最高行政法院行政-TPAA,106,判,307,20170615,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第307號
上 訴 人 寶仁土石開發有限公司
兼 代表 人 歐秋月
共 同
訴訟代理人 常照倫 律師
被 上訴 人 臺中市政府環境保護局
代 表 人 白智榮
輔助參加人 行政院環境保護署
代 表 人 李應元
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年6月15日臺中高等行政法院104年度訴更一字第37號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由

一、緣上訴人寶仁土石開發有限公司（下稱上訴人公司）領有水污染防治許可證，從事行業類別為土石加工業，於廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，應依廢棄物清理法相關規定，委託合法廢棄物清除處理機構進行清除處理，經行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊中區環境督察大隊於民國102年3月25日、102年5月7日及103年2月12日派員督察結果，認為上訴人公司於102年3月25日前之無機性污泥清理情形，為混合土石方提供公共工程使用，有未依規定委託合法清除處理機構清除處理，同時有未依法委託清除處理污泥而獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得等不法利得之情事，移由被上訴人審認其有違反廢棄物清理法第28條第1項規定，乃依廢棄物清理法第52條規定及行政罰法第18條規定，不受法定罰鍰最高額之限制，以103年6月19日中市環廢字第0000000000號裁處書（字號：00-000-000000，下稱原處分一）裁處上訴人公司罰鍰新臺幣（下同）218萬9,429元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書（下稱原處分二）命上訴人公司代表人即上訴人歐秋月親自接受8小時之環境教育講習；

又上訴人公司對於前開無機性污泥之使用流向亦無保留處置證明文件備查，被上訴人審認其違反廢棄物清理法第36條第1項及事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，而依廢棄物清理法第52條規定，以同號裁處書（字號：00-000-000000，下稱原處分三）裁處上訴人公司罰鍰6千元，另依環境教育法第23條第2款規定，以同號執行環境教育講習案件裁處書（下稱原處分四）命上訴人歐秋月親自接受1小時之環境教育講習。

上訴人公司及歐秋月均表不服上述原處分，循序提起行政訴訟，前經臺北高等行政法院103年度訴字第504號判決（下稱前審判決）駁回後，提起上訴，經本院104年度判字第669號判決（下稱原發回判決）廢棄前審判決，發回原法院更為審理。

嗣經原法院仍以104年度訴更一字第37號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人公司係依據內政部營建署公告之「營建賸餘土石方處理方案」及臺中市政府訂定之「臺中市營建賸餘土石方管理自治條例」向主管機關申請設立土石方資源堆置場。

而土石加工業與土石方資源堆置場係屬不同行業別，受法令規範之時間差異甚大，土石加工業早即屬廢棄物清理法第2條第4項規定之事業主體，而土石方資源堆置場卻是環保署於103年7月3日環署廢字第0000000000號函公告指定為廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業，而自104年7月1日起新增實施公告事項。

是土石方資源堆置場於104年6月30日前尚非屬前開公告之指定事業，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，至104年7月1日起方屬廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業。

㈡上訴人公司營建賸餘土石方之作業流程為：從營建工地運送至上訴人公司（土石方資源堆置場）賸餘土石方，乃夾雜土、沙、泥之礫石級配，須進行清除黏著之土、沙、泥後，方便利機器就（洗淨之礫石）予以強壓擊破，再區分成3分礫石、6分礫石、沙、泥土。

而清洗之污水乃進入回收水槽再循環使用，並無所謂須另行委託廢棄物清理業者單就清洗礫石之污水來處理水污染廢棄物之需要。

上訴人公司向來從事土石方資源堆置場之營業行為，非如工廠般將原料製成成品從無至有之生產過程，焉有工廠管理輔導法之適用？況經濟部96年11月8日經中一字第00000000000號書函指明土石方資源堆置場如係由目的事業主管機關依據營建賸餘土石方處理方案核准設置，其作業項目未超出規定範疇時，尚非屬工廠管理輔導法所規範。

臺中市政府經濟發展局於104年1月19日函覆被上訴人曾明示上訴人公司非屬工廠管理輔導法所定義之工廠範圍。

且本件發回判決理由已表明土石方資源堆置場非屬工廠管理輔導法第2條第1項所規定之工廠，自104年7月1日起始為廢棄物清理法第2條第1項第2款所定義之事業，在此之前所產生之廢棄物僅屬於家戶以外之一般廢棄物，非屬事業廢棄物之旨。

上訴人公司之行業別係屬於土石方資源堆置場，被上訴人自不得認定上訴人公司屬土石加工業予以裁罰等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠土石加工業雖未列行政院主計總處編印之中華民國行業標準分類之C大類製造業之中類製造業別，惟土石加工業從事天然資源之加工處理為產品，即符合工廠認定標準第2條第2款但書規定「非屬前款C大類製造業之中類，但仍認定屬從事物品製造、加工範圍之行業（一）從事資源回收製造加工生產新產品者」，即可認定屬工廠管理輔導法第3條規定定義之工廠。

