最高行政法院行政-TPAA,106,判,243,20170511,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第243號
上 訴 人 陳玉美
劉潁惠
劉國麟
劉家麒
劉嘉惠
共 同
訴訟代理人 甘義平 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周弘憲
訴訟代理人 王永偉
張晏榕

上列當事人間撫慰金事件，上訴人對於中華民國105年10月6日臺
北高等行政法院105年度訴字第89號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人係原臺中縣沙鹿鎮公所（民國99年12月25日臺中縣市合併，改制為臺中市沙鹿區公所，下稱沙鹿公所）支領月退休金人員劉泮宮之遺族。
劉泮宮於73年11月1日退休，82年11月7日亡故。
上訴人甲○○於104年4月20日以陳情書向沙鹿公所申請發給撫慰金，經沙鹿公所於104年4月24日以沙區人字第1040009150號函，否准所請。
上訴人不服，提起復審，經被上訴人於104年6月23日以104公審決字第0153號復審決定書，以退休人員遺族申請撫慰金案，沙鹿公所應彙轉銓敘部審定，始為適法，沙鹿公所104年4月24日函逕予否准，自屬違法，予以撤銷。
嗣沙鹿公所將本件申請撫慰金案報送臺中市政府層轉被上訴人審核，經被上訴人於104年8月28日以部退五字第1044006959號函（下稱原處分）認上訴人甲○○未於劉泮宮亡故之日起5年內申請，該撫慰金之請求權消滅時效已完成，其已喪失申領該撫慰金之權利，否准所請。
上訴人不服，提起復審，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：依被上訴人86年9月12日以（86）台特二字第0000000號函及臺中市政府「退休公務人員遺族撫慰金標準作業程序」，可見人事人員有通知遺族請領撫慰金之義務。
上訴人甲○○、丙○○於82年間前往沙鹿公所申辦劉泮宮之月退休俸終止及喪葬補助時，即曾詢問有無其他權益可得請領，然承辦人員明白告知沒有，其錯誤之答覆為上訴人行使權利之法律上障礙事由，且致使上訴人無從行使權利，基於行政一體原則，被上訴人不得再提出時效抗辯，否則即有違平等原則及誠信原則。
況請領撫慰金之必要文件月退休金證書，已遭承辦人員收回，致使上訴人無從據以請領。
上開上訴人行使撫慰金請求權障礙事由始終存在，使消滅時效期間無從起算，本件應無罹於時效問題。
又劉泮宮82年亡故當時之退休法令，並無撫慰金請求權消滅時效之規定，基於法律不溯既往原則，99年8月4日修正，100年1月1日施行之公務人員退休法相關規定，本件自不得適用。
且其消滅時效應自100年1月1日新法施行之日重行起算，以此計算至105年1月1日時效屆滿，上訴人於104年4月間即已提出申請，自未罹於5年消滅時效。
另撫慰金請求權之消滅時效，涉及對人民財產權之限制，屬法律保留事項，被上訴人76年5月25日（76）臺華特三字第9555號函（下稱被上訴人76年5月25日函釋）並非法令，自不得作為限制人民行使權利之依據。
倘認上訴人乙○○、丙○○、劉家麒、丁○○請領一次撫慰金之請求權已罹於時效，然依82年1月20日修正公布之公務人員退休法（下稱82年退休法）第13條之1第3項規定，劉泮宮之配偶即上訴人甲○○得選擇改領月撫慰金至終身，該各期月撫慰金請求權之消滅時效，應自各期月撫慰金發放之日始行起算，故於其請領日前5年內之月撫慰金自尚未罹於消滅時效，自請領日後之月撫慰金更無罹於消滅時效問題云云。
為此，求為判決：⒈原處分及復審決定均撤銷。
⒉被上訴人應作成審定核准發給上訴人甲○○月撫慰金暨審定核准發給上訴人乙○○、丙○○、劉家麒、丁○○一次撫慰金之行政處分。
三、被上訴人則以：依司法院釋字第474號解釋意旨，時效制度在法律未明定前，應類推適用相關法律有關請求權消滅時效期間之規定。
