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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第3號
上 訴 人 健發木業工廠有限公司
代 表 人 陳國烈
訴訟代理人 吳榮昌 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
上列當事人間地上物拆遷補償事件，上訴人對於中華民國105年6月29日臺中高等行政法院105年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落臺中市○○區○○段00○00○0○號土地及其上建築改良物（門牌號碼為臺中市○○區○○里○○路000號，下稱系爭建物），位於臺中市北屯區南京東路三段開闢工程（僑孝街─松竹站及接通僑孝街部分）徵收範圍，業經內政部以民國103年11月6日臺內地字第1031302478號函核准徵收在案，並經被上訴人以103年11月11日府授地用字第1030228796號公告建築物改良物補償費清冊，其中關於系爭建物部分計新臺幣（下同）2,164,453元，公告期間自103年11月12日至103年12月12日止。
嗣於公告期間，被上訴人發現系爭建物有部分係屬99年12月25日之後查報有案之違章建築物，依法應不予發給補助金及獎勵金，乃以103年12月10日府授地用字第1030254867號公告（下稱原處分）更正為建築改良物補償費741,488元，機械拆遷補償費53,592元，公告期間自103年12月11日至104年1月12日止。
上訴人不服，循序聲明異議及提起復議均未獲變更，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第82號判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶有不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）本件系爭建物全部均為上訴人於62年以前興建完成，此有房屋稅籍可證，並可比對62年11月14日工業技術研究院航空照片及65年12月11日林務局空照圖加以確認。
又依空照圖顯示，系爭建物之屋頂原為石棉瓦，於94、95年間，因屋頂漏水且石棉瓦之石棉纖維業經醫學確認為第一類致癌物，上訴人遂將屋頂石棉瓦更換為烤漆板，系爭建物之其餘部分並未更動，惟當時上訴人不諳建築法令，未對屋頂之修建申請建築執照，始遭主管機關誤認為係新建之違章建築；
亦即系爭建物為62年即已興建完成之建築物，並非新建違建，不應被查報為違章建築。
（二）依臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例（下稱補償自治條例）第10條第2項但書之規定，係為達公共工程順利進行，而以發給拆遷處理費為鼓勵建物所有權人自動拆除違章建築，形式上似以違章建築查報之時點作為發放拆遷處理費與否之判斷標準；
惟查報時點不僅與上開規定之目的無直接關聯，且查報時點涉及是否經民眾舉報、行政機關之作業時程等諸多不確定因素影響，以此作為差別待遇之區分標準，恐流於行政機關恣意，而易形成不合理之差別待遇，故依目的解釋及合憲性解釋，上開但書規定應解釋為：於99年12月25日前已存在之舊有違章建築，無論主管機關於何時查報，均應發給拆遷處理費；
而於99年12月25日之後始興建之新建違章建築，應不發給拆遷處理費，方符合憲法及行政程序法保障平等權之意旨。
又本件臺中市地價及標準地價評議委員會多數委員亦認為以查報時點作為判斷補償之基準不合理，將造成87年以前之舊違建，於100年查報，不發給補償金；
98年建築之違建，於99年以前查報，須發給補償金之荒謬現象，可見以查報時點作為補償之基準既嚴重違反平等原則，且易使行政機關基於財政節流等目的而恣意作為，基於目的解釋及合憲性解釋，以上揭解釋方式，可有效避免系爭規定淪為違憲條文之危機，並可及時保障人民之重大財產權。
