最高行政法院行政-TPAA,106,判,272,20170526,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第272號
上 訴 人 台塑石化股份有限公司
代 表 人 陳寳郎
訴訟代理人 林石猛 律師
張嘉真 律師
姜威宇 律師
被 上訴 人 雲林縣環境保護局
代 表 人 林長造
訴訟代理人 李建忠 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年12月8日臺中高等行政法院104年度訴更一字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產出之混合石膏及副產石灰（下稱系爭物品），前經雲林縣政府以民國102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱雲林縣政府102年1月28日處分）認定屬事業廢棄物，並命上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請；

惟上訴人遲未為變更申請；

被上訴人遂以上訴人違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定為由，依同法第52條及環境教育法第23條規定，以102年8月23日雲環廢字第1020032653號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）6,000元罰鍰，並令上訴人指派其環境保護專責人員參加1小時環境講習，另請上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按日連續處罰。

上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第22號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，被上訴人未服，提起上訴，經本院104年度判字第264號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理；

嗣原審法院復以104年度訴更一字第13號判決駁回，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

（一）原處分依據環境教育法第23條命上訴人須於30日提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，惟環境影響評估內容之變更申請流程不僅冗長，且系爭物品自91年起合法登記為產品以來，生產方式、性質均未曾改變，則上訴人是否確能獲得行政院環境保護署（下稱環保署）同意前述環境影響評估許可文件之變更，亦屬未定，故上訴人絕無可能於原處分所定30日內，先合法完成前揭六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告內容之變更，再據以合法提出本件之廢棄物清理計畫書變更。

且上訴人針對為原處分之基礎處分認有違誤，仍持續爭訟中，被上訴人僅給予上訴人30日之時間即應提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料，屆期上訴人顯難有完成之可能，堪認被上訴人未給予可改善完成之相當期間，是原處分已違反明確性原則及裁量濫用之違法。

（二）系爭物品除經雲林縣政府依工廠管理輔導法登記為產品，於相關環保法令之規範，例如雲林縣政府核准之歷來廢棄物清理計畫，固定污染源排放許可證等職權審核處分文件中，皆依法核准認定為產品。

雲林縣政府僅以環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23日環署督字第1010107221號函（下稱環保署100年5月9日令、101年11月23日函）為據，將系爭物品改判定為事業廢棄物云云，強令其退出市場，禁止上訴人繼續販賣，乃無端剝奪上訴人所享有之財產權、處分權及銷售經營之權利，顯然嚴重違反法律保留原則，應予撤銷。

（三）系爭物品經雲林縣政府核准為產品登記10餘年來，上訴人已合法銷售233萬噸，而迄102年1月底止暫儲存於上訴人廠區之系爭水化產品約為118萬噸，然雲林縣政府卻毫未敘及所謂庫存量之多寡究竟有何法視標準，多次前往庫存區勘查檢驗，亦未能證明庫存區有何污染，卻逕將系爭物品也只達核准環評規劃庫存量51/100就指摘為長期大量堆置，錯將有明確經濟價值與用途之系爭物品改列為廢棄物，實屬浪費資源，嚴重誤解系爭物品本有儲備以供工程所需之特性。

且雲林縣政府於作成91年11月20日核准系爭物品登記之行政處分時，依工廠管理輔導法第13條、第15條及第16條第2項等規定與環保署89年12月22日環署水字第00760號函、經濟部工業局96年2月27日工永字第09600140610號函等行政實務函令，雲林縣政府已一併依其廢棄物清理法職權判定該登記產品非屬廢棄物，而集合性的作成准予產品登記之行政處分，應受系爭物品登記處分之構成要件效力之拘束等語，求為原處分及訴願決定均撤銷。

三、被上訴人則以：

（一）上訴人麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之系爭物品，前經雲林縣政府102年1月28日處分認定屬事業廢棄物，並要求上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，上訴人雖已對該處分表示不服，並提起行政訴訟，惟經原審法院以104年度訴更一字第14號判決上訴人之訴駁回在案。

