最高行政法院行政-TPAA,106,判,241,20170511,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第241號
上 訴 人 劉壽美
訴訟代理人 陳文億 律師
被 上訴 人 新竹縣竹北市公所
代 表 人 何淦銘
訴訟代理人 曾彥□ 律師

上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國105年8月25日
臺北高等行政法院105年度訴字第561號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人以其獲「六神祀」祭祀公業派下員過半數推舉，於民國103年5月9日檢具推舉書、同意書、六神祀沿革、不動產清冊（新竹縣○○市○○○段○○小段32、32-1、33、35、35-1、35-3、36、36-1、36-2、36-3、36-4、36-5地號等12筆土地）、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊等資料，依祭祀公業條例第6條、第8條、第13條（上訴人誤植為第17條）及第56條規定，向被上訴人申報「六神祀」為祭祀公業，並申請核發派下全員證明書。
經被上訴人以104年6月16日竹市民字第1043005968號公告徵求異議（下稱104年6月16日公告），嗣以104年9月17日竹市民字第1043009901號函（下稱原處分）認，撤銷上開公告，並駁回上訴人之申請。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以105年度訴字第561號判決駁回（下稱原判決）後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人申報「六神祀」為祭祀公業，經被上訴人審核無誤，依祭祀公業條例第11條規定，以104年6月16日公告徵求異議，歷30日公告期間無有具備異議資格者提出異議，亦無祭祀公業條例第10條規定之駁回事由，上開公告已完成法定必備程式，且對外發生祭祀公業條例規範之法律效果
，被上訴人即應核發派下全員證明書，否則其程序上顯違
信賴保護原則。縱申報內容有疑義，亦應通知上訴人更正
或補正，惟被上訴人未通知上訴人更正或補正，即作成撤
銷104年6月16日公告及駁回上訴人申報之原處分，自有違法。又被上訴人依祭祀公業條例受理祭祀公業土地清理等
案件及核發相關文書之行政行為，係屬行政處分，被上訴
人稱104年6月16日公告非行政處分，無行政程序法第117條規定之適用云云，有適用法規不當之違誤。
（二）上訴人所提土地台帳及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書，充分顯示土地所有人為祭祀公業六神祀，乃祭祀公業獨
立財產；依上訴人申報時檢附之「六神祀」沿革，及上訴
人依被上訴人要求，於103年9月12日書立之（繼續祭祀）承諾書，足證有祭祀之事實；以尚在人世之管理人劉家水
等4人、楊盛勇及已往生楊桂琳共6人為享祀人，於生前附始期設立「六神祀」公業，符合「生養死祀」之臺灣習俗
上一般原則及宗教觀念表現，為當年習俗所許。被上訴人
以土地登記簿所載土地所有人為「六神祀」，並非「祭祀
公業六神祀」、無祭祀事實、申報之「六神祀」，包括「
異姓結合」及依「生養死祀」之習慣設立，與祭祀公業習
慣不符等由，駁回上訴人申請，於法有違。
（三）被上訴人所引法務部調查局新竹縣調查站（下稱新竹縣調站）104年10月27日新肅(1)字第10458531800號函、新竹縣芎林鄉公所96年5月8日芎鄉民字第0960003484號函，與本件申報不相干。
被上訴人以該等設立年份相距23年之兩不同權利主體，憑空相提並論，引用不相干之碩士論文，
論斷「六神祀」為神明會，不斷提出疑義，並在未經查證
下，受理未具有異議資格之派下現員及利害關係人就不同
申辦案所提異議，遽論本件是否仍有私權爭議尚待確認，
而駁回申報，顯未盡調查能事等語，求為判決訴願決定及
原處分均撤銷；
被上訴人就上訴人103年5月9日之申請，應作成核發「六神祀」祭祀公業派下全員證明書之行政處
分。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人104年6月16日公告係依祭祀公業條例第11條規定所為，核該條規定立法目的，係因祭祀公業派下員往往分
散各地，以公告週知之方式，俾利相關權利人主張其權利
，而減少誤漏。
故被上訴人104年6月16日公告僅係依法踐行公告上訴人所提資料之程序，就上訴人申請之實質內容
