最高行政法院行政-TPAA,106,判,264,20170525,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第264號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 侯又甄
被 上訴 人 匹克電子股份有限公司
代 表 人 大𡻅晃一
訴訟代理人 劉立恩 律師
鍾 安 律師
上列當事人間勞工退休金條例事件，上訴人對於中華民國105年2月16日臺北高等行政法院104年度訴字第1888號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、緣被上訴人經營電子設備及其零組件批發業，為適用勞動基準法之行業。

經臺北市勞動檢查處（下稱勞檢處）於民國103年9月29日、同年10月9日及同年11月4日派員實施勞動檢查結果，發現被上訴人勞工林薇雅於91年1月15日到職，103年8月1日離職，平均工資為新臺幣（下同）39,213元，被上訴人應給付林薇雅資遣費315,393元，惟被上訴人未於終止勞動契約後30日內給付，違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定。

案經上訴人審認屬實，乃依勞工退休金條例第47條及「臺北市政府處理違反勞工退休金條例事件統一裁罰基準」第3點第1項、第2項、第3項規定，以104年2月10日府勞資字第10338638400號裁處書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰42萬元。

被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104年度訴字第1888號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴，聲明：原判決廢棄；

被上訴人在第一審之訴駁回。

二、被上訴人起訴主張：縱認被上訴人不給付資遣費之作為確屬非法，被上訴人僅有一次（不）作為之主觀意圖及客觀外在表現，林薇雅亦僅受一次（未領得資遣費）法益侵害。

徵之以立法意旨而論，勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項係規範勞工之服務年限橫跨舊制與新制時之「計算標準」與「給付期限」，其立法意旨相同，皆為保障勞工依法可得請求之資遣費，非謂雇主未按時給付「服務年限橫跨舊制與新制之勞工」之資遣費時，執法者有處罰二次之必要。

是以，無論從本件時間上之緊湊性、行為人主觀意圖及期待可能性、客觀構成要件之實現、關係人受侵害之法益、相關法規之法條文義、立法意旨等各種因素綜合判斷，皆可認定被上訴人僅曾為一次未給付資遣費之「一行為」，故上訴人依行政罰法第24條第1項規定，僅能施以一次處罰，但上訴人竟於立法者未特別授權可重複或連續處罰之情況下，恣意曲解法令，強將被上訴人一次之（不）作為割裂為二，違法課以二次處罰，使裁罰處分之金額得以逾越法定最高額度，原處分對於被上訴人增加法律所無之限制、違反法律保留及一事不二罰等法治國原則，構成違法裁量等情事甚明，自應予以撤銷等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：被上訴人涉嫌違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定，爰依上訴人101年12月13日修正之「臺北市政府處理違反勞工退休金條例事件統一裁罰基準」第3點第1項、第2項、第3項規定，審酌後上訴人就該條例違法情事分別裁處21萬元罰鍰。

兩項違法情事合計裁處42萬元罰鍰，裁處基準已衡酌審視並無違反行政罰法第24條第1項所揭櫫之一事不二罰原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決略以：㈠被上訴人違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定：⒈勞檢處於103年9月29日、同年10月9日及同年11月4日派員實施勞動檢查結果，被上訴人與勞工林薇雅於91年3月14日簽定之雇用契約書，載明林薇雅之工作係「會計及行政管理」（見原處分卷第114頁）；

後於92年10月1日重簽定之雇用契約書載明林薇雅之工作係「會計」（見原處分卷第115頁）。

而參酌勞檢處勞動條件檢查會談紀錄（見原處分卷第108頁、第109頁、第106頁、第107頁）及中華民國勞資關係協進會勞資爭議調解筆錄（見原處分卷第163頁至第172頁）可知，本件被上訴人自承因業務緊縮，於103年6月底7月初資遣保險絲業務助理吳純慧，故於103年7月初向林薇雅表示，希望林薇雅接（兼）保險絲業務助理工作，且依被上訴人及被上訴人之總經理潘玉樹之談話紀錄表示業務助理工作為：「收訂單、確認訂單內容、包裝貨物、輸入資料。」

