最高行政法院行政-TPAA,106,判,294,20170608,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第294號
上 訴 人 盧增興
訴訟代理人 何崇民律師
被 上訴 人 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國105年11月16日臺中高等行政法院105年度訴字第285號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣坐落苗栗縣○○鄉○○村0○0號之「龍山吾母宮」，其民國84年7月18日栗縣（造）登字第8號寺廟登記表、證（下合稱84年寺廟登記證）記載住持為上訴人、管理人為訴外人朱火爐。

嗣其92年12月26日栗縣（造）登字第8號寺廟登記、表證（下合稱92年寺廟登記證，即兩造爭議之原處分）僅登記負責人為管理人朱火爐，無住持之記載。

上訴人於103年7月8日函詢其緣由，經被上訴人以103年8月5日（原判決誤載為15日）府民宗字第1030165461號函復。

嗣上訴人於104年9月21日函請更正其為龍山吾母宮之負責人，被上訴人以104年10月30日府民宗字第1040227607號函（下稱被上訴人104年10月30日函）覆略以：龍山吾母宮係辦理寺廟登記須知修正生效前登記之私建寺廟，……屬適用監督寺廟條例之寺廟，該宮自登記迄今尚未具有經被上訴人備查之信徒名冊及管理或組織章程，並請造橋鄉公所輔導龍山吾母宮依內政部104年7月31日台內民字第1040428354號函釋意旨辦理選任負責人並報主管機關備查……等語。

上訴人對該函不服，提起訴願，請求撤銷被上訴人104年10月30日函、塗銷92年寺廟登記證之變動登記，恢復住持為上訴人。

內政部以105年2月22日（原判決誤載為12日）台內訴字第1050006831號為不受理之訴願決定，上訴人雖未於法定期間提起行政訴訟，然於105年6月20日提出確認行政處分無效申請書，請求被上訴人確認原處分無效、並塗銷原處分之變動登記、恢復住持為上訴人之登記，復以被上訴人未於請求後30日內為確答，提起本件確認訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠依84年寺廟登記證，上訴人係龍山吾母宮之住持，訴外人朱火爐則為管理人，然其未經上訴人同意，藉由被上訴人於92年間辦理寺廟總登記之行政疏失，申請將龍山吾母宮負責人變更登記為其本人，被上訴人未詳查即以原處分核准變更登記，違反監督寺廟條例第6條第1項及寺廟登記規則第3條規定，程序上有重大瑕疵。

㈡依修正前寺廟登記規則第10條第1項規定，被上訴人應派員調查申請人所填載寺廟變更資料是否與事實相符，始得准為變更登記，龍山吾母宮84年寺廟登記證既已載明上訴人為住持，且其宮廟基地及建物皆為上訴人所有，被上訴人卻依無申請權之朱火爐之申請而為變更登記，屬行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯瑕疵」之無效行政處分。

㈢上訴人既於84年間已登記為龍山吾母宮之住持，依監督寺廟條例第6條第1項及第2項前段規定，屬就龍山吾母宮具有管理權能之管理人。

又寺廟圖記雖為寺廟重要之印鑑證明，然為行政作業方便，龍山吾母宮之印鑑常年存放於寺廟中，自不得以朱火爐持有該寺廟圖記即認其取得龍山吾母宮管理權屬之證明。

㈣龍山吾母宮之建物使用執照上載，上訴人為起造人「造橋鄉龍山吾母宮」之管理人，此與建物所有權狀記載管理人為朱火爐不同，足見其間存有私權爭執甚明，無法認定朱火爐確有管理權，被上訴人不應准許朱火爐辦理92年之寺廟登記。

至被上訴人雖提出其於103年7月25日所調取龍山吾母宮之建物謄本，亦無從證明其辦理龍山吾母宮92年12月之寺廟登記時，有落實查核建物謄本之程序，原處分顯有違法之處。

㈤舊寺廟登記證縱不得作為登記有案寺廟之證明文件，然其仍屬主管機關核發之公文書，登載之內容自有公信力，84年寺廟登記證係被上訴人實質審認核發之公文書，所登載事項應屬真正，且92年寺廟登記證上負責人為朱火爐之記載，持續對外發生規制力，其對龍山吾母宮原負責人如何認定，仍有其訴訟上之證明力，被上訴人以舊寺廟登記證自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件，似指原處分登載內容已全然失效，則被上訴人104年10月30日函所稱「原負責人」如何認定實屬有疑義等語，求為「確認原處分關於負責人為朱火爐部分無效」之判決。

三、被上訴人則以：㈠依92年寺廟總登記作業程序第6點㈡規定，辦理總登記時，其初稿原則上由寺廟負責人親自填寫，倘其要求登記人員代填，登記人員於代填後，應朗誦並複問有無錯誤，確認無誤後才加蓋寺廟印信及負責人印章。