，並無任何准駁之決定，對外亦不生任何法律效果，非屬
行政處分，自無適用行政程序法第117條規定之問題。
又經被上訴人審視上訴人104年8月說明書、104年9月8日再補充說明書後，認定仍無法證明「六神祀」具祭祀公業性
質，且其情形屬於經補正仍不符者，同時構成行政程序法
第103條第5款所定處分所根據之事實客觀上明白足以確認之要件，故未再給予上訴人補正期限即駁回其申請，程序
上並無違誤。
內政部101年11月14日內授中民字第1015760283號函（下稱內政部101年11月14日函）係規範申報人，被上訴人既已依內政部103年9月23日台內民字第1030307491號函釋意旨，於核發派下全員證明書前為實質審查，上訴人主張被上訴人104年6月16日公告已對外發生法規範效果，無從主張撤回云云，容有誤會。
（二）依上訴人提出之土地登記簿所載之土地所有人為「六神祀」，並非「祭祀公業六神祀」，無從憑認上訴人主張之土
地為祭祀公業獨立之財產。雖上訴人提出土地台帳及臺灣
省土地關係人繳驗憑證申報書，其上原列土地所有權人為
「祭祀公業六神祀」，惟臺灣光復後已更正為「六神祀」
，依土地法第43條規定，土地登記有絕對效力，既然上訴人提出土地登記簿所有權人為「六神祀」，而非「祭祀公
業六神祀」，被上訴人自無從認定上訴人申報之土地為「
六神祀」之設立人為祭祀祖先而設立之獨立財產。上訴人
並無提出祭祀事實，且其申報之「六神祀」與祭祀公業習
慣不符。上訴人雖稱後代子孫於高鐵徵收後仍持續於新竹
縣○○鄉○○村0鄰○○街145號5樓祭祀，惟未提出祭祀活動相關照片或公業派下員大會等活動紀錄；上訴人雖提
出103年9月9日於上址祭祀之照片，惟當時並非清明時節，且與上訴人主張每年均會在土地所在地即新竹縣○○市
○○里○○31號祭祀六神祀等相關事務，顯有矛盾，故被上訴人以上訴人未能提出祭祀之證明而駁回上訴人之申請
，並無不當。
（三）上訴人所提申報資料，無論係土地所有人、祭祀公業設立人、享祀人等均有諸多與臺灣民俗習慣不符之處；異姓結
合與臺灣民事習慣不合，且上訴人申報之享祀人同時具有
設立人及派下員身分，形同自己為自己設立祭祀公業，且
於自身尚存人世時即自稱為神，除臺灣民事習慣調查報告
未提及外，衡諸常情亦匪夷所思，上訴人復未提出鬮分字
之公業設立字據，且四姓結合並無家產可供分割，與祭祀
公業係設立人預先分立一部分家產作為祭祀公業所用之民
間習慣不符。上訴人雖主張其所申請之祭祀公業六神祀，
與中央大學研究生杜立偉101年7月碩士畢業論文所載內容完全無關，惟原處分對此已有說明，上訴人主張委無可採
等語，資為抗辯，並請求駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）依祭祀公業條例第56條第1項規定，該條例（97年7月1日）施行前，以祭祀公業以外名義登記之不動產，須以祭祀
祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事
實，經申報人舉證而足以認定者，始可準用祭祀公業條例
之規定辦理申報及登記。上訴人雖依祭祀公業條例第6條
、第8條、第13條及第56條規定，於103年5月9日提出本件申請，然依上訴人檢附不動產清冊及土地登記簿所載，新
竹縣○○市○○○段○○小段32地號等12筆土地（下稱系爭土地），於高速鐵路新竹車站特定區區段徵收及縣治二
期遷建第二期區段徵收（下稱系爭徵收）前，土地所有權
人係登記為「六神祀」（管理者：劉清波），尚非以祭祀
公業名義登記之不動產；
則上訴人擬依祭祀公業條例第56條第1項規定，準用同條例申報及登記之規定，辦理本件
祭祀公業之申報及登記，依上開說明，必須以祭祀祖先為
目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，並
經上訴人舉證而足以認定者，始可準用祭祀公業條例之規
定辦理申報及登記。
（二）查「臺灣民事習慣調查報告」明揭「祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享
祀人、設立人（或派下）及獨立財產之存在。」至於享祀
人是否僅限於設立人之祖先？不無疑問，學說上亦有其紛
歧，若依祭祀公業之本質而論，當以設立人自己之祖先為
享祀人為妥（消極說），但在臺灣，所謂祭祀公業，雖大
部分為祭祀自己之祖先而設立，惟亦有例外，如：㈠分配
祖先遺產時，抽出一部分財產，為祭祀夭亡無嗣之親屬而
設立者有之。㈡尚有因設立人對享祀人有所崇拜，雖非其
祖先，而提供財產作祭祀之用（積極說）。至於祭祀公業