「輸入訂單、下單，確認交期、出貨、包貨、貼標籤」等項目，並表示林薇雅之會計工作為：「會計記帳及人事作業、發薪、出勤、事務文具採購。」

等項目，依上可知，被上訴人公司之「保險絲業務助理」與「會計」工作內容、性質明顯有所差異。

⒉復徵之被上訴人自承要求勞工林薇雅兼任業務助理工作，林薇雅曾向吳純慧學習業務助理系統2天，惟因業務助理系統之登打作業、流程，細瑣難學，勞工林薇雅無法勝任該項業務助理工作，且有勞工林薇雅檢送保險絲部門業務助理交接工作資料附於原處分卷可稽（見原處分卷第120頁至第127頁）；

又據被上訴人總經理潘玉樹亦於談話紀錄表示：「公司每個人用同一套系統，但不確定會計熟不熟悉業助之工作，另會計有其另一套系統。」

等語。

況被上訴人自承並未因增加勞工林薇雅之工作量而額外給予薪資。

⒊另查勞工林薇雅於103年7月28日銷假上班，曾以電子郵件詢問被上訴人略以現在公司只剩其與總經理潘玉樹2人，問日本總公司有何指示（見原處分卷第128頁），而被上訴人自承被上訴人總經理潘玉樹表示尚未接到被上訴人之指示，故告知勞工林薇雅還是先協助作業務助理工作。

嗣勞工林薇雅於103年8月1日以存證信函表示自103年8月1日終止與被上訴人間之勞動契約（見原處分卷第130頁）。

綜上，被上訴人顯有減少節省人力成本，片面要求會計人員承接保險絲業務助理工作，故勞檢處認定勞工林薇雅依勞動基準法第14條第1項第6款終止勞動契約係為有效，且勞工林薇雅請求被上訴人應給付資遺費，於法有據。

又勞工林薇雅91年1月15日到職至103年8月1日離職，年資共計12年6月15日，適用勞動基準法之工作年資折算資遣費計算為137,246元；

適用勞工退休金條例之工作年資折算資遣費計算為178,147元，故被上訴人應給付勞工林薇雅資遺費315,393元，而前開勞工之資遣費應於終止勞動契約後30日內給付之，惟被上訴人未於終止勞動契約後30日內給付，違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定，堪予認定。

㈡原處分違反一事不二罰之原則：觀諸勞工退休金條例第11條第2項規定，乃明定保留之工作年資，由雇主以契約終止時之平均年資，依勞動基準法及職業災害勞工保護法之規定發給資遣費或退休金；

而同法第12條第1項規定，乃適用勞工退休金條例後工作年資之資遣費發給標準及資遣費總數，以6個月平均工資為限，且於同條第2項明定資遣費之發給期限。

亦即，以立法意旨而論，勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項係規範勞工之服務年限橫跨舊制與新制時之「計算標準」與「給付期限」，其立法意旨相同，皆為銜接新舊制度，保障勞工依法可得請求之資遣費；

其次，自本件個案之事實觀之，被上訴人拒絕給付勞工林薇雅資遣費，被上訴人僅有一次不作為之主觀意圖及客觀外在表現，而勞工林薇雅亦僅受一次未領得資遣費法益侵害；

另以期待可能性而言，被上訴人當然無法「單獨」、「分離」或「部分」給付舊制或新制之資遣費予勞工林薇雅。

是以，原審從本案具體個案的事實觀之，即時間上之緊湊性、被上訴人主觀意圖及期待可能性、客觀構成要件之實現、勞工林薇雅受侵害之法益、立法意旨等各種因素綜合判斷，尚無以勞工之服務年限橫跨新舊制之由，將雇主就同一勞工未為資遣費給付之一個法律上義務之行為，個別地評價為數個破壞行政秩序之態樣，而切割為數行為並予分別處罰之必要與正當性，爰認定被上訴人依法應給付勞工林薇雅資遣費而未給付之行為，為「一行為」，而非「數行為」；

