撓上訴人領取獎勵金之情事。
上訴人為免影響其另行提出異議主張區段徵收之目的，仍執意提出註記「區段徵收」為前提或附條件之土地使用同意書及配合施工切結書，致不符獎勵金核發要點之規定。
是上訴人所述被上訴人拒絕提供配合施工切結書，致其無法領取獎勵金等云，尚無足採等情，並經原確定判決審認無誤。
上訴人空言指摘被上訴人經其多次請求，卻拒不提供制式之「配合施工切結書」，應視為已符合核發獎勵金要點之要件之主張，顯有誤解，不可採取。
㈢行政訴訟法第273條第1項第14款「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」規定所稱「證物」，乃指可據以證明事實之存否或真偽之認識方法；
若當事人提出者為主管機關討論法令規範意旨之會議資料、解釋法令規範意旨之令函或抽象之法律、行政命令，及就具體個案所為行政處分或決定，或法院之裁判意旨，充其量僅是認定事實或適用法律之過程或結論，並非認定事實之證據本身，均非上開規定所謂之證物。
上訴人主張之憲法、土地徵收條例、獎勵金核發要點、司法院釋字第400號解釋及相關釋憲案意旨，均非認定事實之證據，非屬行政訴訟法第273條第1項第14款規定之「證物」。
至本院104年度判字第331號判決及104年度裁字第1902號裁定，亦僅為認定事實或適用法律之過程或結論，並非認定事實之證據本身，均非該款所謂證物。
㈣獎勵金核發要點及該要點之公布實施，核屬法令立法過程及其規定內容，非行政訴訟法第273條第1項第14款所規定之「證物」。
又除高雄市政府於102年間發放徵收補償費現場，已提供土地使用同意書供被徵收人填寫外，被上訴人亦分別於102年12月12日、102年12月24日及103年1月24日檢送該同意書並催促上訴人儘速填寫，據以領取配合施工獎勵金，上訴人遲至前程序原審判決時，始表示願意當場立即簽署「配合施工切結書」，已逾系爭徵收補償費存入保管專戶前，出具被上訴人所提供之「土地使用同意書」之期限，則上訴人此部分主張縱然屬實，亦不足以影響原確定判決之結論。
另前程序原審判決及原確定判決均已論明本件上訴人敗訴之關鍵所在，即「未於徵收補償費存入保管專戶前，填寫並提出被上訴人所提供之土地使用同意書」，以確定其有同意依「一般徵收」條件而提供土地配合使用之真意。
則上訴人主張前程序原審判決及原確定判決均未實質審查其所提出固定格式「土地使用同意書」及「配合施工切結書」之證物及其內容，亦未依職權調查原呈報審核之獎勵金核發要點檢附2份文書格式附件內容，以及原確定判決之證述可將「固定格式之土地使用同意書」舉例，置換為「固定格式之配合施工切結書」，復未於判決說明、認定及交代上開各項質疑云云，縱然屬實，亦均核與上訴人訴訟敗訴之關鍵無關，自不得據以主張有行政訴訟法第273條第1項第14款規定之再審事由。
㈤綜上所述，依上訴人起訴主張之事實，顯難認前程序原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人於前程序原審審理時已提出102年12月31日錄音證據及譯文為證物，其內容記錄因被上訴人拒絕接受上訴人自行製作提出之「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，因此上訴人向被上訴人索取「配合施工切結書」欲當場立即簽署，惟被上訴人表示無法提供，則上訴人既已於法定期間內向被上訴人表示願意當場立即簽署「配合施工切結書」，原判決將上訴人於書狀內所述之「當時」解讀為前程序原審判決之當時，且未說明不採用該證物之理由，逕為認定不足以影響原確定判決之結論，顯有判決不備理由或理由矛盾之違法。
其未審酌相關證據進行判決，亦違反行政訴訟法第189條規定。
又該錄音證據及譯文於原確定判決中並未審酌，且為原判決所認定如果係於法定期間內提出即足以影響判決結果之證物，應符合行政訴訟法第273條第1項第14款之規定，原判決有不適用法規或適用法規不當之情事。
㈡本院99年度判字第101號、102年度判字第44號、103年度判字第157號等判決意旨，並非法律條文內容，依據司法院釋字第507號及第730號解釋意旨，不得據以剝奪上訴人之訴訟權，原判決認定不得依行政訴訟法第273條第1項第14款規定提起再審，顯增加法律所無之限制，違反上開司法院解釋意旨。
又原確定判決為法律審，其引用駁回上訴的其他理由並無任何法律條文支持該判決理由，即有判決不備理由之違法。
另上訴人於再審程序已經說明依據行政程序法第137條檢視「土地使用同意書」約定之內容，實為上訴人及相關簽署該同意書之土地所有權人所無法達成，該「土地使用同意書」約定之內容實為足以影響判決結果之「證物」，該內容即能證明原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款之事由，原判決未詳加審查，實有判決不適用法規或適用法規不當之情事。