經書面審查結果，龍山吾母宮84年及92年之寺廟登記證之登記內容均相同，且管理人印鑑式章皆為朱火爐，上訴人請求塗銷原處分，實無理由。

㈡依監督寺廟條例第6條第2項規定，實務上寺廟具有管理權之負責人，並非單以名稱為判斷，而係依寺廟不同組織型態而有不同稱謂，如管理人制係以管理人為寺廟負責人，執事會制則以住持為寺廟負責人。

依84年寺廟登記證所載，龍山吾母宮之宗教別為道教，組織型態為管理人制、管理人姓名及印鑑式均為朱火爐，而寺廟圖記為寺廟重要之印鑑證明，上開資料與92年寺廟登記證比對，並無不同。

又建號苗栗縣○○鄉○○段00號之建物於84年9月18日辦理第1次所有權登記，其所有權人為龍山吾母宮，管理人為朱火爐，故其以龍山吾母宮負責人之身分，備齊資料申請換證，經造橋鄉公所所屬人員核實審核判斷無疑，呈報被上訴人再以原處分為登記，自非屬無效之處分。

㈢內政部以102年9月10日台內民字第1020287824號令修正發布「辦理寺廟登記須知（自即日起生效）」宣示生效前核發之寺廟登記表及寺廟登記證，自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件。

而政府於42年、53年、62年、72年、82年、92年共辦理6次寺廟總登記，凡寺廟登記規則修正前核發之寺廟登記證，作為寺廟登記有案之證明效力原則上至102年12月31日止，自103年1月1日起不得作為登記有案寺廟之證明文件。

而為使新、舊寺廟登記證之證明效力於辦理期間得以銜接，直轄市、縣（市）政府得於相關規定延長舊寺廟登記證之證明效力至期間屆滿之日。

且被上訴人已依內政部102年11月21日台內民字第1020352394號函頒「○○縣市102年度全面換領寺廟登記證作業規定（範例）」制定「苗栗縣102年度全面換領寺廟登記證作業計畫」其第7點附註「本須知修正生效前核發之寺廟登記表及寺廟登記證，自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件」。

故龍山吾母宮84年寺廟登記證自104年12月31日起已不得作為寺廟登記有案之證明文件等語，資為抗辯。

四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠內政部編印之92年寺廟總登記工作手冊（下稱內政部92年登記手冊），係依行為時寺廟登記規則第2條規定，就直轄市、縣市辦理10年1次之寺廟總登記應進行之流程、應備之文件表冊及其他應注意之事項等，所為細節性、技術性及事務性之規定，並未違反行為時寺廟登記規則之規定，被上訴人於92年間辦理轄內寺廟總登記時以之為依據，尚無不法。

被上訴人依行為時寺廟登記規則第2條規定、內政部92年登記手冊中「92年寺廟總登記作業程序」第5點及第6點規定辦理，寄發92年度寺廟總登記通知單予龍山吾母宮，通知其備妥1.寺廟印信及負責人印章、身分證影印本；

2.不動產所有權狀及存款證件；

3.原有之寺廟登記表證；

4.負責人變動之證明文件；

5.加入所屬教會團體會員證；

6.寺廟照片等文件。

並請先填妥寺廟登記表空白部分、寺廟人口登記表及寺廟總登記申請書後寄回。

經被上訴人依龍山吾母宮所示之上開文件為形式審查，認依84年寺廟登記證所載，龍山吾母宮坐落苗栗縣○○鄉○○段000○00號土地（下稱系爭土地）上，其宗教別為「道教」，組織型態為「管理人制」，管理人姓名及印鑑式均為朱火爐，住持為上訴人；

再依土地建物查詢資料記載，系爭土地上之建物（建號為同段93號）於84年9月18日登記為龍山吾母宮所有，管理者為朱火爐，與龍山吾母宮84年寺廟登記證記載相同；

又該84年寺廟登記證上寺廟印鑑與原處分即92年寺廟登記證上寺廟印鑑亦相同，且龍山吾母宮自84年總登記迄被上訴人92年間辦理登記時並無負責人變動之證明文件，有各該相關資料可稽，被上訴人認朱火爐以龍山吾母宮負責人名義，備齊資料申請換證，經造橋鄉公所登記人員形式審查並無不合，報經被上訴人審查無誤後作成原處分，依前開規定及說明，原處分並無違法。