㈡上訴人公司依所領有之「臺中市營建賸餘土石方資源堆置場營運許可證」，僅得收容、暫存、堆置、轉運及加工處理營建土石方，亦即應將營建賸餘土石方於再利用回填於其他需土石方工程前暫存、堆置，俟有回填需土石方工程時再轉運至需土石方工程地點，縱有加工處理應為因應暫存、堆置、轉運及土石方工程所需進行之分類及簡易破碎。

惟經中區環境督察大隊督察現場發現上訴人公司處理營建賸餘土石方之作業流程係將夾雜土、沙、泥之礫石級配進行清除黏著之土、沙、泥後，再以機器就洗淨之礫石予以強壓擊破，區分成3分礫石、6分礫石、沙、泥土，其實際處理營建賸餘土石方之作業流程，有以碎解、篩分加工程序將石方處理為3分礫石、6分礫石等新產品及以洗選加工程序將土方處理為土、砂等新產品販售，該等加工處理行為已屬土石加工業之業務內容。

同時土石加工業之作業廢水來源主要為「篩分」與「碎解」過程之清洗廢水，比對上訴人公司99年至101年期間申報作業廢水量高達平均每日約284立方公尺（公噸），更可佐證上訴人公司所屬土石處理場，已有實際從事土石加工業作業內容情形，足資認定屬工廠管理輔導法定義之工廠。

復依據經濟部中部辦公室96年10月11日經中一字第09600016260號、96年11月8日經中一字第00000000000號書函釋，上訴人公司雖領有土資場許可證，然仍應依工廠管理輔導法之規定申辦工廠登記。

㈢上訴人公司領有營建賸餘土石方資源堆置場營運許可證，然其實際從事土石加工業作業內容，並為水污染防治法及工廠管理輔導法定義之工廠，自為廢棄物清理法第2條所稱之工廠，該公司混凝沉澱池產出之污泥自屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法第28條規定委託合格處理機構處理。

且上訴人公司雖領有臺中市政府核發之乙級廢棄物清除許可證，許可清除混凝沉澱池產出之無機性污泥，然其無處理資格，必須委託合格處理機構處理，上訴人公司卻將該等無機性污泥事業廢棄物混合土石方對外販售（例如：高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程），明顯違反廢棄物清理法第28條之規定。

是以，上訴人公司雖領有土石方資源堆置場許可證，然其實際從事土石加工作業之事實，應認定符合工廠管理輔導法關於「工廠」之定義規定，方與本院發回判決理由意旨無違。

㈣另上訴人公司係將無機性污泥事業廢棄物混合土石販售供應需土石方工程，其未依廢棄物清理法第28條規定將無機性污泥之事業廢棄物委託合格清除、處理機構清除、處理，而係混合土石方導致改變土壤原有品質情形之應受責難程度，並不亞於廢棄物清理法第30條規定之違規情形，若僅裁處廢棄物清理法第52條規定之3萬元上限罰鍰，實不符合環境正義等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。

四、輔助參加人於原審陳述意見略謂：㈠上訴人公司雖登記為土石方資源堆置處理場，惟實際從事將營建工程賸餘土石方以洗選、破碎、分類等加工程序後以土方、3分礫石、6分礫石等產品販售。

又營建賸餘土石方非營建廢棄物，屬資源可再利用物，上訴人公司將前述回收之土方，以拌合含化學混凝劑之無機性污泥之加工方式，對外販售土方，符合工廠管理輔導法第3條第2項授權於99年11月25日訂定發布「工廠從事物品製造加工範圍及廠房面積電力容量熱能規模認定標準」第2條規定所稱從事物品製造、加工之範圍，即屬從事資源回收製造加工生產新產品者。

故上訴人公司符合工廠管理輔導法第3條第2項之工廠定義，自屬廢棄物清理法第2條第4項前段農工礦廠（場）之事業。

㈡土石方資源堆置處理場是否須申請工廠登記，按經濟部中部辦公室相關函釋，原則上不需要，但是否符合工廠管理輔導法之加工行為，須視實際作業現況及業務性質去認定。

上訴人公司所從事之業務，從營建工地開挖之土石不是廢棄物而係可利用之天然資源，因為這些開挖出來之土石，除有對外販售外，也有混合污泥去供應高鐵彰化站之填土工程，顯見有從事製造及加工之行為，依土石採取法第4條對天然資源有所定義，回歸到工廠管理輔導法相關認定原則，上訴人公司有從事碎解洗選之業務，即符合工廠管理輔導法之定義。

另土石方資源堆置處理場並非砂石場，二者砂石礫料之來源不同，但土石方資源堆置處理場與砂石場也有同質性，土石方資源堆置處理場也有碎解洗選設備，本件上訴人公司確有碎解洗選設備及能力，即屬於工廠管理輔導法定義之製造加工業等語。

