最高行政法院行政-TPAA,106,判,29,20170119,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第29號
上 訴 人 林瑞興
訴訟代理人 劉志卿 律師
被 上訴 人 台灣自來水股份有限公司
代 表 人 郭俊銘
訴訟代理人 陳文彬 律師

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年7月6日
臺中高等行政法院105年度訴字第82號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由
一、緣上訴人以其於民國100年1月間，以前妻即訴外人謝主惠名義，與雲林縣○○鄉○○段000○號土地（使用分區原為特定農業區；
下稱系爭土地）原所有權人黃德應訂立租約（嗣謝主惠與上訴人於103年離婚時，出具切結書委託上訴人全權處理該租約後續事宜）。
因擬興建溫室種植高經濟作物白雪文心蘭，乃向雲林縣政府申請「100年度農業安定基金－提升建構安全農業設施補助」，經雲林縣政府核准補助後，又於101年4月間，向雲林縣政府申領「農業用地作農業設施容許使用同意書」，並自行出資約新臺幣（下同）700萬元興建溫室3棟，坐落系爭土地上之溫室面積為1,580平方公尺，共種植白雪文心蘭20萬株。
嗣被上訴人為興辦「湖山水庫下游自來水工程－前處理設備開發計畫」案（下稱系爭開發計畫案），經內政部營建署依區域計畫法第15條之1規定，以102年4月23日台內營字第000000000000號（原判決誤載為第00000000000號）函許可，因系爭土地屬該開發計畫案內用地，被上訴人乃於102年8月30日，依土地徵收條例第11條規定，以協議價購方式向黃德應購買取得系爭土地，並要求上訴人將其溫室遷移；
期間上訴人多次向被上訴人陳情，請求依土地徵收條例規定辦理補償，均經被上訴人以其於查估期間仍陸續搭建溫室及移床，違反徵收補償之規定云云，拒絕發給補償費；
惟上訴人並無搶搭、搶種情事，且溫室興建當時，被上訴人尚未取得系爭土地所有權，並無違反徵收補償規定，被上訴人既因興辦系爭開發計畫需用系爭土地，自應對該土地上之建築改良物（鋼構溫室面積1,580平方公尺）及農作改良物（20萬株白雪文心蘭）予以一併徵收補償，卻未為之，乃提起本件行政訴訟，原聲明請求被上訴人應給付上訴人1,020萬2,400元暨法定遲延利息；
嗣於臺中高等行政法院（下稱原審法院）審理中復具狀將其聲明改為被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及農作改良物與上訴人協議價購，原審法院准其訴之變更並以上訴人變更後之訴在法律上顯無理由，未經言詞辯論而以該院105年度訴字第82號判決（下稱原判決）予以駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）依土地徵收條例第5條第1項前段、第11條第1項及土地徵收條例施行細則第14條規定，被上訴人於協議價購系爭土地時，亦應一併對於系爭土地內之私有土地改良物協議取
得，如未能協議取得者，始得申請徵收。是被上訴人於協
議價購系爭土地時，並未將系爭土地上上訴人所有之土地
改良物一併協議價購，上訴人自得依行政訴訟法第8條提
起給付訴訟，請求與被上訴人締結該協議價購之行政契約
。
（二）上訴人在系爭土地上興建之鋼構溫室面積為1,580平方公尺，依雲林縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償救濟自治
條例（下稱補償自治條例）附表一：房屋重建單價表所載
，鋼鐵造下級為每平方公尺6,500元，查估時為工廠者以房屋重建單價表估定之單價7折計價，即以4,550元計算，總價為718萬9,000元。
又上訴人種植20萬株白雪文心蘭每3年成熟採收1次，以每株售價60元計算，農作改良物之孳息總計為1,200萬元。
上訴人種植之白雪文心蘭屬於特殊品種，依農作改良物徵收補償費查估基準（下稱查估基準
）第10點規定，初步評估白雪文心蘭每平方公尺之單價，至少為「超過2年生之天堂鳥花」價格之3倍，即每平方公尺1,800元，被上訴人應給付上訴人農作改良物補償費至少為284萬4,000元。
另遷移溫室內之鐵架資材等設施之遷移費，估計拆卸及安裝工資為5萬9,400元、搬運車資11萬元，合計被上訴人至少應補償上訴人1,020萬2,400元等語，求為判決被上訴人應給付上訴人1,020萬2,400元補償費，及自起訴狀繕本送達被上訴人之日起，按年息百分之5
之利息。
嗣上訴人以105年4月15日行政訴訟變更訴之聲明暨陳報狀，依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，變更訴之聲明為：被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及農