㈡依監督寺廟條例第6條第2項本文「寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持」之規定，並參照行為時寺廟登記規則第3條「寺廟之登記，由住持聲請之，無住持者，由管理人聲請之」之規定，實務上寺廟具有管理權之負責人，並非單以名稱為判斷，而係依寺廟不同組織型態而有不同稱謂，如管理人制係以管理人為寺廟負責人，執事會制係以住持為寺廟負責人，而直轄市、縣市於辦理92年寺廟總登記作業時，依行為時寺廟登記規則第2條及內政部92年登記手冊之規定，係依前次寺廟登記表上所載之寺廟負責人申請寺廟總登記時，所提出應備之相關文件及申請書等表件，經形式審查並無不符，即予以登記並發給新的寺廟登記表證。

被上訴人於辦理92年寺廟總登記作業時，依龍山吾母宮84年寺廟登記證，參諸查詢龍山吾母宮所有建物資料所載內容，依上開規定認定朱火爐為具有龍山吾母宮管理權之負責人，並依其申請而提出應備相關文件及申請書等，形式審查認定符合規定，而作成原處分，並無任何一望即知之重大明顯瑕疵而無效之事由。

至龍山吾母宮之實際上負責人究為上訴人或朱火爐、朱火爐是否無權使用龍山吾母宮之印鑑、及龍山吾母宮所有建物其使用執照登記管理人與所有權狀登記管理人不一致等私權紛爭，上訴人若有所爭執，應循民事訴訟或非訟程序以為救濟，非得執以主張原處分具有重大明顯瑕疵而無效。

又龍山吾母宮建物謄本乃苗栗縣竹南地政事務所於84年9月18日本於職權所登載，上訴人若認其登載內容與事實不符，應另循民事或行政救濟程序以為主張；

且依土地法第43條規定，該土地建物謄本之登記機關為苗栗縣竹南地政事務所，並非被上訴人，在該建物登記並未經法院確定判決或其他法定事由認屬登記錯誤前，應認該登記有公信力，被上訴人依該土地建物謄本記載，認定龍山吾母宮84年間管理人為朱火爐，亦難認有重大明顯之瑕疵，其所作成之原處分，非屬無效。

至上訴人主張行政處分無效之原因，縱有瑕疵，亦非明顯之瑕疵，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，自無行政程序法第111條第7款款規定無效之事由。

㈢綜上，上訴人主張原處分具有行政程序法第111條第7款所定具有重大明顯之瑕疵而無效之事由不足採，其訴請確認原處分關於負責人為朱火爐部分無效，為無理由等詞，為其判斷之依據。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依龍山吾母宮84年之寺廟登記證所載，龍山吾母宮之宗教別為道教，組織型態為管理人制，管理人姓名及印鑑式雖為朱火爐，然上訴人始為龍山吾母宮之住持，且迄今並無改選，則上訴人仍為龍山吾母宮之住持，依監督寺廟條例第6條第1項及修正前寺廟登記規則第3條、第10條第1項等規定，龍山吾母宮應由擔任住持之上訴人管理之，其寺廟登記之申請亦應由上訴人為之，否則即非適法。

被上訴人未詳盡調查義務，逕依朱火爐之申請即以原處分准為寺廟登記，原判決僅論以被上訴人形式審查准許朱火爐所為寺廟登記之申請並無違誤，然就上訴人所為其擔任龍山吾母宮之住持，理應由其擔任寺廟登記之申請人等主張何以不足採，則疏未論及，逕認上訴人之訴無理由，實與論理、經驗法則有違，並有判決不備理由之違誤。

㈡龍山吾母宮所有建物之使用執照與所有權狀所載之管理人，前者為上訴人，後者為朱火爐，彼此間明顯扞格，存有私權爭執甚明，依本院95年度判字第1424號判決見解，朱火爐自無合法權源，不應准其辦理寺廟登記。

況為行政作業方便，龍山吾母宮之印鑑常年存放於寺廟中，縱使朱火爐取得印鑑，亦無從作為其有寺廟管理權之證明。

又土地法第43條雖謂登記有絕對效力，惟其係為保護第三人始將登記事項賦予絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度外，剝奪真正權利人之權利。

原判決僅憑土地謄本所載，認朱火爐為龍山吾母宮之管理人，且其取得寺廟圖記，而無視使用執照上登載之管理人、84年寺廟登記證登記住持為上訴人之事實，顯與論理及經驗法則有違。

㈢寺廟建築物所有權之爭執固屬私權爭執，應經民事法院審判，然並不表示主管機關於辦理寺廟登記即免卻形式審查之責任。

倘據以辦理寺廟登記之建築物，形式上已足認其有私權爭執，無法認定申請寺廟登記之人是否具有合法權源，主管機關自應否准其申請，法院亦應審查主管機關有無盡其審查之責。

上訴人已就相關法規、證據充分論述，證明上訴人確為龍山吾母宮之負責人，被上訴人形式審查確有缺漏，原審即應審查上訴人所提出之證據是否足以認定被上訴人無盡審查之責，縱原審無法對私權爭執為裁判，仍應依全辯論意旨及上訴人出示之證據為論理依據，原審未盡其審查之責，自有判決不備理由之違誤等語。