（三）本件被上訴人於100年12月時即辦理地上物補償查估作業，而被上訴人所屬都市發展局於101年5月將系爭建物部分查報為違章建築，並作成不予核發任何補償金、補助金及獎勵金予上訴人之決定，被上訴人顯基於財政節流之目的為之，違反不當聯結禁止原則及比例原則，其瑕疵重大而明顯，該查報之處分（被上訴人都市發展局100○0○00○○市○○○○0000000000號、被上訴人都市發展局100○0○00○○市○○○○00000000000號）具有行政程序法第111條第7款規定之無效情形；
退步言，縱認上訴人所有系爭建物部分為所謂「查報有案之違章建築」，惟系爭建物既為62年已存在之違章建築，自應適用補償自治條例第10條第2項但書規定，發給拆遷處理費等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）系爭建物於102年6月6日查估其建物補償費計2,164,453元，並據被上訴人以103年11月11日府授地用字第1030228796號公告在案，嗣發現系爭建物係屬臺中市政府都市發展局100○0○00○○市○○○○00000000000號及101年5月14日中市都廣字第1010063809號函查報有案之違章建築，被上訴人重新訪查出坐落系爭30、30-6、32、32-3地號上建物補償費應為741,488元；
另拆遷補償費53,592元。
乃以原處分公告更正。
（二）建築改良物徵收補償費查估基準第2點明定之補償基準，為依法興建或建築管理前興建完成之建物，被上訴人依土地徵收條例第31條第3項及建 築改良物徵收補償費查估基準第2點與第7點授權規定，訂定之補償自治條例第10條第2項規定：查報有案之違章建築，不發給補助及獎勵金。
蓋依建築法令，違章建物本不許存在，應予拆除，縱有完納房屋稅，不能據以使違章建物變更為合法（財政部67年3月4日臺財稅字第31475號函釋參照）。
故違章建物所有權人就該建物本身並無正當繼續存在利益，非憲法第15條保障之財產權，縱因坐落土地辦理公共工程致須拆除違章建物，亦只是回復其本然之狀態，無特別犧牲可言，本不得請求拆遷補償費（本院103年度判字第706號判決參照）。
（三）至於在都市計畫重新發布前及建築管理辦法發布前完成之建物予以補償，則係考慮其既成事實，對於善意、未經法定程序興建之建物所有權人予以適當之救濟，以減少其損失，目的在降低公共工程任務之阻力，而謀求最大之公共利益，其情形與違章建物有別，並無違反平等原則之問題（本院100年度判字第195號判決參照）。
本件系爭建物實際調查時間在查報為違章建物之後，且相關法令均明定徵收之法定補償應為合法建物，故被上訴人依補償自治條例規定辦理建物補償，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）違章建築改良物依建築法令規定，本不具容許存續之正當性，其所有權人自始即負有應予拆除之公法上義務，並不因未被舉發而解免該義務。
是以坐落於被徵收土地上之違章建築物原非屬徵收標的範圍，因其基地被徵收而強制拆除，乃維持法秩序之應然狀態，所有權人並無受特別犧牲，自無受領損失補償之權源（本院103年度判字第706號判決意旨參照）。
建築改良物徵收補償費查估基準第2點明定建築改良物係指依法興建或建築管理前興建完成之建物，核與土地徵收條例第31條第1項規定之意旨並無牴觸，且未逾越母法授權之範圍，自得予以適用。
又違章建築物非屬憲法規定應予保障之財產權範疇，本不在法定徵收補償之列，故地方主管機關對於不具徵收補償適格之違章建築物所有權人從寬發給自動拆遷獎勵金，係出於便捷遂行行政目的所為之鼓勵措施，並非徵收補償費之性質，要無法律保留原則之適用，各地直轄市及縣（市）政府本得考量自身財政負擔能力及其他情況，斟酌其措施之實效性及必要性，設定發給奬勵金之標準，倘該標準並無個案針對性，對於具備相同條件者，均得一致性適用，發生相同效果，即不能謂其有差別待遇，違反平等原則之情形。
（二）依補償自治條例第10條第1項至第3項規定內容，被上訴人就因辦理公共工程須拆遷而無法證明依建築法興建或完成之建物，發給補助金及自動拆遷獎勵金之標準，係區別未經查報違章有案之建築物、經查報有案之違章建築、99年12月25日前查報有案之違章建築物與上開自治條例施行前未經查報有案之違章建築物等4種情形，規定不同之效果。