作改良物與上訴人協議價購。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人之組織性質，係依公司法所設立之股份有限公司，為私法人，並非行政機關，且被上訴人以協議價購方式
向黃德應購買系爭土地，僅為需用土地人，亦非受委託行
使公權力，上訴人所為應就系爭土地上之建築改良物及農
作改良物發給補償費之主張，係屬私法爭議，行政法院無
審判權。縱認屬公法爭議，被上訴人僅係土地徵收條例所
稱需用土地人，並非徵收補償機關，上訴人亦無向其請求
發給補償費之請求權基礎。
（二）不同意上訴人訴之變更。
（三）上訴人變更之訴，請求被上訴人與之締結協議價購契約，然土地徵收條例僅規定，土地改良物所有權人於需用土地
人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用
土地人應同時辦理一併徵收。但遍查該條例並無需用土地
人應一併協議價購之規定，亦未規定土地改良物所有權人
得請求需用土地人一併協議價購，故本件上訴人仍無請求
權基礎。
（四）上訴人搭建溫網室之時點，係於被上訴人召開多次公聽會之後，且搶種之農作物皆係經濟價值極高之白雪文心蘭，
是上訴人利用其使用權能，在擬作公共建設之土地上，故
意搶種以謀取徵收補償費額或其他請求之意圖甚明，致其
所植種類或數量與正常種植情形不相當，依土地徵收條例
第5條第1項第4款及第3項、第23條第1項、第31條第3項規定，自不應予以補償，以免妨礙公共事業之興辦。故上訴
人不得請求補償費或請求締結協議價購之契約。
（五）依土地徵收條例第5條第1項前段、土地法第5條規定，及土地法第5條第2項規定，上訴人於系爭土地上所搭建之簡易溫網室，雖係固定於土地，然並非不易變更其位置，僅
使用簡單之工具即可拆卸搬移至他處重新組裝，且變更其
位置亦不會喪失其原來之經濟價值，故非屬建築改良物。
就上訴人所栽種之白雪文心蘭部分並非種植於系爭土地上
，而係種植於各個獨立之小盆栽內，並將之擺放於前述簡
易溫網室內，並無附著於土地，可任意搬遷，非屬農作改
良物甚為明顯。上訴人所搭建之簡易溫網室及置於其內之
白雪文心蘭，皆非土地改良物，無土地徵收條例之適用，
不得請求補償費抑或請求締結協議價購契約等語，資為抗
辯，並請求將上訴人在原審之起訴駁回。
四、原審法院以：
（一）土地徵收條例第11條第1項規定之協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需地機關依該條之規定所為之價購
，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關
與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其
性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替
徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將
發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請
或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成
協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無
任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨
之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土
地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法
上之買賣契約。由此可知，本件是否屬於公法事件，應以
系爭土地成立協議價購之前，被上訴人有無擬定徵收計畫
或進行徵收先前準備工作為斷。
依內政部101年10月22日台內地字第1010342711號函復經濟部略以：「主旨：有關貴部所屬臺灣自來水股份有限公司辦理湖山水庫下游自來
水工程－前處理設備開發計畫徵收土地之公益性及必要性
評估報告乙案……。
說明：……二、查本案計畫面積約37.22公頃，依本部100年1月18日台內地字第0990261119號函，應於提送區域計畫委員會大會審查前，就徵收土地之
公益性及必要性評估向本部土地徵收審議小組報告。案經
本部土地徵收審議小組第16次會議決定：『本案請臺灣自來水股份有限公司（以下簡稱臺水公司）依本次會議決定
修正後，逕提本部區域計畫委員會審議』，並於徵收土地
計畫書內明確敘明：『……。2、本案既經行政院核定為
重大建設，請臺水公司於申請徵收前，注意踐行土地徵收