原確定判決及前程序原審判決均未說明被上訴人於法定徵收日後得使用「土地使用同意書」之法規條文依據，以及得合法取代已生效的核發獎勵金要點之法規依據，亦有判決不適用法規或適用不當之情事等語。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：㈠被上訴人之代表人原為王瑞德，105年11月11日改由賴建信擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。
但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」
行政訴訟法第273條第1項第14款定有明文。
前開所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」者，係指當事人在前訴訟程序中已提出於事實審法院之證物，事實審法院漏未加以斟酌，且該證物為足以影響判決結果之重要證物者而言，若非前訴訟程序事實審法院漏未斟酌其所提出之證物，或縱經斟酌亦不足以影響原判決之內容，或原判決曾於理由中已說明其為不必要之證據者，則均不能認為具備本款規定之再審事由。
上訴人以前程序原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款規定之事由提起再審之訴，無非以其於前程序審理期間，一再表明其已同意由被上訴人先行使用土地，亦願配合施工，並出具「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，被上訴人雖認定上開書面不符獎勵金核發要點之規定，卻未能依獎勵金核發要點規定提供「配合施工切結書」，甚且上訴人已提出102年12月31日發放獎勵金當時表明如被上訴人能提供符合獎勵金核發要點所定之「配合施工切結書」，願當場簽署之錄音資料與譯文，然前程序原審判決及原確定判決均未加審酌，自有行政訴訟法第273條第1項第14款所定之原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情事。
㈢被上訴人歷年僅提供「土地使用同意書」格式供土地所有權人簽署，而無「配合施工同意書」之格式，其於102年12月31日發放獎勵金時，現場亦提供「土地使用同意書」供土地所有權人填寫，以利發放獎勵金，此為前程序原審判決確定之事實。
又原確定判決已敍明被上訴人是否提供「配合施工切結書」，未提供是否可議乙節，與上訴人之獎勵金請求權無涉。
據此，上訴人於前程序原審判決程序，為證明向被上訴人索取「配合施工同意書」欲當場簽署，但被上訴人表明無法提供之事實，所提出之錄音證據及譯文，即屬縱經斟酌亦不足以影響原確定判決內容，自與行政訴訟法第273條第1項第14款之要件不該當。
㈣前程序原審判決及原確定判決已述及上訴人直至徵收補償費存入保管專戶前，並未簽署被上訴人提供之土地使用同意書，而係基於「區段徵收」之前提下簽署「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，因與上訴人之土地係依一般徵收之程序不同，被上訴人始認其提出之上開文件不符獎勵金核發要點之規定，而否准發放獎勵金，另被上訴人歷年來依獎勵金核發要點，僅提供「土地使用同意書」而無「配合施工同意書」，僅簽署「土地使用同意書」即認符合獎勵金核發要點，無庸再提「配合施工同意書」，則上訴人僅需簽署被上訴人所提供之「土地使用同意書」即可達請求獎勵金之目的，然其未為之，致受敗訴判決。
足認上訴人出具之土地使用同意書與配合施工切結書之內容與被上訴人未能依獎勵金核發要點提供配合施工切結書等情，均經上開判決審酌且為判斷，核屬證據之取捨與證明力判斷之範疇，上訴人縱不認同該判斷結果，亦與行政訴訟法第273條第1項第14款所謂就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之要件不符。
至上訴人所援引之法律規定與參考裁判，係屬法規或法院就具體個案所為之判斷及見解，非屬行政訴訟法第273條第1項第14款所稱之「證據」，原判決據以認定此部分非屬該款之證據，而認定其主張無理由，並非認上訴人不得提起再審，上訴人指摘其見解增加法律所無之限制，致限制其受憲法保障之訴訟權，核非有據。
㈤行政訴訟法第278條第2項規定「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」
原判決已論明上訴人所提本件再審之訴何以顯無再審理由，經核並無不合，是其未經言詞辯論，以判決駁回，並詳為斟酌上訴人之主張與證據，難認有違行政訴訟法第189條第1項規定，上訴人此項主張，亦無足取。
上訴人又主張原確定判決為法律審，其引用駁回上訴的其他理由並無任何法律條文支持該判決理由，即有判決不備理由之違法云云。
然縱有判決不備理由之情形，亦非得提起再審之理由，況上訴人係依行政訴訟法第273條第1項第14款規定提起再審之訴，故此部分亦非有理。
㈥綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
上訴論旨，無非執其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 5 日
書記官 莊 俊 亨