之種類，依其設立後派下之存否及派下與團體間之關係是
否存在，可分為社團的祭祀公業暨財團的祭祀公業。社團
的祭祀公業（即狹義的祭祀公業及祖公會），因其設立之
方法及決定其團體員權之方法不同，可分為鬮分字的祭祀
公業（係於分割遺產〈所謂鬮分係指以抽籤方式，分配家
產或遺產之意〉之際，抽出財產之一部分，以祭祀其最近
共同始祖所設立之團體）、合約字的祭祀公業（係早已分
財產異居之子孫，為祭祀其共有始祖，津歛〈醵資〉金錢
，或提出共有之財產為基礎而組成之公業）。丁仔會或大
陸內地所有之義莊，則屬財團的祭祀公業，依戴炎輝博士
歷年調查考察之結果，在臺灣僅有屏東縣長治鄉德協村崙
上之邱端睦公會及彰化縣大村鄉之祭祀公業賴平川之二例
。祭祀公業其主要之目的，即為祖先之祭祀，但亦有兼具
其他共同目的者，如宗教、慈善、公共事業之捐助及辦理
育英事業等，又祭祀之種類，則分為忌辰祭（於享祀人死
亡之忌日祭之者為忌祭，享祀人誕生之日祭之者為辰祭）
及年祭（一般而言，為清明墓祭、端午節、7月普渡及冬
節，1年分4次，除此之外，尚有日日的享祀人之祿位，上香祭拜者）。
（三）本件上訴人分別於103年5月9日、104年4月7日及104年5月15日提出「六神祀沿革」，原審法院審理時，上訴人主張係以104年5月15日所提「六神祀沿革」為證。
則依該「六神祀沿革」記載：「六神祀派下四姓氏原籍廣東省潮州府
饒平縣石井鄉，清末先祖渡臺開墾置產，落腳新竹縣竹東
鎮芎林鄉石壁潭（日治時期原舊名為竹北一堡，續改名為
竹東郡）定居，墾地務農耕種為生，奠定基業。先祖劉家
水、鄭木生、林阿際、楊桂琳等4人共同出資於日治時期
明治年間購買系爭土地。依新竹縣竹北地政事務所台帳所
載楊桂琳往生後，由楊金城、楊盛勇2位繼承，（即劉家
水、鄭木生、林阿際、楊金城、楊盛勇），其後楊盛勇再
依共業關係將繼承持分讓渡於楊金城。民國9年（即日據
時期大正9年）間，先祖劉家水、鄭木生、林阿際、楊金
城等4位設立人，承襲宗族舊習尊稱長者或已往生者為"神"格習俗，聯合四姓家族將上開土地設立祭祀公業，並以
前開出資人及繼承人劉家水、鄭木生、林阿際、楊桂琳、
楊金城、楊盛勇等6位出資人之人數有關之字辭為依據，
將本祭祀公業取名六神祀，作為日後派下子孫以六神祀為
享祀人，以飲水思源慎終追遠，並秉承創業德意，敦睦派
下員，繼續祭祀為目的。由劉、鄭、林、楊4姓氏每年清
明節，於土地所在地竹北市○○里○○31號祭祀六神祀等相關事務，後因土地房屋為新竹縣政府辦理第二期區段徵
收及高鐵竹北六家區段徵收作為工程用地，祭祀地點乃遷
移至新竹縣○○鄉○○村0鄰○○街（誤植為路）145號5樓現址。惟全部土地於日治時期土地台帳所有權人冠有『
祭祀公業六神祀』，及至臺灣光復後地政機關轉載為『六
神祀』，漏植"祭祀公業"4字，但管理人仍為先祖劉家水、鄭木生、林阿際、楊金城等4人，此觀土地台帳及地籍
謄本即可臻明係同一權利義務主體。六神祀是祭祀公業條
例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公
業之性質及事實，經已知派下現員52人過半數51人派下員書面同意，願意依祭祀公業條例第56條具有『祭祀公業之性質及事實』及內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函之規定，依法為祭祀公業之申報及登記清理公告。
」之內容以觀，上訴人係主張其申報之六神祀為「異姓結
合」及「生養死祀」設立之祭祀公業；惟核其設立性質，
非屬「臺灣民事習慣調查報告」所臚列之「以設立人自己
之祖先為享祀人」之祭祀公業、「分配祖先遺產時，抽出
一部分財產，為祭祀夭亡無嗣之親屬而設立」之祭祀公業
、「於分割遺產（所謂鬮分係指以抽籤方式，分配家產或
遺產之意）之際，抽出財產之一部分，以祭祀其最近共同
始祖所設立之團體」之鬮分字的祭祀公業、「早已分財產
異居之子孫，為祭祀其共有始祖，津歛（醵資）金錢，或
提出共有之財產為基礎而組成」之合約字的祭祀公業，更
非屬在臺灣僅有兩例之財團的祭祀公業。上訴人復主張其
申報之「六神祀」係屬「因設立人對享祀人有所崇拜，雖
非其祖先，而提供財產作祭祀之用」的祭祀公業云云，惟
除其主張與前揭沿革所揭「以飲水思源慎終追遠，並秉承
創業德意，敦睦派下員，繼續祭祀」之目的相悖外，亦核
與祭祀公業條例第56條之立法理由，明定須「以祭祀祖先為目的」而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實
之要件相違背，是上訴人所訴，不足憑採。