五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠揆諸廢棄物清理法第2條第1項及第4項規定之意旨，可知事業產生之廢棄物應否受廢棄物清理法規範，並非徒依該事業形式上之組織名稱或設立登記之營業項目為據，而應以其實際產生之廢棄物是否屬於事業廢棄物為判斷基準。

準此，土石方資源堆置處理場固自環保署103年1月29日環署廢字第0000000000E號公告104年7月1日施行起，始屬於廢棄物清理法第2條第4項所稱經中央主管機關指定之事業，在此之前毋庸依廢棄物清理法第28條第1項清理其廢棄物。

然觀諸內政部訂頒之營建賸餘土石方處理方案貳第1項及第2項第1款規定營建賸餘土石方種類及土石方資源堆置處理場定義，足見經營營建賸餘土石方資源堆置場業務，如其產物仍與營建賸餘土石方之本質無異，並未衍生其他事業廢棄物者，自無廢棄物清理法第28條之適用，倘其加工處理程序並非僅將營建工程賸餘土石方為簡單拆解、分類、破碎，而係以土石方為原料予以加工，藉由化學混凝劑添加至廢水中或利用電化學之原理，使膠羽、懸浮固體或部分可溶性污染物凝聚而成之無機性化學污泥者，因其產生之廢棄物，已與營建賸餘土石方不具同質性，明顯屬於經營土石加工業之業務範疇，倘其事業型態及規模具備工廠管理輔導法第3條第1項、第2項及工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準關於製造業所定之工廠標準者，其產生之廢棄物即屬於廢棄物清理法第2條第1項第2款第2目所稱之一般事業廢棄物，無從規避廢棄物清理法第28條第1項之規範。

㈡又參照工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準第2條及第3條規定，營建賸餘土石方因其本質上屬於可回收資源之廢棄物，倘業者僅進行簡單之拆解、分類、破碎程序，固屬土石方資源堆置場業務範圍，惟如達工廠標準之營建賸餘土石方資源堆置處理場係以營建賸餘土石方為原料從事土石加工業務產生異於原料之新產品，即已越入製造加工行業之範疇，不能仍視為營建賸餘土石方資源堆置處理場業，其因製造加工而產生之廢棄物，實質上即屬事業廢棄物，如其廠房或廠地達到工廠之法定面積者，不能因其形式上未設立工廠登記或請領土石加工業許可證，即得規避廢棄物清理法第28條第1項之適用，否則，明顯悖離廢棄物清理法之立法目的，扭曲法秩序之價值。

㈢本件上訴人主張其為營建賸餘土石方資源堆置場，並非土石加工業乙節，雖有卷附臺中市政府核給之臺中市營建賸餘土石方資源堆置場營運許可證為憑，然稽之該許可證所載，上訴人公司許可營業項目為收容、暫存、堆置、轉運及加工處理營建土石方，亦即上訴人僅得提供場所供收容、暫存、堆置營建賸餘土石方，再運轉至其他需求地方，其實施之加工業務內容，若僅限於分類及簡易破碎，俾便於收容、暫存、堆置、轉運業務之遂行，固未超出土石方資源堆置場之業務範圍，惟本件上訴人公司實際處理營建賸餘土石方之作業流程係將夾雜土、沙、泥之礫石級配進行清除黏著之土、沙、泥後，再以機器將洗淨之礫石強壓擊破，區分成3分礫石、6分礫石、沙、泥土，並設置土石加工業具有之篩分與碎解機器設備，以處理洗選等作業，並於廢水慢混池添加成分為聚合氯化鋁（Polyaluminium Chloride，簡稱PAC）之化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），而於製程中產生營建賸餘土石方以外之無機性化學污泥，有卷附中區環境督察大隊督察紀錄、現場機器設備作業實況照片、場內污泥堆實況等件可稽，顯見上訴人公司已超出土石方資源堆置場業務許可營運範圍，實質上與土石加工業無異，此參佐上訴人公司前係經臺中市政府核認為土石加工業始發給水污染防治許可證益明。

次查，上訴人公司之場址面積達1.1803公頃，而作業廠區總面積900平方公尺，有卷附上訴人公司之營建賸餘土石方資源堆置場營運許可證及水污染防治許可證可按，足認其已達工廠管理輔導法、工廠管理輔導法施行細則及工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準所定之工廠標準，所產生之無機化學污泥廢棄物，顯該當於廢棄物清理法第2條第1項第2款第2目所稱一般事業廢棄物，自應適用同法第28條第1項規定予以規範。

㈣是故，本件上訴人公司實質上係從事土石加工業，其對於所產生之化學污泥廢棄物，因自身不具清理適格，且未委託合法清除處理機構清理，逕行拌混於土石對外銷售，已成立廢棄物清理法第52條關於違反同法第28條第1項規定之違規行為；

而其清除上開化學污染廢棄物未依規定保留處置證明文件以供查核，則另成立廢棄物清理法第52條關於違反依同法第36條所定管理辦法（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條）之違規行為。