核諸建築物構成違章明確與否，及其查報違章在案之時點不同，本應為不同之評價，且違章建築物既經查報有案，其所有權人自動拆除乃履行法定義務，殊無再予以獎勵之正當性，又為避免認定違章建築物建造時間造成程序耗費及滋生困擾，延宕公共工程之進行，而律定一致性之查報時點為其準據，並無違反法秩序價值，自非法所不許，故補償自治條例第10條第1項至第3項因應事物情況不同，而為差異處遇，因具通案適用之普遍性及一致性，並無違背平等原則，被上訴人據為本件個案之法據，核無違法可言。
（三）查本件系爭建物中屬於違章建築物部分計有面積920平方公尺，已據被上訴人都市發展局於101年5月14日製發違章建築拆除通知單查報在案，上開被上訴人都市發展局所為確認及下命拆除違章建築之行政處分既已形成存續力，則被上訴人據以認定系爭建物關於上開查報在案之違章建築物部分符合補償自治條例第10條第2項前段規定不發給補助金及獎勵金之情形，而原公告仍核發徵收補償費，即構成違法，乃作成原處分撤銷原違法核發補償費部分，自屬適法有據。
至於原處分另外核發機械拆遷補償費53,592元係屬有利於上訴人之處分，不論此部分處分適法與否，均非屬本件爭訟範疇等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）本件系爭建物係上訴人於62年以前即已興建完成，嗣於屋頂整修時，因上訴人不諳建築法令，故未申請建築執照，始遭主管機關誤認為係新建之違章建築；
亦即系爭建物並非新建違建，不應被查報為違章建築。
是本件自應適用補償自治條例第10條第1項規定發給上訴人補助金及拆遷獎勵金。
（二）依司法院釋字第443號、第614號解釋等意旨，均肯認給付行政領域亦有法律保留原則之適用，則原判決謂「……地方主管機關對於不具徵收補償適格之違章建築物所有權人從寬發給自動拆遷獎勵金，係出於便捷遂行行政目的所為之鼓勵措施，並非徵收補償費之性質，要無法律保留原則之適用……」等語，即有違誤。
又依補償自治條例第10條第2項但書之立法目的，係為達公共工程順利進行，而以發給拆遷處理費為鼓勵建物所有權人自動拆除違章建築，形式上似以違章建築查報之時點作為發放拆遷處理費與否之判斷標準；
惟以查報時點作為認定標準，恐流於行政機關恣意而易形成不合理之差別待遇，與平等原則有違，惟原判決逕認「……因具通案適用之普遍性及一致性，並無違背平等原則……」等語，反造成「『通案適用之普遍性及一致性』之所有法律及命令均不會有違背平等原則之問題」之謬誤，顯見原判決邏輯跳躍，而有不備理由之違法。
（三）依目的解釋及合憲性解釋，補償自治條例第10條第2項但書規定應解釋為：於99年12月25日前已存在之舊有違章建築，無論主管機關於何時查報，均應發給拆遷處理費；
而於99年12月25日之後始興建之新建違章建築，應不發給拆遷處理費，方符合憲法及行政程序法保障平等權之意旨；
本件臺中市地價及標準地價評議委員會亦認以「查報時點」作為判斷補償之基準實不合理，透過上揭解釋之運用，除可避免補償自治條例第10條第2項但書淪為違憲條文外，亦可即時有效保障人民財產權。
（四）本件被上訴人於100年12月時即辦理地上物補償查估作業，而被上訴人所屬都市發展局「適時地」於101年5月將系爭建物部分查報為違章建築，並作成不予核發任何補償金、補助金及獎勵金予上訴人之決定，被上訴人顯係基於財政節流之目的為之，實已違反不當聯結禁止原則及比例原則，其瑕疵重大而明顯，該查報之處分具有行政程序法第111條第7款規定之無效情形；
退步言，縱認系爭建物部分為所謂「查報有案之違章建築」，惟系爭建物既為62年已存在，自應適用補償自治條例第10條第2項但書規定，發給拆遷處理費等語。
六、本院按：經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：（一）土地徵收條例第5條第1項第3款及第3項規定：「（第1項第3款）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。
但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造。
（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；
屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」