條例施行細則第11條之1規定，若有爭議，應依行政程序法呈請經濟部舉行聽證。
……4、土地徵收條例業於101年1月6日修正公布施行，依該條例第11條規定，需用土地人申請徵收前應依市價與土地所有權人協議，如協議不成，
則應依同條例第30條規定，按照徵收當期之市價補償其地價；
其中第30條規定業經行政院訂於同年9月1日施行，請臺水公司依本部同年6月5日台內地字第1010199193號函頒土地徵收補償市價查估辦法等規定，以所轄縣（市）政府
地價評議委員會評定之徵收市價辦理，並注意本事業計畫
財務評估之可行性。』
」。
次依內政部102年4月23日台內營字第10208027552號函覆雲林縣政府略以：「主旨：有關台灣自來水股份有限公司申請雲林縣林內鄉『湖山水庫
下游自來水工程－前處理設備開發計畫』案，業依本部區
域計畫委員會第318次審查會決議補正完竣，本部業以102年4月23日台內營字第000000000000號函許可……。
說明：……三、本案土地徵收部分，申請人已取得行政院101年8月23日院臺經字第1010052150號函暨該院經濟建設委員會101年8月14日部字第1010003577號函等文件認屬國家重大建設計畫，以符合土地徵收條例第3條之1但書規定，並已提本部土地徵收審議小組第16次會議報告本案之公益性及必要性，申請人亦於本部區域計畫委員會第318次審查會中就土地徵收審議小組意見補充說明處理方式，惟有
關對於所有權人就業、轉業或謀生之相關措施仍未盡周妥
，鑑於土地徵收屬土地取得相關程序，非屬本部區域計畫
委員會審議之範疇，爰本案後續請申請人確實依本部101年10月22日台內地字第1010342711號函示意見辦理，並須符合土地徵收條例相關規定始得依法辦理徵收……。」再
依被上訴人所屬第五區管理處102年7月15日台水五總字第10200102680號函向雲林縣政府申請略以：「主旨：本公司辦理『湖山水庫下游自來水工程－前處理設備及湖山淨
水場用地』座落雲林縣○○鄉○○段000○號等274筆土地面積計37.22公頃使用分區及使用地變更編定案，請同意依非都市土地使用管制規則第13條規定，認定本案整地排水計畫之工程需與建築物一併施工，為業務急迫需要，請
准予辦理……。」由此可知，包括系爭土地在內之雲林縣
○○鄉○○段000○號等274筆土地面積合計37.22公頃，係屬「湖山水庫下游自來水工程－前處理設備開發計畫」
案之工程用地，業經行政院核定為重大建設，並報請內政
部土地徵收審議小組審查其徵收土地之公益性及必要性在
案，內政部並提醒被上訴人於申請徵收上開土地前，應依
土地徵收條例第11條規定，以市價與土地所有權人協議，如協議不成，始得報請徵收。
此外，被上訴人以99年11月19日台水中二課字第09900060610號等函及刊登99年9月29日蘋果日報，公告及通知相關單位及土地所有權人於99年10月7日及101年3月8日舉行公聽會，系爭土地原所有權人黃德應已經簽名參加上開101年3月8日之公聽會，嗣黃德應於102年8月30日與被上訴人依土地徵收條例第11條規定雙方協議以市價辦理價購。足證系爭土地辦理協議價購之
前，被上訴人業已擬定徵收計畫，並進行諸多徵收先前準
備工作，如系爭土地協議價購不成立，被上訴人即將開始
發動土地徵收之程序，故系爭土地之協議價購係以達成代
替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，揆諸前揭規定
說明，其性質為行政契約。從而，本件上訴人提起一般給
付訴訟，請求被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及農
作改良物與其進行協議價購，自屬公法事件，行政法院依
法有審判權。
（二）依土地徵收條例第2條、第11條及第14條規定可知，土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限為內政部，具徵收
請求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行
使徵收權之前，應與所有權人協議價購，乃申請徵收的法
定先行程序，是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所
有權人的協議價購及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動
內政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為
。是本件上訴人請求需用土地人之被上訴人應與之進行協
議價購程序，係請求被上訴人作成事實行為，則上訴人依
行政訴訟法第8條規定，提起本件一般給付訴訟，聲明求
為判決：「被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及農作
