最高行政法院行政-TPAA,106,判,286,20170608,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第286號
上 訴 人 昶笙福企業股份有限公司
代 表 人 賴俐云
訴訟代理人 邱基峻 律師
賴柏宏 律師
被 上訴 人 嘉義縣環境保護局
代 表 人 顏旭明
訴訟代理人 王乃民 律師
複 代理 人 張庭維 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年5月31日高雄高等行政法院103年度訴字第357號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

確認原處分違法。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、本案始末：㈠上訴人從事廢棄物清除處理業，領有南投縣政府核發之甲級廢棄物處理許可證（許可證字號：府授環廢字第1010249857號）。

被上訴人接獲陳情，派員稽查嘉義縣○○鎮○○○段144-2號倉庫（下稱系爭大林鎮場址）遭堆置廢棄物，及○○鄉○○○段○○○段308、313地號土地（下稱系爭水上鄉場址）遭放置桶裝廢棄物並滲漏不明液體，報經臺灣嘉義地方法院檢察署（以下稱嘉義地檢署）指揮內政部警政署前環境保護警察隊第三中隊（現改制為保安警察第七總隊第三大隊環境保護警察第三中隊，下稱環警第三中隊）偵辦認定：上訴人未依廢棄物清除處理許可文件內容清除處理廢棄物，且未依廢棄物清理法規定之方式清除處理廢棄物，於民國101年6月2日至101年10月3日（系爭水上鄉場址部分）及100年4月29日至100年10月29日（系爭大林鎮場址部分），將製程蒸餾處理後所生之廢樹脂及殘留廢液等，及將製程所生之產品防水膠，因銷售不佳而報廢不用之廢PU渣，並收受各事業機構所生事業廢棄物未經處理所生之廢樹脂，以不同代價委託訴外人廿一世紀環保科技有限公司（下稱廿一世紀公司）非法處理事業廢棄物，將前揭事業廢棄物載運至系爭水上鄉及大林鎮場址棄置，而就上訴人前負責人賴永泰及總經理陳宏瑜共同涉犯廢棄物清理法第46條第4款等罪嫌，分別以嘉義地檢署102年度偵字第4827號等起訴書（系爭水上鄉場址部分）、103年度偵字第445號等起訴書（系爭大林鎮場址部分）提起刑事訴追，分經臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）於104年12月31日以103年度訴字第431號、104年度訴字第694號刑事判決，以及106年2月14日104年度訴字第242號刑事判決有罪在案。

㈡其間，嘉義地檢署於102年9月6日及同年10月21日會同相關單位，並通知上訴人、土地所有權人、訴外人峻源股份有限公司、晨貿環保股份有限公司、世全塗料有限公司、長倫化工行、廣質股份有限公司等，分別至系爭水上鄉及大林鎮場址辦理現場會勘，被上訴人製有會勘紀錄，結論分別為：「（水上鄉部分）1.依據嘉義地檢署及環保警察隊第三中隊偵查結果之『廿一世紀環保科技有限公司非法處理事業廢棄物統計總表』，依表列中各廠家數量為基準，辦理分責清除處理嘉義縣○○鄉○○○段○○○段308、313號兩處土地之鐵桶裝廢棄物。

2.被上訴人依各廠家會勘意見表承諾事項，請各廠家提報廢棄物處置計畫書，俟各廠家『廢棄物處置計畫書』提送嘉義縣環境保護局核備後，據以進行廢棄物清理作業。」

及「（大林鎮部分）1.各廠家應依表列數量明細為基準，分別負責清理本次會勘之桶裝廢棄物。

2.各廠家依本次會勘承諾事項提報廢棄物處置計畫書予嘉義縣環境保護局審核，俟核備後據以進行廢棄物清理作業。」

嗣被上訴人以上訴人會勘後未提出「廢棄物處置計畫書」為由，分別以10 2年11月12日嘉環廢字第1020028945號函及103年1月21日嘉環廢字第10300013841號函（2函文合稱原處分）限期命上訴人針對前揭系爭水上鄉及大林鎮場址，於102年12月20日及103年3月5日前提送廢棄物處置計畫書送該局核備後執行清理，並告誡屆期未履行清理義務者，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條、第29條規定辦理代履行。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，嗣因原審法院審理中，上訴人已將被上訴人認定屬其所棄置之廢棄物清除完畢，爰變更訴之聲明為「確認原處分違法」，經原審法院准許，仍以原判決駁回其訴。

上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠系爭水上鄉及大林鎮場址之事業廢棄物，係訴外人廿一世紀公司所棄置；

然委託該公司處理廢棄物之廠商甚多，被上訴人未察明前揭2場址遭棄置之事業廢棄物來源為何，徒憑前述會勘紀錄作成原處分，有違廢棄物清理法第71條第1項暨行政程序法第96條第1項第2款規定。

至於檢警就上訴人前負責人賴永泰於系爭水上鄉及大林鎮場址涉犯廢棄物清理法作成之移送書、起訴書或緩起訴處分書，所憑證據有矛盾瑕疵，自難憑此率推上訴人為系爭水上鄉及大林鎮場址所堆置廢棄物之清理義務人。