又該「一行為」同時違反「勞工退休金條例第11條第2項」「勞工退休金條例第12條第1項、第2項」所定之行政法上義務，則上訴人依行政罰法第24條第1項規定，僅能施以一次處罰，並依法定罰鍰額最高之規定予以裁處；

惟上訴人竟將被上訴人之上開行為，認定違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定，而依上訴人101年12月13日修正之「臺北市政府處理違反勞工退休金條例事件統一裁罰基準」第3點第1項、第2項、第3項規定，審酌被上訴人就該條例違法情事以原處分分別裁處21萬元罰鍰，兩項違法情事合計裁處42萬元罰鍰，顯然違反行政罰法第24條第1項所揭櫫之一事不二罰原則，自非適法，應予撤銷，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、上訴理由略以：㈠若肯認違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項及第2項規定為一行為，則若被上訴人曾與勞工辦理結清舊制保留年資（勞工已支領前段保留年資之退休金），嗣後依勞工退休金條例第12條第1項及第2項應給付資遣費卻拒絕給付，將無從區別勞工受損害程度，且舊制年資保留更無須以勞工退休金條例第11條單獨規定，逕自併入同法第12條規定即可。

㈡若本件勞工已成就勞動基準法之退休要件，而雇主尚未結清舊制保留年資，嗣勞動契約依勞動基準法第14條第1項第6款規定終止，若將未給付資遣費之行為視為一行為，則將無從區分舊制年資退休金和新制年資資遣費等兩項義務。

從而本件裁量標準係以「法律擬制」及「立法意旨」等原則，將上訴人未給付舊制年資及新制年資資遣費之不作為，在法律評價上解釋為違反2個行政法上義務。

㈢本件勞工屬「新舊年資兼具之勞工」，而被上訴人確實違反給付「適用勞工退休條例前保留年資之資遣費」及「適用勞工退休條例施行後工作年資之資遣費」此兩項行政義務，且並無相關法令規定此兩項義務可互相抵充、擇一替代或吸收，原判決以時間緊湊或主觀自然行為等標準，未參酌本件係「不作為」之違法態樣以資作為判斷行政罰之行為數，顯有未洽。

六、本院按：㈠按勞動基準法第2條第6款規定：「勞動契約：謂約定勞雇關係之契約。」

又「（第1項）本條例施行前已適用勞動基準法之勞工，於本條例施行後，仍服務於同一事業單位而選擇適用本條例之退休金制度者，其適用本條例前之工作年資，應予保留。

（第2項）前項保留之工作年資，於勞動契約依勞動基準法第11條、第13條但書、第14條、第20條、第53條、第54條或職業災害勞工保護法第23條、第24條規定終止時，雇主應依各法規定，以契約終止時之平均工資，計給該保留年資之資遣費或退休金，並於終止勞動契約後30日內發給。」

、「（第1項）勞工適用本條例之退休金制度者，適用本條例後之工作年資，於勞動契約依勞動基準法第11條、第13條但書、第14條及第20條或職業災害勞工保護法第23條、第24條規定終止時，其資遣費由雇主按其工作年資，每滿1年發給2分之1個月之平均工資，未滿1年者，以比例計給；

最高以發給6個月平均工資為限，不適用勞動基準法第17條之規定。

（第2項）依前項規定計算之資遣費，應於終止勞動契約後30日內發給。」

、「雇主違反第11條第2項、第12條第1項、第2項或第39條規定給付標準及期限者，處新臺幣25萬元以下罰鍰。」

勞工退休金條例第11條第1項、第2項、第12條第1項、第2項及第47條分別定有明文。

是綜觀之，勞工退休金條例第11條及第12條雖均為關於資遣費之規定，惟因勞工退休金條例施行致法律明文規定區分為該條例實行前之保留工作年資與適用該條例後之工作年資，且分別計給資遣費，後者有最高以發給6個月平均工資為限，不適用勞動基準法第17條之規定，可知兩者規範之義務有別。

其適用之條件、終止勞動契約之依據法律亦不盡相同，計算方式與限制亦不同，故該條例第11條及第12條乃分別規定，尤其分別規定「計給該保留年資之資遣費或退休金，並於終止勞動契約後30日內發給。」