改良物與上訴人協議價購。」以資救濟，而非依同法第5
條規定提起課予義務訴訟，就其訴訟類型而言，依法尚無
違誤。
惟依土地徵收條例第2條、第10條、第11條第1項、第13條、第14條及第19條規定意旨，土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者係需
用土地人，直轄市或縣（市）政府乃補償機關。需用土地
人依法請求國家行使徵收權之前，應踐行土地徵收條例第
10條及第11條之法定先行程序後，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖
，送由內政部核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機
關。然擬具徵收計畫書圖清冊，僅屬徵收程序之機關間內
部準備程序，亦即需用土地人踐行上開法定先行程序及擬
具徵收計畫書圖清冊，向內政部申請辦理徵收之行政行為
，係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬行
政事實行為，而非行政處分。而土地徵收之法律關係，除
法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，
以及國家與被徵收人（所有權人）間之徵收補償二面關係
，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。而有無
申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求
需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。
是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有
規定外（如土地徵收條例第8條及第58條等），無請求國家徵收其所有土地或其上土地改良物之公法上請求權，亦
無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人
之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並
非公法上請求權。由上可知，對於私有土地或其上土地改
良物是否辦理徵收，人民對之並無公法上請求權，亦無對
需用土地人請求發動申請徵收權利。人民既無上述公法上
請求權，則協議價購為需用土地人依法請求國家行使徵收
權之前，應踐行之法定先行程序，人民依法自無請求需用
土地人與之協議價購，或發動協議價購之餘地。上訴人請
求原審法院判決被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及
農作改良物與上訴人協議價購，揆諸前揭規定及說明，於
法顯然無據等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）需用土地人在需用土地所有權人與土地改良物所有權人不同之情形，須分別針對需用土地所有權人與土地改良物所
有權人進行協議價購。否則，需用土地人僅協議價購需用
土地在購得土地後，卻拒絕一併協議價購需用土地上之建
築改良物或農作改良物，則需用土地上之建築改良物或農
作改良物所有權人之權益勢將無從保障。是被上訴人確係
以協議價購方式取得系爭土地之所有權，上訴人當然得起
訴請求就系爭土地上之建築改良物及農作改良物與被上訴
人協議價購，原判決竟將本件上訴人請求被上訴人「一併
協議價購」系爭土地上之建築改良物及農作改良物，與其
他一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收或協議價
購其所有土地之公法上請求權混為一談，自有判決不備理
由之違法。
（二）上訴人並無任何搶搭或搶種之情事確實，係因早已領取雲林縣政府發給之興建溫室補助款，不得不興建，且上訴人
興建本件溫室當時，被上訴人亦尚未取得系爭土地之所有
權，被上訴人所稱101年8月查估期間，本件溫室早已完工等情，均經上訴人在原審提出證據資料，堪認屬實，詎原
判決竟未就上訴人提出之上述證據資料，定期辯論，遽以
上訴人請求被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及農作
改良物與上訴人協議價購，依法顯無理由為由，未經言詞
辯論逕以判決駁回，確有理由未備之違背法令等語。
六、本院按：
（一）行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判；
且行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，
依論理及經驗法則判斷事實之真偽；調查證據之結果，並
應告知當事人為辯論；