則被上訴人適用上開各規定分別作成原處分一及三對上訴人公司裁處罰鍰；

且因上訴人公司係屬法人，因違反具環境保護法律性質之廢棄物清理法上義務，經裁處5,000元以上罰鍰，乃作成原處分二及四令其負責人即上訴人歐秋月應接受環境講習，自屬適法有據。

㈤另，裁處罰鍰除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於違規營利行為尤具意義，故行為人違反行政法上義務而獲有利益，而不法所得利益復超過法定罰鍰額度上限者，因其在法律上不具享受不法利益之正當性，行政罰法第18條第2項乃賦予主管機關享有裁處超過法定罰鍰額度上限之權源。

又所謂「不法利益」並不以取得積極財產為限，尚包括應支出而未支出之消極利益在內。

本件審酌上訴人公司經年累月，未依廢棄物清理法第28條第1項規定委託合格清除處理機構清理其廢水處理設施所產生之污泥，並將之拌混土石方銷售供作公共工程使用，已然污染環境，且其不但消極減少清理費用之支出〔上訴人公司從事土石加工業估算產生之無機性污泥之清理費用總計2,166,255元，加計98年至102年郵局公告之1年期定存固定利率最低年利率0.83％之孳息共19,291元，上訴人公司本應支出而未支出之污泥清理費用之不法利得，總計為2,185,546元〕，復積極變價賺取價金〔上訴人公司出售無機性污泥所得為3,850元，加計98年至102年郵局公告之1年期定存固定利率最低年利率0.83％計算合計33元，其販售污泥量所得之不法利得共3,883元，〕，其獲取之上開不法利益總金額2,189,429元遠超過廢棄物清理法第52條第1項規定之罰鍰最高額3萬元。

再考量上訴人公司之資本總額達2,000萬元及其營運場址範圍、每年產生污泥數量等情狀，足見具相當經營規模，難認利潤微薄，綜合評價一切情狀，若未將其獲得之不法利益全數予以裁處，尚不足以收促其警惕之效果。

是以被上訴人就上訴人公司違反廢棄物清理法第28條第1項規定之行為，經估算其不法利益總額後，依據行政罰法第18條第2項規定，作成原處分一裁罰2,189,429元，尚稱適當允平，並無違法之處。

至於被上訴人就上訴人公司違反依廢棄物清理法第36條所定管理辦法即事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條規定之違規行為，作成原處分三依法定罰鍰最低額裁處6,000元罰鍰，明顯無違反比例原則之違法等語。

六、上訴意旨略謂：㈠本件原行政處分認定上訴人公司之違法時點係於102年，惟環保署係於103年1月29日方以環署廢字第0000000000E號公告修正「指定廢棄物清理法第二條第一項第二款之事業」，將土石方資源堆置場指定為廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業，並自104年7月1日起施行，可見土石方資源堆置場於104年6月30日之前，非屬廢棄物清理法第2條所規定之「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物，屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條之適用。

又環保署103年7月3日環署廢字第0000000000號函、104年1月5日環署廢字第0000000000號函，亦均同此見解。

另經濟部依工廠管理輔導法第3條第2項之授權，於99年11月25日訂定發布「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」明文將「從事土石方資源堆置場業務」或「僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者」，排除在工廠管理輔導法第3條第2項所稱「從事物品製造、加工之範圍」之外，即非「工廠」，自難認土石方資源堆置場屬廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業「農工礦廠（場）」之範圍。

再者，土石方資源堆置場亦非屬廢棄物清理法第2條所規定之「農工礦廠（場）」，此業據經濟部中部辦公室96年11月8日經中一字第00000000000號書函表示在案。

況被上訴人亦曾自行函文臺中市政府經濟發展局詢問，經其於104年1月19日中市經工字第0000000000號函回覆時，亦明文：「從事土石方資源堆置場業務則非屬『工廠管理輔導法』規範工廠範疇」。

上訴人公司亦自行去函土石方公會請求協助，公會亦協助發函臺中市政府經濟發展局及都市發展局詢問，經濟發展局於105年7月11日中市經工字第0000000000號函回覆如上開相同見解，都市發展局於100○0○00○○市○○○○0000000000號函回覆亦證稱上訴人公司領有土石方資源堆置場許可證，可合法從事剩餘土石方「碎解、洗選、加工」等再生再利用。

㈡廢棄物清理法第28條第1項規定事業廢棄物之清理方式，包括「再利用」、「自行清除、處理」、「共同清除、處理」、「委託清除、處理」及「其他經中央主管機關許可之方式」等多種方式，擇一為之即可。

環保署95年2月9日環署廢字第0000000000號函釋亦認為「營建剩餘土石方收容處理場從事廢棄物再利用者，得免申請公民營廢棄物清除處理許可文件」。

從而，上訴人公司領有臺中市○○○○○00○市○○○○000號「公民營廢棄物處理機構許可證」，上訴人公司自可合法對系爭無機性化學污泥進行清除、處理、再利用，無須委託其他業者代為處理。