（四）另依上訴人於103年9月12日與訴外人鄭智光、林應享、楊宗正共同書立之承諾書記載：「立承諾書人係新竹縣六神
祀派下員，民國9年（即日治時期大正9年）間，先祖劉家水、鄭木生、林阿際、楊金城等4位設立人，聯合4姓家族成立六神祀，以六神祀為享祀人。因原土地房屋為新竹縣
政府辦理第二期區段徵收及高鐵竹北六家區段徵收作為工
程用地，祭祀地點乃遷移至新竹縣○○鄉○○村0鄰○○
街145號5樓現址。
全體派下員承諾仍續以飲水思源慎終追遠，並秉承創業德意，敦睦派下員，繼續祭祀為目的。並
由劉、鄭、林、楊四姓氏每年清明節，於上開地點舉行祭
祀祈福」等語，及前揭「六神祀沿革」之內容以觀，上訴
人主張「六神祀」係由劉、鄭、林、楊四姓氏於每年清明
節，分別在新竹縣○○市○○里○○00號（系爭土地徵收前）、新竹縣○○鄉○○村0鄰○○街145號5樓（系爭土地徵收後）舉行祭祀祈福云云。然查，上訴人對其主張祭
祀之事實，除仍僅以說明書、補正說明書等為大致相同之
陳述外，亦僅提出103年9月9日祭祀照片為證，惟該照片之拍攝日期為103年9月9日，斯時並非「清明時節」，核與前述上訴人之主張顯有矛盾。又上訴人所提補正說明書
，陳稱「有關六神祀牌位確已因年代久遠失散，經向劉氏
、鄭氏、林氏、楊氏4姓之設立人派下員轉述來電所示，
逐一向派下員查詢其族譜內是否有六神祀之相關記載，均
回稱僅單純記載本家姓氏歷代祖先族系，並無六神祀之記
載」「六神祀自民國80年間起，即有地方士紳覬覦土地日後將被政府區段徵收有利可圖之誘因下，據以爭相造假申
報祭祀公業而將牌位流離失散，後該申報案新竹縣芎林鄉
公所經查屬於違法之行政處分，乃於民國96年5月8日以芎鄉民字第0960003484號函撤銷申報在案……，後因土地房屋為……區段徵收作為工程用地，祭祀地點乃遷移至……
，並重新刻置牌位祭祀」等語，益徵上訴人所述「六神祀
」屬「異姓結合」及「生養死祀」之性質，並有「祭祀祖
先」之事實而設立的祭祀公業乙節，殊無可採。
（五）上訴人另訴稱系爭土地之日據時期土地台帳、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書均登載為「祭祀公業六神祀」，足
徵伊申報之「六神祀」確為祭祀公業云云。惟日據時期明
治38年（即西元1905年）已公布施行臺灣土地登記規則，依該規則第1條：「登錄於土地台帳之土地，欲施行業主
權、典權、胎權、耕權等四種權利之設定、移轉、變更、
處分之限制或消滅時，除因繼承或遺囑情形外，非依本規
則登記，不生效力。至於因繼承或遺囑而未予登記時，不
得對抗第三者。」之規定可知，相關土地登記事項自應登
載於土地登記簿，而非土地台帳，且應以土地登記簿而非
以土地台帳所登載者為準。
土地法第43條亦規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」則系爭土地之土地登記簿
所載土地所有權人既為「六神祀」，而非「祭祀公業六神
祀」；且上訴人亦以系爭土地之土地所有權人登記為「六
神祀」（管理者：劉清波），非以祭祀公業名義登記之不
動產，而主張依祭祀公業條例第56條規定，準用同條例申報及登記之規定辦理祭祀公業之申報及登記，自不能遽以
上開日據時期土地台帳、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報
書之記載，即謂伊申報之「六神祀」為祭祀公業。又祭祀
公業條例第6條、第8條、第10條、第11條及第13條僅係有關祭祀公業申報之應備文件、審查、公告及處理等程序規
定，同條例第56條則係有關祭祀公業申報之實體審查規定，兩者併行不悖，缺一不可，上訴人主張其縱不能依該條
例第56條為祭祀公業之申報，仍可以祭祀他人祖先為由，由被上訴人依該條例第6條、第8條、第10條、第11條及第13條等規定，准其申報並核發派下全員證明書云云，亦無足採。
（六）另祭祀公業條例第11條規定所稱之公告行為，僅係為使相關權利人得知悉並行使權利。被上訴人對於上訴人之申報
案件，縱先以104年6月16日公告「六神祀」申報為祭祀公業之徵求異議案（公告事項一已記明：「本公告係依據申
請人之申報代為公告，內容如有不實之情事，概由申報人
負責。」），然該公告尚非屬被上訴人作成對外發生任何
准、駁法律效果之決定，僅為事實行為，而非行政處分，
則被上訴人自非不得於實質審查（不問是否有人提出異議
）後，以上訴人申報之「六神祀」不具有祭祀公業之性質
與事實，而撤銷104年6月16日公告，並駁回上訴人之祭祀公業申報案。