第31條第1項及第3項規定：「（第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。
（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；
其查估基準，由中央主管機關定之。」
建築改良物徵收補償費查估基準第1點規定：「本基準依土地徵收條例第31條第3項規定訂定之。」
第2點規定：「本基準所稱之建築改良物係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」
第7點規定：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」
又補償自治條例第9條規定：「因辦理公共工程須拆遷第3條之建物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法發給損失補償費外，得按建築物補償費百分之七十發給自動拆遷獎勵金。」
第10條第1項至第3項規定：「（第1項）無法提出證明文件之第3條各款建物，按本自治條例所定建物補償標準百分之七十發給補助金，配合工程施工日前自動拆遷者，並得按該建物補助金百分之六十發給自動拆遷獎勵金。
（第2項）查報有案之違章建築，不發給補助金及獎勵金。
但中華民國99年12月25日前查報有案之違章建築，於本自治條例施行後配合工程施工日前自動拆遷者，得按前項所定補助金計算金額之百分之六十發給拆遷處理費。
（第3項）本自治條例施行前未經查報有案之違章建築，準用前項但書規定。」
（二）補償自治條例第10條第1項至第3項規定，將無法證明為合法建物者，其發給補助金及自動拆遷獎勵金之標準，區別為未經查報違章有案之建築物、經查報有案之違章建築、99年12月25日前查報有案之違章建築、補償自治條例施行前未經查報有案之違章建築等4種情形，以有無經查報為違章建築及查報之時點作為認定之標準，雖非完美無瑕，惟查，違章建築本非財產權保障之範圍，主管機關就違章建築之拆遷發給獎勵金或處理費，係基於獎勵自動拆遷之精神，較之上訴人所主張應以違章建築建造完成之時間為認定之標準，不但構成違章及查報時點明確，而且可以節省諸多認定違章建築建造時間之人力物力及程序延宕之耗費，雖難防有行政機關恣意查報而形成差別待遇之可能，惟行政機關對於違章建築之認定及查報本有一定之程序及相關法令之制約，除有特殊情形外，行政機關通常不會因財政節流之目的而恣意查報違章建築，是被上訴人以有無經查報為違章建築及查報之時點作為認定補償之標準，並無違平等原則、不當聯結禁止原則、及比例原則，亦無違法律保留原則，原判決就此亦已詳為論述；
上訴意旨主張以查報時點作為認定標準，恐流於行政機關恣意而易形成不合理之差別待遇，與平等原則有違；
依目的解釋及合憲性解釋，補償自治條例第10條第2項但書規定應解釋為：於99年12月25日前已存在之舊有違章建築，無論主管機關於何時查報，均應發給拆遷處理費，而於99年12月25日之後始興建之新建違章建築，應不發給拆遷處理費，被上訴人顯係基於財政節流之目的而為查報，實已違反不當聯結禁止原則及比例原則，其瑕疵重大而明顯，該查報之處分有無效之情形云云，核無足採。
（三）上訴人已自承於94、95年間將系爭建物屋頂翻修，因不諳法令而未申請建造執照等情，惟依建築法之規定，無論為增建、改建或修建，凡未申請建造執照者，均屬違章建築，上訴人既自承其未申請建造執照而修建，自屬違章建築無訛，況依被上訴人都市發展局違章建築拆除通知單所示，上訴人之違章建築尚分為87年10月1日以前及以後興建完成兩部分，是上訴意旨主張系爭建物並非新建違建，不應被查報為違章建築云云，自屬無據。
（四）上訴人所引司法院釋字第443號解釋係針對限制役男出境應有法律保留原則之適用，釋字第614號解釋則係針對曾任公營事業人員年資得否併入公務人員年資計算退休金，主管機關逕行訂定之法規並未違憲但宜以法律或法律明確授權之命令定之所為之解釋，與本件違章建築應否發給補助金及拆遷獎勵金，案情不同，尚難比附援引。
（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 伍 榮 陞
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