68年1月24日修正公布之公務人員退休法（下稱行為時退休法）第13條之1雖未予時效之限制，然依上開司法院解釋及被上訴人76年5月25日函釋意旨，撫慰金給與如生時效疑慮時，自宜比照同法第9條，經過5年不行使而消滅。
本件劉泮宮亡故時之行為時退休法第13條之1規定，支（兼）領月退休金人員亡故時，遺族僅得請領一次撫慰金，尚無改領月撫慰金之規定。
另按遺族申請撫慰金權利，係自支（兼）領月退休金人員亡故之日起算，因5年間不行使而當然消滅。
是選擇請領月撫慰金者，亦須依時效內提出申請且經核定者，嗣後遇各期月撫慰金發放爭議時，始有有關請領各期月撫慰金權利時效規定之適用。
上訴人將請領各期月撫慰金權利時效之規定，與現行退休法第27條第1項及同法施行細則第44條第1項有關退休人員亡故後，遺族申請撫慰金權利時效之規定相互援引，顯然有誤；
況上訴人甲○○自始即無申領月撫慰金之權利云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於上訴人甲○○部分：1.退休公務人員之遺族撫慰金，係由月退休金衍生而來，其性質屬公法上給付，且行為時退休法規定支領月退休金人員亡故時，其遺族僅得請領一次撫慰金，尚未定有得請領月撫慰金之規範。
又於法無明文前，有關退休公務人員之遺族請領撫慰金之規定，應秉持司法院釋字第474號解釋意旨，類推適用與其性質相關之公務人員退休法第9條有關5年請求權消滅時效之規定。
本此，一者符合上開解釋意旨，二者未逾越母法即公務人員退休法有關請求權消滅時效之5年規定限制。
2.按消滅時效，應自該請求權得行使時起算，民法第128條規定可參。
本件上訴人甲○○係沙鹿公所已故課員劉泮宮之配偶，劉泮宮之屆齡命令退休案，前經審定自73年11月1日生效，並支領月退休金，然其於82年11月7日亡故，上訴人甲○○迨104年4月20日陳情書，向沙鹿公所申請發給撫慰金。
據此，被上訴人認上訴人甲○○申請遺族月撫慰金案，已逾5年請求權時效，否准所請，自屬有據。
上訴人主張劉泮宮亡故當時，並無撫慰金請求權消滅時效之規定，100年1月1日施行之公務人員退休法及其施行細則方增訂相關規定，其消滅時效期間應自新法施行之日重行起算，上訴人於104年4月間提出申請，自未罹於5年消滅時效云云，殊無足採。
再者，如撫慰金係於逾越請求權時效始予申請者，其各期月撫慰金之請求權自亦不得請求。
上訴人另主張上訴人甲○○係請領月撫慰金至終身，該各期月撫慰金請求權之消滅時效，應自各期發放日始行起算，於其請領日前5年內之月撫慰金自未罹於時效云云，亦難可採。
另本件既應類推適用公務人員退休法第9條前段有關消滅時效之規定，則後段但書規定自亦應一併類推適用，是本件若有不可抗力事由，致不能行使者，其時效之進行應延後起算。
惟縱令上訴人主觀上不知法令或人事單位未能主動告知，亦非上開但書所稱不可抗力之事由。
上訴人主張沙鹿公所應通知遺族請領撫慰金卻未通知，甚至在上訴人甲○○、丙○○向其詢問有無其他遺族權益可得請領時，明白告知沒有，加以月退休金證書已遭沙鹿公所收回，致使上訴人無從行使撫慰金請求權，該行使請求權之障礙事由始終存在，時效亦無從起算云云，亦非可採。
㈡關於上訴人乙○○、丙○○、劉家麒及丁○○等4人部分：本件上訴人起訴主張劉泮宮亡故時，上訴人乙○○、丙○○、劉家麒、丁○○均已成年，請求被上訴人應發給一次撫慰金，足認渠等提起者，係屬課予義務之訴。
惟上訴人乙○○、丙○○、劉家麒及丁○○等4人並未向被上訴人提出申請，並非受處分人，亦非利害關係人，復審決定自應從程序上駁回，本件復審決定係從實體上予以駁回，自有未洽。
綜上，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。
另上訴人乙○○、丙○○、劉家麒及丁○○等4人提起本件訴訟欠缺行政訴訟法第5條所定經依法申請之要件，核屬起訴不備要件，且無從補正，本應予裁定駁回，惟為求卷證齊一，爰併以判決駁回之。