、「依前項規定計算之資遣費，應於終止勞動契約後30日內發給。」

其為雇主在行政法上二個分別之計給、發給義務，其若分別違反各該發給義務，即分別該當於該條例第47條裁罰規定之要件，並非單一發給義務。

若雇主對於其行政法上二個分別之計給、發給義務均違反時，係違反二個分別計給、發給作為義務，為二個違規行為，應依法分別裁處，不得籠統謂雇主未依該條例第11條及第12條規定分別計給、發給資遣費係一行為違反一個行政法上義務，以符合法律規定。

㈡復按一行為不二罰原則，又稱「禁止雙重處罰原則」，其本意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次予以處罰，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念，惟經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此就美國憲法增修條文第5條規定：「受同一犯罪處分者，不得令其受兩次生命或肢體上的危害」及德國基本法第103條第3項規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰」等國憲法規定觀之，不難索解。

然此一原則，可否擴及違反行政罰法上之處罰，論者雖不一其說，惟通說已將之提昇為法治國之基本原則，成為憲法上之理念。

司法院釋字第604號解釋繼釋字第506號解釋之後，亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法有其適用。

至一行為不二罰原則適用之前提，須行為人所為違反法規範義務之行為數必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為），倘國家給予多次之裁罰將有違反比例原則之可能而應禁止之，換言之，一行為不二罰原則僅在行為人以「一行為」違反行政法上之義務時，始有適用。

而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；

所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。

由是可知，「行政法上義務」之個數，乃判斷違章行為個數之重要因素，此依行政罰法第1條前段明定：「違反『行政法上義務』而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」

及同法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」

即明。

至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合決定之。

不作為亦可能違反數個行政法上義務（即違反作為義務），如何認定其單一性？其判斷，不以不作為是否同一時間為準，而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是否同一而定。

如單一之作為可防止多數不作為效果之發生，則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務；

如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為，構成數行為違反數個行政法（作為）義務，而不問其義務內容是否相同。

而基於保護法益之行政目的（理論上亦不應有脫離保護法益之行政目的），賦予人民一定之作為義務，再依行為人違反義務的次數，定義行為數，進而定義違規次數及處罰次數。

㈢本件被上訴人勞工林薇雅於91年1月15日到職，103年8月1日離職，任職期間橫跨適用勞動基準法舊制之年資及適用勞工退休金條例新制之年資，因被上訴人未於林薇雅終止勞動契約後30日內給付資遣費，違反勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定，上訴人乃以被上訴人違反前揭法條規定為由，依勞工退休金條例第47條及「臺北市政府處理違反勞工退休金條例事件統一裁罰基準」第3點第1項、第2項、第3項規定，以原處分就被上訴人違反舊制、新制部分分別處罰鍰21萬元，合計42萬元，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

而原判決所以撤銷訴願決定及原處分，乃係認為依立法意旨而論，勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項係規範勞工之服務年資橫跨舊制與新制時之「計算標準」與「給付期限」，其立法意旨相同，皆係為保障勞工依法可得請求之資遣費，而被上訴人僅有一次不作為之主觀意圖及客觀外在表現，勞工林薇雅亦僅受一次未領得資遣費法益侵害，自不得僅以勞工之服務年限橫跨新舊制之由，將雇主就同一勞工未為資遣費給付之一個法律上義務之行為，個別地評價為數個破壞行政秩序之態樣，而切割為數行為並予分別處罰之必要與正當性，遂認為被上訴人依法應給付勞工林薇雅資遣費而未給付之行為，為「一行為」，而非「數行為」，上訴人以原處分分別裁處21萬元合計42萬元罰鍰，自有違反行政罰法第24條第1項所揭櫫之一行為不二罰原則，因而將訴願決定及原處分均予撤銷，雖非無見，惟查：⒈雇主違反勞動契約或勞工法令，致有損害勞工權益之虞者，勞工得不經預告，終止契約，此為勞動基準法第14條第1項第6款所明定。

而勞工據此原因終止勞動契約者，依同法第14條第4項準用同法第17條規定之結果，雇主即應依法於終止勞動契約後30日內發給舊制期間之資遣費，倘未於期限內發給，即構成同法第78條之違章行為，應處30萬元以上150萬元以下之罰鍰。