又上訴人公司在從營建工地運送至土石方資源堆置場之賸餘土石方處理作業流程中，上訴人公司已具備處理清洗礫石之污水設施，並且也提出處理此污水之檢驗證明，而清洗之污水乃進入回收水槽再循環使用，並無所謂須「另行委託廢棄物清理業者單就清洗礫石之污水」來處理水污染廢棄物之需要，原行政處分誤對上訴人裁罰，應顯有違法不當，原判決未依本院發回判決理由詳查上訴人公司領有臺中市○○○○○00○市○○○○000號「公民營廢棄物處理機構許可證」是否得自行處理本身產生之事業廢棄物？復未查明上訴人公司於慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），而於沉澱池產出之無機性污泥，經脫水機脫水後，混合土石方以賸餘土石方提供他人作為填土使用，是否屬於廢棄物清理法第28條第1項所規定之再利用法定處理方式？原審即逕行下結論認定上訴人公司實質上係從事土石加工業云云，不啻漠視本院發回判決意旨，原判決就此，實屬判決不適用法規或適用不當，並有判決理由不備等判決違背法令情形。

㈢本院發回判決意旨中更且指明：若事業未具備清除資格而自行清除，既已違反廢棄物清理法第28條第1項規定，即難以期待違規者依同法第36條第1項相關規定，紀錄並保留相關清除處置證明；

原判決全然漠視本院發回判決意旨，就本院發回判決意旨之論理全無任何更進一步論述，形同一昧抄襲其前審判決意旨，原判決應有判決不適用法規或適用不當、判決理由不備等判決違背法令情形。

㈣上訴人公司領有「臺中市營建賸餘土石方資源堆置場」營運許可證，而土石方資源堆置場之合法營業項目中，依據臺中市營建賸餘土石方管理自治條例（101年12月22日發布）第2條第1項第2款規定，本即包括「將餘土破碎、洗選、拌合、加工、再利用…」等等，是領有土石方資源堆置場證照之上訴人公司，縱將土石方破碎、洗選、加工、再利用，亦係從事土石方資源堆置場之法定業務；

縱將剩餘土石方進行破碎、洗選、拌合廢（污）水處理設施添加化學混凝劑產生之污泥加工作業，並生產3分礫石、6分礫石及土、砂之級配、砂石材料等產品，應亦係從事土石方資源堆置場依法可從事之「加工處理」等法定業務範圍。

縱此等業務或與土石加工業之業務有近似或重疊，亦係法令制度所許可，不能因此擴張解釋認定上訴人為土石加工業；

乃土石方資源堆置場之業務範圍，既已包括加工、煆燒、再利用等，則何以「以土石方為原料予以加工，藉由化學混凝劑添加至廢水中，而凝聚成無機性化學污泥者」，非屬「土資場」之加工、再利用之範疇？未見原判決充分說明理由，是其判決仍為跳躍式論斷，原判決關於分別「土石方資源堆置場」與「土石加工業」業務範疇之認定，未見其適用法律之依據基礎為何？是此部分之論述，即缺乏法律規定之明確依據；

行政罰涉及人民權利之限制，應不得以法官造法之方式，為擴張或比附，創設法律所無之內涵，否則即屬違背行政罰法第4條所規定之處罰法定原則，而有判決不適用法規或適用不當之違法情形。

㈤原判決所引述之環保署98年2月3日環署廢字第0000000000號函釋，其說明欄第一項雖謂：營建工程賸餘土石方收容處理場所（含土石採取場、土石碎解洗選場……等目的事業處理場所）之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝等程序產出者，屬廢棄物範疇云云。

然該函說明欄第二項中，復載稱：土石方資源堆置場中經核准或認可處理功能之B6「淤泥或含水量大於30%之土壤」、B7「連續壁產生之皂土」類營建剩餘土石方處理設施，非屬前開廢污水處理設施等語；

則本件上訴人公司之處理設施是否應屬該B6﹑B7處理設施，而不適用函文第一項「應視為廢棄物之污泥」之規定？原審就此並未釐清詳查，致事實不明，故原判決就此，應有判決理由不備之判決違背法令情形。

㈥行政罰法第18條規定之「所得利益」，應僅限於積極利益而不包括消極利益，且裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度。

又關於違反廢棄物清理法第28條第1項之行為，依同法第52條之規定，應處以6千元以上3萬元以下之罰鍰。

惟原判決認上訴人公司之所得利益包括消極利益，謂上訴人公司之不法利益，應併計出售污泥之積極利益，與未委託業者處理污泥而減少費用支出之消極利益，而謂上訴人公司之積極及消極不法利益總金額共達218萬9429元，超過廢棄物清理法第52條第1項規定之罰鍰最高額3萬元。

另本件早於環保署環境督察總隊查處期間，即有法令適用上之重大爭議；

亦即，關於上訴人公司是否屬「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第3條規定之廠（場）內再利用？土石方資源堆置場是否屬廢棄物清理法第2條第4項所規定之「事業」？等等，即使專業之環保署環境督察大隊，尚須函詢相關單位並進行內部研議；