五、上訴理由略謂：㈠原判決認定82年退休法第9條規定，依考試院命令係自84年7月1日起方施行，而劉故員係於82年11月7日亡故，然原判決卻又認定本件應類推適用82年退休法第9條規定，此部分已有判決適用法規不當之違背法令。
且上訴人於原審已陳明應查明考試院84年6月29日（84）考臺組貳二字第04672號令所謂自84年7月1日施行者，究係指該次84年1月28日修正公布之條文，抑或兼指82年1月20日修正公布之條文，惟原判決略而不採，顯有不備理由之違背法令。
㈡行政程序法自90年1月1日開始施行，而劉泮宮係於82年11月7日亡故，縱如原判決認定上訴人請領撫慰金之權利應類推適用公務人員退休法第9條5年時效期間之規定，然依此算至87年11月或12月間時效完成時，行政程序法尚未施行，故有關時效完成之效力，自應類推適用民法第144條等相關規定，亦即上訴人之請求權並不當然消滅，僅債務人得提出時效抗辯而已。
且行政機關均命人事人員應主動通知當事人辦理並予以協助，然沙鹿公所卻應通知而未通知上訴人請領撫慰金，基於行政一體原則，不應允許被上訴人提出時效抗辯，否則顯與誠信原則有違。
惟原判決就上訴人上開主張未說明其不採之理由，自有不備理由之違背法令。
㈢遺族請領撫慰金之權利乃法律賦與之權利，並非行政機關得行使裁量權。
原判決認定關於月撫慰金之各期請求權，應於被上訴人核定月撫慰金案後，領受人始有其後各期月撫慰金請領之請求權云云，自行創設法律所無之限制，顯有適用法規不當之違背法令。
且依82年退休法第13條之1第1項及第3項規定，遺族具領一次撫慰金，抑或支領月撫慰金，係擇一行使，上訴人甲○○係選擇請領月撫慰金至終身，有關其各期月撫慰金請求權之消滅時效，自應分別自各期可請領之日起算，而非均自劉泮宮亡故時起算。
原判決未及注意法務部90年9月4日（90）法律字第032160號函釋，仍概括認定如撫慰金係於逾越請求權時效始予申請者，其各期月撫慰金之請求權自亦不得請求云云，自有不備理由之違背法令。
㈣上訴人甲○○、丙○○於82年間劉泮宮過世後，曾前往沙鹿公所申辦月退休俸終止及喪葬補助手續，當時即詢問有無其他權益可得請領，然承辦人員明白告知沒有，且請領撫慰金必須檢具之月退休金證書，已遭沙鹿公所收回，致使上訴人無從請領，皆為上訴人行使權利之法律上障礙事由。
原判決僅就本件是否有不可抗力事由為判斷，而未判斷本件請求權是否依民法第128條已可得行使，是否仍有法律上之障礙事由存在，亦有判決不備理由及違背經驗法則之違背法令。
㈤本件原處分係輾轉依據公務人員保障暨培訓委員會104年6月23日104公審決字第0153號復審決定書所作成，然該復審決定書已將上訴人乙○○、丙○○、劉家麒及丁○○等4人列為復審人，故原處分本應將之列為受處分人，卻漏未記載。
原判決未及注意及此，已有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條應依職權調查及不備理由之違背法令云云。
六、本院查：
（一）按行為時退休法第13條之1規定：「（第1項）依本法第6條第1項第2款第2目、第3目、第4目、第5目規定領受月退休金人員死亡時，應給與撫慰金，由其遺族具領。（第2
項）前項撫慰金，以其核定退休年資及其死亡時同職等之
現職人員月俸額暨本法第6條第5項之規定，計算其應領之一次退休金為標準，扣除已領之月退休金，補發其餘額，
並發給相當於同職等之現職人員1年月俸額之撫慰金；其
無餘額者亦同。……」準此，適用行為時退休法之領受月
退休金人員死亡時，其遺族僅得領一次撫慰金，並無得領
月撫慰金之規定。
雖82年退休法第13條之1規定：「（第1項）依本法支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，另
給與遺族一次撫慰金。……（第3項）遺族為父母、配偶
或未成年子女者，如不領一次撫慰金時，得按原領月退休
金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金。……」