行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第1項分別定有明文。
可知，我國行政訴訟係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言
詞辯論，始得為本案判決。因此，依法應行言詞辯論，而
未為之者，行政法院之判決即屬違法。又所謂言詞辯論主
義，凡當事人所為之聲明及陳述，以提供裁判之資料為目
的者，除別有規定外，應於言詞辯論期日以言詞為之，否
則不得作為裁判之基礎。次按原告之訴，依其所訴之事實
，在法律上顯無理由者，行政法院固得依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之；
惟所謂原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，係指
依原告訴狀之記載，其事實已明確無須調查，且在法律上
顯然不能獲得勝訴之判決者而言。倘若其所主張之事實，
法院須依調查證據之結果，始能斷定其訴有無理由者，即
非該條項所謂在法律上顯無理由，自仍應基於言詞辯論而
為判決，否則即屬訴訟程序之重大瑕疵。
（二）查原審法院受理本件訴訟並於105年3月8日送達起訴狀繕本予被上訴人後，已於同年月28日裁定由法官詹日賢為受命法官，行準備程序、調查證據並試行和解；受命法官旋
為確定訴訟種類類型，指示書記官以傳真方式限期命上訴
人訴訟代理人陳報本件訴訟類型究為給付訴訟或課與義務
訴訟，經上訴人具狀陳報係依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，並將原依土地徵收條例第30條第1、2項及第34條第1項第3款規定，請求被上訴人給付1,020萬2,400元補償費及其法定遲延利息之聲明，請求變更為依土地徵收條
例第5條第1項前段、第11條第1項規定，請求被上訴人應就系爭土地上之建築改良物及農作改良物與上訴人協議價
購。
此訴之變更，被上訴人已以105年5月3日答辯2狀表明不同意在卷，原審法院復未經言詞辯論由審判長闡明此項
變更，對於兩造訴訟權益是否無所影響，即逕以不妨礙被
上訴人答辯與防禦，及訴訟資料可互相利用之理由，准為
變更並逕為本件判決，已有未妥；再觀原審法院為釐清本
件所訴事實，是否屬公法事件，已由受命法官就系爭開發
計畫案內用地（含系爭土地），內政部及雲林縣政府有無
進行徵收作業？被上訴人辦理系爭土地協議價購之時程是
在土地徵收程序發動之際或發動後，並於徵收處分作成前
，為替代徵收處分目的而達成之協議，或僅因原所有權人
黃德應為避免系爭土地將來被徵收，而預先將之出售被上
訴人之單純土地交易等事實認定事項，先後以傳真及函文
方式通知兩造攻防及向訴外人雲林縣政府為函查，並分經
被上訴人具狀提出系爭土地協議價購買賣契約書、內政部
101年10月22日台內地字第1010342711號函、102年4月23日台內營字第10208027552號函等事證，另雲林縣政府亦以105年6月13日府地權二字第1050054093號函檢附系爭土地之土地建物查詢資料、被上訴人所屬第五區管理處102年7月15日台水五總字第10200102680號函等事證，函復略以系爭土地為系爭開發計畫工程用地範圍內土地，並報經
內政部102年4月23日台內營字第10108111431號函許可，該土地係需用土地人申請土地徵收前以協議價購方式取得
之土地等節在卷；核上開證據資料均係原審行準備程序調
查所得，非上訴人起訴狀或嗣後提出陳報狀之內容，且經
原判決援引為駁回上訴人變更後訴訟之裁判基礎（原判決
理由五、七㈢3.分別引用雲林縣政府提供之上述土地查詢資料及被上訴人所屬第五區管理處102年7月15日函；
理由七㈢1.及2.引用被上訴人所提上開內政部2函）；
依此，本件上訴人於行政訴訟狀內記載之事實，既有上開未明確
之處，仍應經原審法院調查始得作為裁判之基礎，揆諸首
揭規定及說明，自為不得遽謂其訴在法律上顯無理由，而
得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。是原判決援引行政訴
訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人在第一審之訴，其適用法規，尚有未洽。
（三）綜上所述，原判決程序上核有適用法規不當之違法。
且實體判決應循之程序事項為本院應依職權調查之範圍，因此
，上訴人雖未予指摘，然原審判決既違背言詞辯論之規定
，其判決當然違背法令，自應由本院將原審判決予以廢棄
，發回原審另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 江 幸 垠

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 1 月 20 日
書記官 張 雅 琴