本件縱認上訴人公司主觀上之認知或與環保主管機關經研議後之法律意見不合，然上訴人公司並非故意違背環保法規，受責難程度應屬較輕，依行政罰法第18條第1項規定，自應對上訴人從輕裁罰。

本件原行政處分以上訴人公司所獲之「積極與消極不法利益加總後之總額」，逕作為對上訴人公司裁罰之金額，顯有違行政罰法第18條之規定及比例原則，並有行政處分「裁量怠惰」之違法情形，原判決竟認原行政處分對上訴人公司之高額裁罰適當，原判決應認具有違失，原判決就此應有判決不適用法規或適用不當、判決理由不備等判決違背法令情形。

另原行政處分對上訴人公司出售污泥所得款項，謂應依郵局定存利率計算利息云云，並無法源根據。

從而，本件上訴人公司並無違反廢棄物清理法第28條第1項等規定，原行政處分對上訴人公司裁處罰鍰及依環境教育法等規定對上訴人公司之負責人即上訴人歐秋月裁處應受環境講習之時數各為8小時及1小時，實顯有違誤等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回臺中高等行政法院更為審理。

七、本院查：㈠廢棄物清理法第2條：「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。

二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。

㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。

…（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」

第4條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第5條第1項：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」

第28條：「（第1項）事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。

二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。

三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。

(二)經執行機關同意，委託其清除、處理。

(三)委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。

(四)委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。

(五)委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。

(六)委託依第二十九條第二項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。

四、其他經中央主管機關許可之方式。

（第2項）經中央主管機關指定公告之事業，應置專業技術人員，其採自行清除、處理事業廢棄物之事業，其清除機具及處理設施或設備應具備之條件、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。

（第3項）第一項第二款共同清除處理機構應具備之條件、分級、許可、許可期限、廢止、專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。

…」第36條：「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。

（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」

第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項……第36條第1項……，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」

；

行政罰法第18條：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。

（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。

…」；

水污染防治法第2條第7款：「本法專用名詞定義如下：…七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。

…」、第13條：「（第1項）事業於設立或變更前，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准。

（第2項）前項事業之種類、範圍及規模，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告之。

…」；

環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

；

環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點及附表一：「主管機關依本法第二十三條規定裁處環境講習，應依附表一計算環境講習之時數。」

「附表一；

項次一；

違反法條：違反環境保護法律或自治條例；

裁罰依據：第23條；

違反行為：違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰或停工、停業處分者；

裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）；

裁處金額新臺幣1萬元以下：環境講習（時數）1；

裁處金額逾新臺幣1萬元，70％＜A≦100％：環境講習（時數）8」；

環境教育法施行細則第14條：「…（第2項）除前項所定情形外，由處分機關令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織負責環境保護權責人員接受環境講習；

其無負責環境保護權責人員者，令有代表權之人接受環境講習。

（第3項）處分機關依前2項裁處環境講習時，應於處分書記載接受環境講習之對象；

其屬環境保護權責人員應接受環境講習之情形者，法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織應提供所指派接受環境講習之環境保護權責人員姓名及相關資料，經令限期提供仍拒不提供者，處分機關得逕令該法人、非法人團體、機關（構）、公營事業機構或其他組織有代表權之人接受環境講習。」

、環保署依廢棄物清理法第36條第2項授權訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條：「（第1項）事業自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外，應記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。

（第2項）前項資料應保留3年，以供查核。」

；

臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。

…」；

臺中市營建賸餘土石方管理自治條例第2條：「（第1項）本自治條例用詞，定義如下：一、餘土：指建築工程、公共工程及其他民間工程施工所產生之賸餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、處理、再生利用、直接利用及填埋者。

二、土石方資源堆置處理場（以下簡稱土資場）：指供餘土暫屯、堆置、填埋、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒或回收等收容處理再生利用功能及機具設備之場所。

…」；

臺中市政府100年10月6日府授環秘字第0000000000號公告：「…公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：…六、廢棄物清理法及其子法。

…。」

；

臺中市政府100年11月22日府授環秘字第00000000000號公告：「…公告事項：臺中市政府環境保護局執行下列法規之主管機關權限：一、環境教育法及其子法。

…」；

臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準：「一、臺中市政府環境保護局（以下簡稱本局）為有效處理違反廢棄物清理法事件，建立執法之公平性，並提升公信力，特訂定本基準。

二、本局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準如下表：…項次5；

違反條款：違反第28條第1、2項…第36條第1項…（事業廢棄物）；

處罰條款及罰鍰範圍：第52條…處6千元以上3萬元以下罰鍰；

裁罰基準（新臺幣：元）：本年第1次違反處6千元罰鍰。

…」㈡廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業廢棄物，其所稱「事業」係指「農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業」，然對於所謂「農工礦廠（場）」並無明文定義。