，然依同法第18條第2項「本法修正條文施行日期，由考試院以命令定之。」規定，該條之修正應由考試院另以命
令發布施行日期。
查考試院84年6月29日（84）考臺組貳二字第04672號令之內容為「『公務人員退休法』修正條文暨『公務人員撫卹法』修正條文均自中華民國八十四年
七月一日施行」，雖未明示發布施行之公務人員退休法修
正條文為何，惟依令旨，考試院應係以該令發布，已經修
正之82年1月20日修正公布之第6至8條、第13條之1及第18條，與84年1月28日修正公布之第11條之施行日期，是82年退休法第13條之1規定，應自84年7月1日施行。
又查本件退休人員劉泮宮，係於73年11月1日退休，○年○月○日亡故，為原審所確定之事實。上訴人應依劉泮宮死亡時
公務人員退休法規定請領撫慰金，自不得主張適用尚未生
效之82年退休法第13條之1規定。
換言之，劉泮宮之遺族並無選擇改領月撫慰金之法律依據，自僅得依行為時退休
法之規定領一次撫慰金。
（二）次按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公
益有關，為法律保留事項，固應由法律予以規定；然在法
律就請求權之行使，未為時效規定，而形成法律漏洞之情
形下，司法機關在適用時，尚非不得以「類推適用」方法
以為法律的補充。又行為時退休法第9條規定：「請領退
休金之權利，自退休之次月起，經過5年不行使而消滅。
但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使
時起算。」再者，遺族撫慰金之給予，係以依公務人員退
休法規定領受月退休金人員死亡為要件，且給予一次撫慰
金與退休金，均係按退休人員退休時經核定之年資、等級
計算其數額，同屬公法給付，性質相近。因此，關於撫慰
金請求權之時效，自得類推公務人員退休金請求權以經過
5年不行使而消滅之規定。
銓敘部76年5月25日函釋：「支領月退休金人員死亡，依『公務人員退休法』第13條之1規定，應給與其遺族撫慰金。此項撫慰金之給與，因死亡
事實而發生。依同條第3項規定，其遺族或無遺囑指定用
途者，由原服務機關具領作喪葬費用或紀念活動所需之用
，本條文未予時效之限制，惟撫慰金給與如生時效顧慮時
，宜比照『公務人員退休法』第9條規定辦理。即上開請
領權利，自支領月退休金人員死亡日起，經過5年不行使
而消滅之，但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請
求權可行使時起算。」其意旨，與公務員退休法相關規定
及時效制度之法理相符，自得作為行政機關依行為時退休
法第13條之1規定辦理一次撫慰金發給之依據。
上訴人以縱應類推適用公務人員退休法第9條5年時效期間規定，惟因行政程序法於本件時效完成時，尚未施行，認應類推適
用民法第144條規定，僅生債務人得為時效抗辯問題之主張，依上開說明，自屬誤解，而難採取。
（三）又按消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。
而銓敘部（86）台特二字第0000000號函：「為加強各機關人事人員辦理本機關支領月退休人員死亡時，應確實將現行公務人員
退休法第13條之1第3項及其相關規定，告知其遺族使能充分瞭解，並做最有利選擇，以維其權益」，固係公務員退
休業務之主管機關銓敘部，基於有許多支領退休金公務人
員之遺族，不知82年退休法第13條之1第3項，有得選擇改領月撫慰金之規定，為維護其權益，要求各機關人事人員
，辦理本機關支領月退休人員死亡時，應確實將現行公務
人員退休法第13條之1第3項及其相關規定，告知其遺族使能充分瞭解，並做最有利選擇，核其意旨，並無限制退休
人員遺族行使申領撫慰金之權利意思；況依前述說明，本
件劉泮宮之遺族並無選擇改領月撫慰金之法律依據。是以
，本件支領月退休金之劉泮宮死亡日起，其遺族即得行使
撫慰金給與請求權，該請求權時效，即開始進行；而上訴