上訴人雖另提出內政部101年11月14日函，主張被上訴人104年6月16日公告已對外發生法規範效果，已無從主張撤回云云。惟該函係規範申報人（即上訴人）
無從主張撤回，且被上訴人既已於核發派下全員證明書前
，就本件申報案為實質審查，是上訴人此部分主張，要無
可採。此外被上訴人於作成原處分前，已依祭祀公業條例
第10條第1項規定，多次通知上訴人補正，則上訴人稱被上訴人並未通知其更正或補正前即逕予駁回其申報，亦非
事實等由；並據以維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人
之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）系爭土地原依劉清波82年間申報「六神祀」為祭祀公業案而登記所有權人為「祭祀公業六神祀」（管理者：劉清波
），惟該准為申報等行政處分，業經新竹縣芎林鄉公所於
96年5月8日以芎鄉民字第0960003484號函以屬違法行政處分予以撤銷，併通報新竹縣竹北地政事務所依該撤銷處分
，將土地主體名稱回復為「六神祀」（管理者：劉家水、
鄭木生、林阿際、楊金城4人），原判決以上訴人檢附之
不動產清冊及土地登記簿所載系爭土地於系爭徵收前土地
所有權人係登記為「六神祀」（管理者：劉清波），尚非
以祭祀公業名義登記之不動產，不具有祭祀公業之性質與
事實；顯有未審酌與待證事實有關之訴訟資料，即有不適
用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定及判決不備理由之違背法令。
（二）依祭祀公業條例第56條第1項規定、內政部81年10月6日台內民字第8189007號函釋意旨，上訴人於103年9月12日與訴外人鄭智光、林應享、楊宗正共同書立之承諾書及103年9月9日祭祀照片乃被上訴人應審查檢視之證明資料，且依本院102年2月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，並參照行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第282條規定，即應推定該等證明資料被上訴人於上訴人申報時已經審查而
確實知悉，否則被上訴人如何以104年6月16日公告「六神祀」申報為祭祀公業之徵求異議案。原審法院對於當事人
提出之上開證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決
即屬行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令。
（三）系爭土地已辦理土地總登記，不因36年6月16日轉錄新登記簿時，地政機關漏載「祭祀公業」4字逕僅轉錄所有權
人為「六神祀」而有異，自不違反原判決援引光復前之日
據時期明治38年（即民國前6年）巳公布施行土地登記規則第1條及光復後施行之土地法第43條規定，否則被上訴人如何能以104年6月16日公告「六神祀」申報為祭祀公業之徵求異議案。
又按內政部94年1月24日內授中民字第094003001號函釋意旨，土地台帳雖無登記效力，但土地台帳所有權人如冠有祭祀公業字樣，仍可作為民政機關受理祭
祀公業認定其是否具有成為祭祀公業事實之重要證明文件
。故本件自無原判決所指不能遽以上開日據時期土地台帳
、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書之記載，即謂伊申報
之「六神祀」為祭祀公業之情事，是原判決有判決不備理
由之違法。
（四）依祭祀公業條例規定受理祭祀公業土地清理等案件及核發相關文書之行政行為，係屬行政處分。
倘104年6月16日公告非屬被上訴人作成對外發生任何准駁法律效果之決定，
僅為事實行為，而非行政處分，何以被上訴人以行政程序
法第117條撤銷公告，並駁回本件申報，作成對外發生准、駁法律效果之決定，其前後主張豈不自相矛盾，原審未
予審究，判決證據上理由即有矛盾之瑕疵。另上訴人申報
祭祀公業既無違法之事實，被上訴人復稱並未以上訴人未
能提出典權贖回之契約書、分鬮書資料而駁回申報，原判
決竟認定上訴人之主張均無可採，其認定事實與所憑證據
內容不相符合，即有判決理由矛盾之瑕疵。
六、本院核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）臺灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間人物更迭、法令變動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭
祀公業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布；
97年7月1日施行）之設。
此由條例第1條規定：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地
地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例
。」
可明。
依同條例第3條第1款規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或
其他享祀人為目的之團體。」足知，祭祀公業係以祭祀祖
先為目的而設立，其設立包括享祀人、設立人（或派下）
及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之
組織體（參法務部93年5月編臺灣民事習慣調查報告第752頁以下）。
其申報之方式及處理程序，同條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地
清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，
其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公
所（以下簡稱公所）辦理申報。」「第6條之祭祀公業，
其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件
：推舉書。但管理人申報者，免附。沿革。不動產
清冊及其證明文件。派下全員系統表。派下全員戶籍
謄本。派下現員名冊。原始規約。但無原始規約者，
免附。」「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予
以書面審查；
其有不符者，應通知申報人於30日內補正；
屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」
另第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之
不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知
過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證
明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團
法人祭祀公業，亦同。」其立法理由略以：「祭祀公業並
無統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義
登記並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公
業之性質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公
業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山
等名義登記者準用本條例申報及登記之規定。」可知，上
開第56條規定係因祭祀公業並無統一之名稱，則以不同名稱登記之不動產，如依其登記形式具有祭祀公業之性質及
事實，足以勾稽為同一主體祭祀公業所有，行政機關可據
以辦理申報及登記，惟以祭祀公業以外名義登記之不動產
，倘不具有祭祀公業之性質及事實，自不得援此辦理。因
此，本件上訴人既係依據上開第56條規定而為祭祀公業申報，自必其所舉證之文件經被上訴人書面審查，可資認定
該非以祭祀公業名義登記之不動產，係以祭祀祖先為目的
而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實者，始得
準用祭祀公業條例申報及登記之規定。
（二）次自上開祭祀公業條例第第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定，可知公所就該條例施行前已存在之祭祀公
業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」，易言之，就
祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯
及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人