㈡縱認系爭水上鄉及大林鎮場址上確有堆置上訴人所產生或經手之事業廢棄物，其數量亦須經確認。

以系爭水上鄉場址部分而論，被上訴人所認定數量遠高於嘉義地院103年度訴字第431號、104年度訴字第694號刑事判決之判斷；

就系爭大林鎮場址部分，則遠高於上訴人實際清除處理者，足見被上訴人認定上訴人應負責清除處理之廢棄物數量有嚴重違誤等語，聲明求為判決確認原處分違法。

三、被上訴人則以：㈠原處分之記載足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及法令依據，難謂其不符行政程序法第96條規定。

又本件遭棄置於系爭水上鄉及大林鎮場址之桶裝物品，業經送驗證明為事業廢棄物；

復綜觀檢警就此等涉犯廢棄物清理法第46條、第47條、第48條規定之罪進行偵辦所得相關證據，已足證明前揭2場址所堆置之事業廢棄物，確有來自上訴人所生產或經手者，被上訴人爰據以作成原處分，於法並無不合。

㈡依行政執行法第29條規定，被上訴人於上訴人未履行原處分之行為義務時，得預估其應繳納之代履行費用，倘最終實際支出金額與被上訴人預估金額不符，僅生被上訴人應退還或追繳差額之情；

是以，縱使被上訴人就系爭水上鄉及大林鎮場址之事業廢棄物，認定應由上訴人負清除處理義務之數量，與嘉義地院103年度訴字第431號、104年度訴字第694號刑事判決或上訴人實際清除者有出入，亦無悖於前開規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人前負責人賴永泰、受僱人陳宏瑜將上訴人所產生或經手之一般及有害事業廢棄物交由廿一世紀公司清除，棄置於系爭水上鄉及大林鎮場址，共同涉犯廢棄物清理法第46條第4款非法貯存廢棄物等罪嫌，並經嘉義地檢署偵查起訴之事實，業經原審法院調閱相關刑事卷證查核，除廢棄物數量外，已就證據內容予以指駁，茲認定上訴人之負責人、受雇人確有如上行為。

㈡廢棄物清理法第36條明定，事業廢棄物之處理方法，應符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準之規定，則受託清除處理廢棄物業者，未依規定或許可方式處理廢棄物，其所負清除處理之公法義務即不能免除，依廢棄物清理法第71條第1項規定，即應負擔限期清除處理之責任。

上訴人之前負責人賴永泰、總經理陳宏瑜既有如上犯行，上訴人則因其受僱人，因執行業務犯相同罪名。

依行政罰法第7條第2項規定，上訴人對於其代表人、受僱人之故意違法行為，應負推定故意責任，主觀上即有可歸責事由，則被上訴人依廢棄物清理法第71條規定，命上訴人限期提出系爭水上鄉場址、系爭大林鎮場址「廢棄物處置計畫書」供其核備後，執行清理責任，即屬適法。

㈢至於原處分雖未確認上訴人應清除廢棄物數量，但原處分乃執行機關依廢棄物清理法第71條第1項規定之前階段行為，命事業者限期清除處理廢棄物，本無須確認廢棄物數量；

必也因上訴人未依限清除，經被上訴人代為清除後，使生求償清理必要費用，而有依行政執行法第27條及第29條命上訴人繳納所評估之代履行費用之可能，縱有清理數量多寡造成代履行費用數額計算之差距，亦僅生退還其餘額或追繳差額之問題，對後階段代履行費用核定之適法性不生影響，更不會導致命限期清除處理之原處分違法。

㈣原處分說明一、二記載內容，已足使上訴人明瞭所憑原因事實及法令依據，自無違行政程序法第96條規定；

縱有未明，被上訴人亦已於訴願階段補充說明原處分所憑事實、理由及法令，故縱使原處分有事實、理由及法令未明確記載之瑕疵，亦於訴願程序終結前補正而告治癒，據以駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：㈠上訴人已再三主張於系爭水上鄉及大林鎮場址遭棄置之事業廢棄物乃廿一世紀公司受託清運處理，並無足夠證據證明該等事業廢棄物係由上訴人所產生或經手。

惟原判決對此重要攻擊防禦方法，未說明何以不採之理由，遽為不利上訴人之認定，顯有不備理由、認定事實不憑證據之違法。

㈡原處分僅概稱依被上訴人會同相關單位分別於102年9月6日、同年10月21日至系爭水上鄉及大林鎮場址現場會勘，上訴人已承諾願意配合檢方處理，而未載明其事實理由，難認符合行政程序法第96條規定；

又上訴人於前揭會勘時雖表明願意配合，但並未承認前揭2場址所堆置之事業廢棄物係由其所產生或經手，被上訴人於訴願程序亦未就此疑點為充分說明，是以原處分之瑕疵仍然存在而未治癒。