人甲○○、丙○○於82年間劉泮宮過世後，前往沙鹿公所申辦月退休俸終止及喪葬補助手續時，曾由承辦人員告以
無其他權益可得請領，並不影響劉泮宮之遺族，依行為時
退休法第13條之1規定，得領取一次撫慰金之權利；
且因本件無82年退休法第13條之1第3項規定之適用，該等承辦人員，自無依銓敘部（86）台特二字第0000000號函要求為告知之可言。上訴人以承辦人員明白告知沒有其他權益
可得請領，錯誤之答覆為上訴人行使之法律上障礙事由，
且致上訴人無從行使權利，亦難認為有據。
（四）末按「（第1項）依本法支領月退休金或兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族一次撫慰金。除未再婚配偶為領受
撫慰金遺族外，依下列順序領受：一、子女。二、父母。
……（第2項）配偶與各順序遺族依下列規定共同領受撫
慰金：一、同一順序遺族有數人時，按人數平均領受。但
有配偶共同領受時，配偶應領撫慰金之二分之一，其餘遺
族平均領受二分之一。……」「依本法支領或兼領月退休
金人員亡故時，其撫慰金之申請程序如下：一、由其遺族
檢具遺族系統表、拋棄同意書（無拋棄者免）及死亡證明
書或除戶戶籍謄本；選擇改領月撫慰金者並應檢具自願改
領月撫慰金申請書，由原服務機關轉送銓敘部審定後，通
知支給機關發給。」
分別為公務人員退休法第18條第1項、第2項及同法施行細則第34條第1項所規定。
基此，依公務人員退休法支領或兼領月退休金人員亡故時，其遺族得
提出申請書檢同相關證明文件，請求撫慰金之申請，原服
務機關應轉送銓敘部審定，審定後通知支給機關發給，該
申請並不以由遺族全體一起提出為必要；至以遺族身分提
出撫慰金之申請，銓敘部作成否准處分時，不須於處分中
逕列遺族全體為相對人，亦屬當然。上訴人甲○○以其為
退休人員劉泮宮遺族向沙鹿公所提出本件撫慰金案之申請
，原處分以劉泮宮遺族未於請求時效內提出申請，已喪失
申領撫慰金之權利，以其為相對人作成否准處分，未逕列
上訴人乙○○、丙○○、劉家麒及丁○○等4人為受處分
人，並無不合。
（五）綜上所述，原判決以原處分否准上訴人甲○○撫慰金之申請，復審決定予以維持，均無違誤，而駁回上訴人甲○○
在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認
定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張
，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所
適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦
無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令
情形。上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有認定事實違
法，及判決適用法規不當與不備理由之違背法令情事，無
非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定
事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，
指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，
應予駁回。此外，原審另以上訴人乙○○、丙○○、劉家
麒及丁○○等4人未向被上訴人為申請，即提起本件課予
義務訴訟，係欠缺行政訴訟法第5條所定「未經依法申請
」之要件，起訴為不備要件，且無從補正，認此部分起訴
為不合法，惟為求卷證齊一，乃以程序保障較為周延之判
決程序，併以判決駁回上訴人乙○○、丙○○、劉家麒及
丁○○在第一審之訴，亦無不合。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
書記官 吳 玫 瑩