管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能
補正者，予以駁回。且此關於公所辦理祭祀公業申報之行
政行為，除祭祀公業條例有特別規定外，仍應依行政程序
法相關規定辦理。因此，祭祀公業經該條例規定之申報程
序後，於核發派下全員證明書之前，公所發現涉及有關申
報內容之疑義，均得依相關規定要求祭祀公業更正或補正
。
至同條例第11條關於公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列
派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日之規定，要因祭祀公業之派下員往往分散各地，為達公
告周知減少誤漏，俾利相關權利人主張其權利而訂定，有
該條立法理由可參；此徵求異議之公告僅屬申報程序之一
環，乃公所核發祭祀公業派下證明實體決定前之先行程序
，並無確定私權之法律上效果，亦未直接對外發生准、駁
法律效力，非屬行政處分。
同條例第13條第1項雖規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未
向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員
證明書；……。」然由該條立法理由：「經申報且無爭議
之祭祀公業，公所應核發派下全員證明書，俾利該祭祀公
業之管理及運作。」可知，此核發派下證明書規定之適用
，應在祭祀公業之申報無爭議情形下始可為之；若公所於
公告後至核發派下證明書前，就申報人所提文件及其釋明
等項，依同條例第10條之書面審查，已獲無從認定申報之不動產標的具有祭祀公業之性質及事實之結論，縱公告期
間無人異議，仍應駁回申報及核發派下證明書之申請，始
符祭祀公業條例之立法精神。
（三）被上訴人於受理本件申報後，雖於104年6月16日公告「六神祀」申報為祭祀公業之徵求異議案，然此公告，如上所
述，僅屬被上訴人作成核發祭祀公業派下證明實體決定前
之先行程序，且依其公告事項所載：「一、本公告係依據
申請人之申報代為公告，內容如有不實之情事，概由申報
人負責。……四、相關利害關係人對於公告資料如認有不
實、錯誤或遺漏等，應於公告日起30日內以書面向本所提出異議，相關異議之提起請依祭祀公業條例第12條之規定辦理……五、行政機關受理「六神祀」申報祭祀公業案係
依行政慣例暨祭祀公業條例規定所為之便民業務，嗣後倘
有任何糾紛，係屬私權範圍，應由利害關係人訴請法院裁
決。
……」等節，益證被上訴人104年6月16日公告中並未對申請人之申請案件有所准駁，自尚未發生拘束相關權利
人權利義務之效力，應屬通知性質之事實行為。原判決認
上開公告並非行政處分，被上訴人仍得於公告期滿，核發
派下證明書前，就上訴人申報提出及補正所提各項書面文
件與說明予以審查，如無從認定申報之不動產標的具有祭
祀公業之性質及事實之結論，自得駁回上訴人之申報等由
，自無不合。上訴意旨仍執詞主張被上訴人已就其申報所
舉訴外人楊智光、林應享、楊宗正承諾書、祭祀照片等文
件審查後予以公告，該公告已對外發生法規範效果，公告
期滿後既無人異議，即應核發派下證明書云云，恐有誤解
。
（四）另原判決已就上訴人提出之「六神祀」沿革、不動產清冊、不動產證明文件、祭祀照片等各項申報資料及其所為「
六神祀」為「異姓結合」、「生養死祀」、「因設立人對
享祀人有所崇拜，雖非其祖先，而提供財產供作祭祀用」
而設立之祭祀公業等主張，比對其成立方式與「臺灣民事
習慣調查報告」臚列之各種祭祀公業型態均不相同，亦與
上開祭祀公業條例第56條「以祭祀祖先為目的，而設立之獨立財產」之立法理由相悖；另其所提不動產清冊及土地
登記簿謄本記載之系爭土地所有權人為「六神祀」，與所
舉冠有「祭祀公業六神祀」字樣之系爭土地日據時期台帳
不同；
就祭祀之事實，除舉103年9月9日祭祀照片外，並無其他事證，且該祭祀照片拍攝日期亦非「六神祀沿革」
或所提訴外人楊智光、林應享、楊宗正承諾書所載祭祀時
間（清明節），均難認有祭祀公業之性質及事實等節，詳
為論究，核其所憑事證，與卷證相符，無違證據法則，所
為論述亦未與論理、經驗法則相悖。據此，原判決敘明依
祭祀公業條例第10條第1項，上訴人雖經被上訴人多次通知補正仍有補正不符情形，自應駁回上訴人申報請求。核
原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據
及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁
甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用
之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並
無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（五）日據時期臺灣地籍管理（土地登記）制度固分為：舊慣時期、土地台帳建立時期、土地登記規則施行時期、民法施
行時期。
惟日據時期明治38年既已公布施行「臺灣土地登記規則」，相關土地登記事項自應登載於土地登記簿，而
非土地台帳。
上訴人雖主張依內政部94年1月24日內授中民字第094003001號函釋意旨，土地台帳雖無登記效力，但土地台帳所有權人如冠有祭祀公業字樣，仍可作為民政
機關受理祭祀公業認定其是否具有成為祭祀公業事實之重
要證明文件云云。惟日據時期土地台帳乃日人據臺後，為
釐整土地及加徵稅收所施行之土地登記制度，為當時稅捐
機關所用，其「公業」字樣僅指不動產性質，無土地登記
之公示及公信效力，僅具參考價值，臺灣民事習慣調查報
告一書亦指出，所謂公業乃泛稱祭祀公業、寺廟、育才公
業、辦事公業、神明會、祖公會等團體而言，是原判決認
定系爭土地之土地登記簿所載土地所有權人既為「六神祀
」，而非「祭祀公業六神祀」；且上訴人亦以系爭土地之
土地所有權人登記為「六神祀」，非以祭祀公業名義登記
之不動產，而主張依祭祀公業條例第56條規定，準用同條例申報及登記之規定辦理祭祀公業之申報及登記，自不能
遽以上開日據時期土地台帳、臺灣省土地關係人繳驗憑證
申報書之記載，即謂伊申報之「六神祀」為祭祀公業，經
核並無違誤。
況內政部94年1月24日內授中民字第0940030011號函，乃內政部於祭祀公業條例施行前，就依據「祭祀公業土地清理要點」（97年7月1日廢止）及「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」（95年12月12日廢止）清理祭祀公業土地案件所為釋示；
查此函釋並未經內政部納編於其101年度以後之祭祀公業及神明會解釋函令彙編，依內政部
105年4月26日台內民字第1050090011號函：「97年7月1日祭祀公業條例……施行後，有關祭祀公業……之規範應回
歸上開法律，本部於97年7月1日前作成而未編入祭祀公業及神明會解釋函令會編之解釋函令，原則上不再援用。」
意旨，上開94年1月24日函釋於本件本無援用必要。
上訴人指摘其申報時檢附之系爭土地日據時期台帳所有權人已
冠有『祭祀公業』字樣，原判決未依內政部上開函釋意旨
為其有利之認定，有判決不備理由之違法云云，自無可採
。
（六）系爭土地之登記管理人究為35年間總登記時所載之：劉家水、鄭木生、林阿際、楊金城；
抑或83年間，依劉清波向新竹縣芎林鄉公所申報「祭祀公業六神祀」備查及選任（
變更）管理人案，所為管理者：劉清波之登記；上訴人雖
有爭執，並提出新竹縣芎林鄉公所96年5月8日芎鄉民字第0960003484號撤銷原備查劉清波申報「祭祀公業六神祀」及選任（變更）管理人行政處分函為證；然經核該撤銷函
說明四、僅請新竹縣竹北地政事務所將名稱主體「祭祀公
業六神祀」回復為「六神祀」，並無如上訴人所指已將管
理人由劉清波回復為劉家水、鄭木生、林阿際、楊金城之
情，且核卷附上訴人所提系爭土地之土地登記簿謄本（102年6月18日列印）最後一筆仍為83年間有關土地所有權人「六神祀」改選管理者為劉清波之管理人變更登記事項，
目前系爭土地並已（徵收）截止登記，並無管理人回復登
記為劉家水、鄭木生、林阿際、楊金城之事；則原判決依
該土地登記謄本而認定上訴人係以系爭土地之所有權人登
記為「六神祀」（管理者：劉清波），非以祭祀公業名義
登記之不動產，而主張依祭祀公業條例第56條規定，準用同條例申報及登記規定辦理本件申報等節，即無上訴人所
指不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定及判決不備理由之違背法令可言。
（七）綜上所述，原判決並無判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情形。上訴論旨，指摘原判決有違背法令
情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 江 幸 垠

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 12 日
書記官 葛 雅 慎