六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：㈠按依行政訴訟法第6條第1項前段規定，確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起。

次按所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。

而行政處分無效之原因，依行政程序法第111條「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分機關者。

應以證書方式作成而未給予證書者。

內容對任何人均屬不能實現者。

所要求或許可之行為構成犯罪者。

內容違背公共秩序、善良風俗者。

未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

其他具有重大明顯之瑕疵者。」

規定可知，我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。

又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力為判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，係以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

所謂「重大明顯」係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。

如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，充其量僅屬違法，為得撤銷之原因，其在被正式撤銷前，依然有效，自亦不得以確認之訴，訴請確認行政處分無效。

㈡經查，龍山吾母宮名下擁有建號苗栗縣○○鄉○○段00號之建物（84年9月18日登記，其管理人為朱火爐）坐落於系爭土地上，其於84年7月18日完成寺廟登記，其84年寺廟登記證載明，上訴人為住持，其宗教別為道教，組織型態為管理人制，申請人及管理人姓名與印鑑式均為朱火爐；

而原處分即92年寺廟登記證所載內容，其宗教別為道教，組織型態為管理人制，申請人及管理人姓名與印鑑式均為朱火爐。

又龍山吾母宮自84年迄至92年間並無負責人變動等情，乃原判決依法確定之事實，自得為本院判決之基礎。

㈢細繹上訴人之陳述內容，上訴人對於原處分即92年之寺廟登記證，除對負責人欄登載為朱火爐部分有意見外，其餘並無爭執，其所爭議者無非係84年寺廟登記證載明上訴人為龍山吾母宮之住持，該宮所有建物之使用執照亦載明管理人為上訴人，足認其始為龍山吾母宮真正之管理人，依監督寺廟條例及寺廟登記規則等相關規定，僅上訴人有申請寺廟變更登記之權限，朱火爐無實質之管理權，並非龍山吾母宮之負責人，被上訴人受理無申請權之朱火爐之申請，又未依職權調查事實，即以原處分核准登記，卻未記載其為龍山吾母宮之住持云云，顯有重大瑕疵而無效。

原審依監督寺廟條例第6條第2項「寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持」行為時寺廟登記規則第3條「寺廟之登記，由住持聲請之，無住持者，由管理人聲請之」並參酌內政部54年4月1日台內民字第168560號代電內容、92年登記手冊之92年寺廟總登記作業程序第6點、被上訴人依內政部102年11月21日台內民字第1020352394號函頒「縣市102年度全面換領寺廟登記證作業規範」制定苗栗縣102年度全面換領寺廟登記證作業計畫等相關規定，論明被上訴人受理管理人朱火爐所為龍山吾母宮寺廟總登記之申請並進行審查程序，與法定程序並無違背，經比對原處分即92年寺廟登記證與84年寺廟登記證之內容，二者並無不同，且寺廟圖記與印鑑均相符合，故原處分並無如上訴人所稱有「如同寫在額頭上，任何人一望即知之重大瑕疵」存在，上訴人主張原處分無效，於法無據，並論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷。

經核於法並無不合，縱其論述理由不為上訴人所認同，亦與判決理由不備有間。

上訴意旨仍執詞指摘其對於上訴人所為主張何以不足採則疏未論及，逕認上訴人之訴無理由，實與論理、經驗法則有違，並有判決不備理由之違誤云云，無非執其個人歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項及就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，要無足取。

㈣依建築法規定，建築房屋之前，應先申請取得建造執照，之後按圖施工，並於建物完成後，再依法取得使用執照，其所完成者始為合法建物，之後再持建物使用執照申請辦理建物第1次所有權登記，經地政機關審核、完成登記後，再核發所有權狀予所有權人收執。

是以，使用執照僅用於申請辦理建物第1次所有權登記時提供予地政機關審核之用，一旦辦妥建物所有權登記後，日後第三人認定建物之所有權歸屬，均依所有權狀或地政機關之建物登記簿謄本。

而辦理寺廟總登記僅需提供建物所有權狀，而非建物使用執照，故被上訴人依查詢之建物登記簿謄本認定龍山吾母宮之管理人為朱火爐，並無不合。

上訴人主張龍山吾母宮所有之建物使用執照與登記簿謄本上管理人之記載不同，被上訴人一望即知有私權爭議，不應受理朱火爐為龍山吾母宮辦理寺廟總登記之申請，竟予受理，有明顯重大瑕疵，亦屬其主觀見解，無以憑採。

㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 6 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 8 日
書記官 莊 俊 亨