該處分既未經撤銷、廢止或其他事由而失效，依行政程序法第110條規定，其效力仍應繼續存在。

是上訴人未於收到該處分7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請仍繼續營運，自屬違反廢棄物清理法第31條第1項規定，被上訴人以原處分依同法第52條、環境教育法第23條第2款分別處以6,000元之罰鍰及1小時之環境教育講習，於法並無不合。

（二）被上訴人以行政裁量權要求上訴人應於原處分文到次日30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更資料至被上訴人審查。

上訴人102年11月20日檢具事業廢棄物清理計畫變更申請書，經被上訴人審查，並請上訴人依審查意見補正再送被上訴人審查，其間公文往返，於103年4月21日由被上訴人將審查意見發文給上訴人，並要求上訴人補正後送被上訴人審核，上訴人於103年5月30日送件予被上訴人審核，惟現尚未審核通過。

另雲林縣政府已以102年1月30日府建行字第1025301536號函將系爭物品之產品登記廢止，上訴人不服該處分提起行政訴訟，業經原審法院102年度訴字第321號判決予以駁回，系爭物品登記業已遭廢止等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）上訴人麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之系爭物品，前經雲林縣政府102年1月28日處分認定屬事業廢棄物，並要求上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，上訴人雖已對該處分表示不服，並提起行政訴訟，惟經原審法院104年度訴更一字第14號判決駁回上訴人之起訴在案。

而本件原處分依廢棄物清理法第31條第1項第1款、第52條及環境教育法第23條等規定，裁處上訴人6,000元罰鍰，並令上訴人指派其環境保護專責人員參加1小時環境講習，及命上訴人應於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查等規制性內容，乃係以雲林縣政府102年1月28日處分改判定上訴人所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並命上訴人於文到7日內向被上訴人提出事業廢棄物清理計畫書變更申請為基礎，因該處分迄未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由而失效，其效力繼續存在，則基於構成要件效力，自不能逕行否定該處分之效力，僅能視該行政處分為既成事實，納為判決之基礎構成要件事實。

準此，上訴人對於雲林縣政府102年1月28日處分所為之爭執，於本案即無從加以審酌。

而上訴人復以該處分質疑本件原處分之合法性，亦屬無據，並非可採。

（二）上訴人麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之系爭物品，前經雲林縣政府102年1月28日處分認定屬事業廢棄物，並要求上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，上訴人仍未依處分意旨於期限內提出變更申請，顯見上訴人有違反廢棄物清理法第31條第1項第1款及第52條規定之故意。

從而，被上訴人審酌上開違章事實，裁處上訴人法定最低之罰鍰6,000元，並命上訴人應於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查；

暨認定本件上訴人違反環境保護法律之行政法上義務，且經裁處5千元以上罰鍰，乃依環境教育法第23條第2款規定，令上訴人指派其環境保護專責人員參加法定最低之1小時環境講習，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。

（三）上訴人所產之系爭物品，既早在102年1月28日即經雲林縣政府改判定為事業廢棄物，並要求上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，迄至被上訴人作成本件原處分時，上訴人當有足夠之時間予以因應，尚難謂原處分命上訴人提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料所定之30日有過短之問題。

再者，依廢棄物清理法第62條已明定本法限期改善或申報，其改善或申報期間，不得超過90日。

本件被上訴人在上開法律規定之範圍內，參酌上開改判定為事業廢棄物後，並非立即裁罰，已給予相當之猶豫期間，其再以原處分命上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，亦難認其行政裁量有逾越權限或濫用權力之情形。

況且，原處分僅是命上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，為擬具計畫送審查之性質，並非命上訴人應終局執行清理事業廢棄物之一定作為，上訴人應可依該產物之屬性，自行暫定為何種類之事業廢棄物，並提出清理計畫書，經被上訴人審查後再為認定究竟屬於何種類廢棄物後，依相關法律規定處理。

衡諸一般經驗法則，其最基本之事項，即提出事業廢棄物清理計畫書之變更申請，應無不能於30日內提出之情，至於後續其餘事項，例如系爭物品究竟屬於一般事業廢棄物或有害事業廢棄物及其代碼，待確定後，即得依相關法令做不同之處理，應屬可補正之事項，若情形特殊，經被上訴人准許後仍得延長，其補正期日甚至可超過90日，非必須於30日內完成。