又倘勞工任職期間橫跨新舊制，而其於新法施行後選擇依法保留舊制年資，於新制實施後終止勞動契約者，由於新制就有關舊制期間以及新制期間之資遣費計算及給付期間已另有規定，並就違反規定之行為另設處罰之規定，是以，依新制規定不論雇主於期限內僅支付依舊制年資計算之資遣費，未給付新制年資計算之資遣費，或僅支付新制年資計算之資遣費而未支付舊制年資計算之資遣費，甚或於期限內完全不為給付，應認為係分別違反上開各別規定，分別構成同條例第47條之違章行為。

蓋雇主主觀上係以違反特定規定之行為構成違章，客觀上自應就其違反特定規定之單一違章行為，依其所違反之特定規定（勞工退休金條例第11條第2項或同條例第12條第1項、第2項）違章行為論罰。

換言之，倘雇主均不支付、或所支付之資遣費或退休金不足新制或舊制個別應付之金額時，因其所違反之義務分別為不同之規定，且其主觀上亦明知係不同規定之違反，自應分別就其所違反之特定規定，依同法第47條規定分別處罰。

本件被上訴人勞工林薇雅於91年1月15日到職，103年8月1日離職，被上訴人未於終止勞動契約後30日內給付林薇雅資遣費等情，為原審依據調查證據結果所認定之事實，並為兩造所不爭執，核與卷內證據資料相符，亦無違反證據法則，自堪作為本院判斷法律適用有無違誤之前提事實。

可知林薇雅終止勞動契約後，被上訴人未在林薇雅離職後30日內給付資遣費之事實。

惟細究勞工退休金條例第11條第2項、第12條第1項、第2項規定，可知被上訴人於林薇雅依法終止勞動契約時，負有分別依上開規定計算舊制與新制期間之資遣費，並於終止勞動契約後各自於30日內發給之義務。

上開不同義務雖均規定於同一之勞工退休金條例，且均係關於勞工終止勞動契約後資遣費之計算及給付之性質，惟其個別規範雇主之行政法上之給付（作為）義務，所負擔之義務以及外觀上之行為（或不行為）亦屬可分，尚難僅以被上訴人僅未給付林薇雅資遣費，即單純認為被上訴人僅有一個行為，僅違反一個義務。

此觀本條例第47條將雇主違反第11條第2項規定及第12條第1項、第2項規定分別列為處罰之違規行為即明。

⒉承上所述，本件被上訴人勞工林薇雅雖僅有一個終止勞動契約行為，惟因其服務期間包含勞工退休金條例施行前、後，法律分別明文規定為二個個別行政法上義務，由不論未給付其中之一，均獨立構成違反行政法上義務觀之，該二個行政法上之義務，雖給付項目均稱之為資遣費，但分別為二個個別行政法上義務。

原判決雖已就被上訴人之行為個數，表示須依據行為人主觀違章之意思、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義等意義、立法意旨、期待可能性、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合判斷決定，惟對立法者於法律規範體系設計上將上開新制與舊制兩者之構成要件及行為義務分別規定，且將其違反不同規定之行為分別列為處罰之違規行為一節，未及細究，自非允洽。

本件被上訴人拒絕給付勞工林薇雅資遣費，分別違反「勞工退休金條例第11條第2項」、「勞工退休金條例第12條第1項、第2項」所定之行政法上義務，依行政罰法第25條規定，自應分別處罰。

是原判決認本件被上訴人僅有一個違章行為，僅能課以一次處罰，自有未當。

七、綜上所述，原判決基於所採理由，撤銷訴願決定及原處分，而未細究本條例在法律體系及立法目的上明文分別規定雇主依據新制及舊制所負擔之個別給付義務，顯係有意區別二者，於雇主有違反上開二條規定之違章行為時，自應分別論處之意旨，尚有未洽，上訴人提起本件上訴，指摘原判決適用法令顯有錯誤，即屬有據，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 汪 漢 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
書記官 莊 子 誼