原判決對此等重要攻擊防禦方法恝置不論，復未說明不採之理由，顯有理由不備之違法。

六、本院查：㈠按合法行政處分，係指由有管轄之行政機關，得對以行政處分為規制之事項，以正確之程序及依規定之方式作成，在內容上亦無瑕疵之行政處分﹔缺一要件，均屬不法。

㈡行為時廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。

屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。

屆期未清償者，移送強制執行；

直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」

定有明文。

因此，主管機關或執行機關於義務人「不依規定」清除、處理之廢棄物時，得「限期」清除處理，並告誡如未遵期，將產生後續間接強制之效果。

然而，義務人之所以有清除、處理廢棄物之義務，並非出於執行機關或主管機關依廢棄物清理法第71條第1項限期處分所形成，而是另有因法令或契約所生之義務。

如：廢棄物清理法第30條事業委託廢棄物清除處理機關未依法令清除處理廢棄物所生與委託機構就廢棄物清理、環境改善所負連帶責任；

或同法第36條事業就其廢棄物貯存，清除或處理方法及設備，應符合中央主管機關規定之法定義務；

或公民營廢棄物清除處理機構與主管機關就特定廢棄物清除處理訂有行政契約，該機構有依契約內容為廢棄物清除之義務等，非只一端。

義務人清理改善之義務內容及範圍，因其所據規定而有不同。

職是，主管機關或執行機關就義務人作成限期清除、處理廢棄物處分，併具有將義務人依規定而抽象存在之義務予以具體化之確認性質，除應引據廢棄物清理法第71條第1項為「限期」以及後續「告誡」之依據外，就義務人究竟依何規定必須清除處理廢棄物，以及如何清除處理，依行政程序法第96條第1項第2款規定，即應標示明確，茲可得而確定義務之依據、內容及範圍，否則，即有失於行政行為明確性原則。

如：事業應清除廢棄物之依據，究係廢棄物清理法第30條抑或同法第36條，即有生是否與委託機構就「廢棄物清理、環境改善」負「連帶責任」之差異；

又事業如係依廢棄物清理法第31條經公告應檢具事業廢棄物清理計畫書者，有違中央主管機關所為之廢棄物清理規定時，主管機關依同法第36條命其依規定為清除處理之際，可能涉及計畫變更，事業有依同法第31條第1項第1款再為事業廢棄物清理計畫書提出供主管機關審核之義務，乃為清除處理義務之當然前置作業；

與非經公告事業容有不同。

㈢經核，原判決就上訴人前負責人賴永泰、受僱人陳宏瑜將上訴人所產生或經手之一般及有害事業廢棄物交由廿一世紀公司清除，棄置於系爭水上鄉及大林鎮場址，共同涉犯廢棄物清理法第46條第4款非法貯存廢棄物等罪嫌，上訴人對於其代表人、受僱人之故意違法行為，應負推定故意責任等節，論證綦詳，並因此認定原處分命上訴人就前揭系爭水上鄉及大林鎮場址，於102年12月20日及103年3月5日前提送「廢棄物處置計畫書」送被上訴人核備後執行清理，並告誡屆期未履行清理義務者，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條、第29條規定辦理代履行，乃為合法，固非全然無據。

然則，上訴人既為領有甲級廢棄物處理許可證之廢棄物清理業者，被上訴人又以上訴人就其所經手或產出之廢棄物，竟委託廿一世紀公司未依法令而處理及清除，丟置上開二場址為據，指其應負廢棄物清除處理之責，據以，上訴人之所以應負責清除處理廢棄物，乃至於環境衛生改善，所可能之法令依據為廢棄物清理法第30條、第36條，或二者兼具，此當然影響上訴人所負清除處理廢棄物義務之內容及範圍。

再者，清除處理廢棄物，與提出清除處理廢棄物計畫書之義務，二者法源依據不同，必也如前述符合一定要件下，始認可事業提出廢棄物清理計畫書供主管機關審核，乃為清除處理義務之當然前置作業；

而此，均賴主管機關命義務人作成一定行為之處分中載明法文依據，始得明晰。

本件原處分之內容，並非命上訴人限期「清除及處理廢棄物」，而係限期「提送廢棄物處置計畫書送核備」後「執行清理」，其義務內容乃為限期廢棄物處置計畫書之提出，則其法律依據自非原處分所載廢棄物清理法第71條第1項，或行政執行法第27條、第29條﹔究其依據為何，則迄原審言詞辯論終結，始終未見被上訴人補正，原處分欠缺明確性，至為灼然。

㈣綜上，原判決論證上訴人將生產或經手之一般及有害事業廢棄物交由廿一世紀公司清除，棄置於系爭水上鄉及大林鎮場址等行為明確後，即承認原處分之合法性，漏未就原處分是否明確予以審認，就原處分違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，未予糾正，自係違背法令。

上訴論旨雖未指摘於此，惟本院調查原判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決仍應予廢棄。

又原處分作成既有違法，訴願決定疏而未論，予以維持，亦有未合，上訴人於原審之訴，訴請確認原處分違法，為有理由，乃由本院基於原判決所確定之事實（原處分未引據命提出廢棄物處置計畫書之條文），予以准許。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 6 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 8 日
書記官 彭 秀 玲