易言之，原處分要求上訴人30日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料，係供被上訴人審查，非要求上訴人應完全執行清除，上訴人自可於審查期間補正各項資料。

是上訴人主張原處分命上訴人必須於30日內之緊迫時間內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，顯難有完成之可能，對任何人均無法合法履行之無效處分，除屬窒礙難行，亦屬欠缺履行期待可能性等云，委無可採等情，資為論據，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：

（一）被上訴人以違法之雲林縣政府102年1月28日處分為基礎進而做成原處分，基於違法性承繼法理，原處分亦屬違法，原判決以行政處分之構成要件效力為據，竟認無庸審酌雲林縣政府102年1月28日處分之適法性暨該處分迄今尚未爭訟確定乙節，顯有判決不適用法規之違法。

（二）雲林縣政府102年1月28日處分純係就系爭產品就係副產品或事業廢棄物而為不同之看法，並非原物料之使用量、產量、營運擴增等變更。

倘廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款所謂「其他改變」包含物品本質看法及認定之改變，即有違歷年來大法官關於授權明確性原則之意旨。

（三）原處分僅給予上訴人30日得以提出事業廢棄物清理計畫變更之期間，並未考量所需準備之資料及申請流程之繁雜，迫使上訴人未遵守該期間而驟然提出未盡法定程式之申請，衡諸經驗法則判斷，顯難期待上訴人具有履行之可能性，原判決未察仍遽為不利上訴人之論斷，顯有判決違背經驗法則之違法，亦構成違反環境影響評估法第16條、第17條及明確性原則。

（四）系爭產品於相關環保法令之規範，例如雲林縣政府歷來核准之廢棄物清理計畫，皆認定為產品，惟雲林縣政府102年1月28日處分逕改判定為廢棄物，顯然違背上訴人歷來對核准之廢棄物清理計畫中有關系爭產品認定之信賴保護，原判決不得拒絕審查逕予肯認該違法基礎處分之效力。

（五）被上訴人竟以上訴人於工廠內堆置系爭產品庫存為由，認為有污染環境之虞，以雲林縣政府102年1月28日處分判定系爭產品為廢棄物，未參酌事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準所規範事業廢棄物之法定處置方式，本於舉重以明輕之原理加以掌握系爭產品之特性，而屬違法，基於違法性承繼理論，原處分承繼雲林縣政府102年1月28日處分，亦屬違法。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲再就上訴理由論述如下：

（一）按行政處分除非具有無效之事由而無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；

此參行政程序法第110條第3項、第4項規定可明。

而行政處分內容無論為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關或法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（先決問題），即應予以承認或接受，此即所謂構成要件效力。

因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。

又對前行政處分提起撤銷訴訟，係以該處分之合法性為訟訴訟標的之內容，則其撤銷訴訟如經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，該行政處分之合法性自有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，至對以前行政處分為基礎所作成之後（原）處分所提起之後訴訟，法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，學理上亦有稱之為撤銷訴訟判決既判力之確認效（又稱為「先行性」）。

（二）次按「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；

與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。」

「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反……第31條第1項、第4項……者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」

廢棄物清理法第31條第1項第1款、第52條定有明文。

又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

環境教育法第23條第2款亦有明文。

是因違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之行政法上義務，經依同法第52條規定裁處罰鍰及依環境教育法第23條第2款令接受環境講習處分者，核係以受處分人有違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之行政法上義務為處分之前提要件。

（三）本件原處分載稱：「貴公司麥寮一廠……所產混合石膏及副產石灰業經雲林縣政府（102年1月28日處分）判定係屬事業廢棄物，並請貴公司應於文到7日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請廢料至雲林縣政府審查，惟貴公司截至本局發文日止，仍未提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，該行為已違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定」等語，就其文義觀之，原處分之作成係以雲林縣政府102年1月28日處分（即前處分）改判定上訴人所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並命上訴人於7日內向被上訴人提出事業廢棄物清理計畫書變更申請為前提要件。