依90年3月14日制定公布工廠管理輔導法第2條規定：「（第1項）本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者。

（第2項）前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能，由中央主管機關公告之。」

99年6月2日修正公布工廠管理輔導法全文39條，將原第2條內容移列第3條第1項、第2項，文字微調為：「（第1項）本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。

（第2項）前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能之認定標準，由中央主管機關定之。」

，並增訂第3項及第4項，其中第3項規定：「不符前項標準而有固定場所從事物品製造、加工之業者，仍得依本法申請許可或登記。

經主管機關核准登記後，依本法管理。」

又經濟部依工廠管理輔導法第3條第2項之授權，於99年11月25日訂定發布「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」，其中第2條規定：「本法第三條第二項所稱從事物品製造、加工之範圍，應符合下列認定標準：一、以行政院主計處編印之中華民國行業標準分類之C大類製造業之中類，自第八類食品製造業至第三十三類其他製造業為認定原則。

但不包括下列行業：（一）屠宰業。

（二）在同一門牌範圍內從事麵包、麵條、豆腐或糖果之製造零售。

（三）從事土石方資源堆置場業務。

（四）僅從事物品之分裝、包裝、檢測、測試、滅菌、消毒、冷藏、冷凍、修理或維修安裝。

二、非屬於前款C大類製造業之中類，但仍認定屬從事物品製造、加工範圍之行業：（一）從事資源回收製造加工生產新產品者。

但不包括僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者。

（二）醫用氣體之生產流程，係由其液態產品經由泵浦增壓，再經蒸發器升溫氣化為常溫而灌裝至鋼瓶者。

（三）以汽電共生系統生產蒸汽者。」

明文將「從事土石方資源堆置場業務」或「僅將廢棄物進行簡單之拆解、分類、破碎、壓縮或包裝程序者」，排除在工廠管理輔導法第3條第2項所稱「從事物品製造、加工之範圍」之外，即非「工廠」（上開認定標準雖歷經101年12月13日及102年4月3日兩次修正，但此部分均未變動，並參考經濟部中部辦公室96年11月8日經中一字第00000000000號函，原審前審卷第30頁；

臺中市政府經濟發展局100○0○00○○市○○○○0000000000號函，原審前審卷第171頁，亦採類似見解），尚難認屬廢棄物清理法第2條第1項第2款定義之事業「農工礦廠（場）」之範圍。

因此，環保署為求周全，乃依同法第2條第4項後段之授權，以103年1月29日環署廢字第0000000000E號公告修正「指定廢棄物清理法第二條第一項第二款之事業」，新增公告事項一（三十六）「土石方資源堆置處理場（土資場）：指經直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。」

自104年7月1日起施行。

足見「土石方資源堆置處理場（土資場）」於104年6月30日前尚非屬「其他經中央主管機關指定之事業」，其產生之廢棄物屬家戶以外所產生之一般廢棄物，應依廢棄物清理法第14條規定清除處理，並無同法第28條之適用（環保署103年7月3日環署廢字第0000000000號函釋同此見解，本院卷附上證五；

另參見環保署104年1月5日環署廢字第0000000000號函釋亦同此意旨，原審卷第170頁）。

另101年12月13日修正發布之「工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準」第3條規定：「本法第3條第2項所稱一定面積及一定電力容量、熱能之規模認定標準如下：一、下列工廠，一定面積指廠房面積達50平方公尺以上；

一定電力容量、熱能指馬力與電熱合計達2.25千瓦以上。

（一）中華民國行業標準分類C大類製造業之中類第十七類石油及煤製品製造業、第十八類化學材料製造業及第十九類化學製品製造業之工廠。

（二）依法令訂有設廠標準之工廠。

二、前款工廠以外之工廠，一定面積指廠房面積達150平方公尺以上；

一定電力容量、熱能指馬力與電熱合計達75千瓦以上。」

（修正前第3條規定：「本法第3條第2項所稱一定面積及一定電力容量、熱能之規模認定標準如下：一、一定面積：廠房面積達50平方公尺以上。

二、一定電力容量、熱能：馬力與電熱合計達2.25千瓦以上。」

）中華民國行業標準分類─行業名稱及定義：「B大類礦業及土石採取業：從事石油、天然氣、砂、石及黏土等礦物及土石之探勘、採取、初步處理（如碎解、洗選等處理作業）及準備作業（如除土、開坑、掘鑿等礦場工程）等行業，不包括：無涉及土石開採而從事土石碎解、洗選等處理作業歸入2399細類『未分類其他非金屬礦物製品製造業』…C大類製造業：從事以物理或化學方法，將材料或物質轉變成新產品，不論其使用動力機械或人力，在工廠內或在家中作業，均歸入製造業。