查上訴人對於上述雲林縣政府102年1月28日（前）處分，所提行政訴訟，業經原審法院104年度訴更一字第14號判決駁回其訴，並經本院於本件上訴中之106年4月20日以106年度判字第206號判決駁回其上訴而告確定，有各該判決可稽。

是以上開確定判決已確認雲林縣政府102年1月28日所為認定系爭物品屬事業廢棄物，上訴人應提出事業廢棄物計畫書變更申請之處分合法，此部分已具確定終局判決之實質確定力（既判力）。

雖然該確定判決作成於本件上訴中，然本件應否受該等確定判決拘束，為本院應依職權調查事項。

從而，兩造當事人及本院均應受雲林縣政府102年1月28日處分為合法之既判事項所拘束。

被上訴人據以依廢棄物清理法第52條及環境教育法第23條第2款而為原處分，於法尚無不合。

原判決囿於前處分之訴訟尚未確定情形下，援引構成要件效力理論，將雲林縣政府102年1月28日處分內容納為判決之基礎構成要件事實，而認上訴人既未依前處分意旨於期限內提出變更申請，顯見其有違反廢棄物清理法第31條第1項第1款及第52條規定之故意，自屬有據。

上訴意旨主張原判決未審酌雲林縣政府102年1月28日處分之適法性暨該該處分迄今尚未爭訟確定，顯有判決不適用法規之違法云云，無非對於業經原判決詳予論述不採之理由，再予爭執，揆之以上說明，核無足採。

（四）廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定：「本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變更，係指下列情形之一：……原物料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者。」

查事業生產之「產品」嗣後因故變更為「事業廢棄物」，必然造成其廢棄物數量增加結果，而合致上開施行細則第12條第1項第3款「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」情形，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備查，主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。

是廢棄物清理法第31條第1項第1款後段所稱「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時」一語，應包括將產品變更為廢棄物之情形。

雲林縣政府102年1月28日處分既將系爭物品改認定為事業廢棄物，則自該處分函合法送達之日起，上訴人麥寮一廠所產出之系爭產物，即屬「事業廢棄物」，應受廢棄物清理法前揭規定之規範，為當然之結果。

上訴人雖主張其六輕四期擴建計畫第五次環境影響差異分析報告，已認定系爭物品為產品，並非廢棄物云云，惟前開環境影響差異分析報告係針對上訴人新設輕油廠及輕油裂解廠等開發行為對環境影響範疇為審查，並未針對該公司輕油廠產品進行審查，被上訴人仍可依據廢棄物清理法等相關法規予以嚴格審核，針對產出物之用途及流向、製程技術及設施慎密審核，如事實上為不具效用、效用不明或可能被拋棄者，應視為廢棄物。

故被上訴人基於廢棄物主管機關之權責，為確保環保安全，依廢棄物清理法第31條第1項規定，以原處分命上訴人於文到30日內檢具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料供其審查，即屬有據。

原判決認定原處分僅是命上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，為擬具計畫送審查之性質，並非命上訴人應終局執行清理事業廢棄物之一定作為，上訴人應可依該產物之屬性，自行暫定為何種類之事業廢棄物，並提出清理計畫書，經被上訴人審查後再為認定究竟屬於何種類廢棄物後，依相關法律規定處理。

衡諸一般經驗法則，其最基本之事項，即提出事業廢棄物清理計畫書之變更申請，應無不能於30日內提出之情，至於後續其餘事項，例如系爭物品究竟屬於一般事業廢棄物或有害事業廢棄物及其代碼，待確定後，即得依相關法令做不同之處理，應屬可補正之事項，若情形特殊，經被上訴人准許後仍得延長，其補正期日甚至可超過90日，非必須於30日內完成。

易言之，原處分要求上訴人30日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料，係供被上訴人審查，非要求上訴人應完全執行清除，上訴人自可於審查期間補正各項資料，核已詳實論證，並無違誤。

上訴意旨一再執詞原判決就系爭物品為廢棄物此事實之認定，有違雲林縣政府歷來核准之廢棄物清理計畫，皆認定為系爭物品為產品以及信賴保護，且有悖於於工廠管理輔導法云云，自無可採。

（五）上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 5 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 江 幸 垠

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 26 日
書記官 葛 雅 慎