產品之大修、改型、改造作業、產業機械及設備之維修及安裝、組件之組裝視同製造業。

機械設備之專用零組件與其所屬之機械設備主體之製造歸入同一類別。

非專用組件如原動機、活塞、電動機、電器配件、活閥、齒輪、軸承等之製造，則以組件本身歸入製造業之適當類別。

……2399未分類其他非金屬礦物製品製造業：從事2391至2393細類以外之其他非金屬礦物製品製造之行業，如滑石粉、石英粉、黏土料、石墨磚、矽酸鈣絕熱材料、石棉製品等製造。

以瀝青、石油焦等石油副產品製造土木、建築材料及其他製品亦歸入本類。」

㈢環保署97年11月17日環署廢字第0000000000號函釋：「…土資場為防治水污染所設之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝土等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以污泥申報之；

而未經化學反應等程序產出者，屬土石餘泥，尚非屬廢棄物，並未涉及廢棄物清理法之再利用。」

環保署98年2月3日環署廢字第0000000000號函釋：「營建工程剩餘土石方收容處理場所（含土石採取場、土石碎解洗選場……等目的事業處理場所）為防治水污染所設之廢（污）水相關處理設施產生之污泥，若經化學混凝等程序產出者，屬廢棄物範疇，應依廢棄物清理法相關規定妥為清理或再利用，並以『污泥』申報之；

而未經化學反應等程序產出者，屬土石餘泥。」

又依環保署99年12月15日環署水字第0000000000號公告：「附件：水污染防治法事業分類及定義；

業別；

…40、土石加工業：以砂、礫石、土、石、石材為原料加工（含瀝青拌合）之事業。

41、土石方堆(棄)置場：從事土石方之堆積置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺以上之事業。

…」參諸環保署92年7月10日環署水字第0000000000號公告修正「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他中央主管機關指定之事業分類及定義」，其中（二七）土石方堆(棄)置場，係指「從事營建工程土石方之堆(積)置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條、第32條規定之事業。

但從事加工處理、分類再利用，且設計及實際最大日廢水產生量二十立方公尺(公噸／日)以上者除外。」

土石加工業與土石方堆(棄)置場尚有所不同，前者重在將土石加工，後者重在土石方之堆積置、回收再利用（縱有加工，亦僅將營建工程剩餘土石方作簡單之拆解、分類、破碎），於認定其是否為「工廠」以及廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業時，自應分別看待，不能混為一談，否則即喪失作事業分類及定義的本旨；

且究竟屬於土石加工業或土石方堆(棄)置場，應以該業者實際所從事的工作為準，而非以形式的名稱為據。

㈣原判決雖依前揭五之理由，以被上訴人分別作成原處分一及三對上訴人公司裁處罰鍰2,189,429元及6,000元，與作成原處分二及四命上訴人歐秋月應接受環境教育8小時及1小時，認事用法俱無違誤，而將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。

惟按行政訴訟法第260條規定：「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。

前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。

受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」

準此，本院將原判決廢棄，將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院時，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，受發回或發交之高等行政法院即應依發回或發交判決之指示調查事證，並受廢棄理由之法律上判斷之拘束，不許更持相異之見解，以收統一法令見解之效果。

（司法院釋字第368號解釋意旨及行政訴訟法第260條立法理由參照）㈤原發回判決已指明：廢棄物清理法第28條第1項規定事業廢棄物之清理方式，既包括「再利用」、「自行清除、處理」、「共同清除、處理」、「委託清除、處理」及「其他經中央主管機關許可之方式」，擇一即可。

同條第2項、第3項並分別授權中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定「其採自行清除、處理事業廢棄物之事業，其清除機具及處理設施或設備應具備之條件、許可、許可期限、廢止及其他應遵行事項之管理辦法」、「共同清除處理機構應具備之條件、分級、許可、許可期限、廢止、專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法」，且依同法第39條第1項規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。」

，則只有不採「再利用」，且不具「自行清除、處理」資格，亦未申請許可設立共同清除處理機構，又無其他經中央主管機關許可之方式，才必須「委託清除、處理」；

如果已採「再利用」之合法方式，或具備「自行清除、處理」之資格，並已自行清除、處理者，即不違反廢棄物清理法第28條第1項規定；

而再利用屬於處理行為，包括將事業廢棄物販賣做為填土使用，並符合其規定者（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第3款第3目參照）。

上訴人主張其公司為領有水污染防治許可證之合格業者，在從營建工地運送至土石方資源堆置場之賸餘土石方處理作業流程中，上訴人公司已具備處理清洗礫石之污水設施，並且也提出處理此污水之檢驗證明，而清洗之污水乃進入回收水槽再循環使用，並無所謂須「另行委託廢棄物清理業者單就清洗礫石之污水」來處理水污染廢棄物之需要等語，又稽諸被上訴人於原審提出之上訴人公司基本資料表顯示，上訴人公司領有臺中市○○○○○00○市○○○○000號「公民營廢棄物處理機構許可證」（原審前審卷第254頁），如果屬實，且於本件行為時仍屬有效，則上訴人公司不但屬於廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業定義範圍，而且依同法第41條第1項規定，既「得受託處理廢棄物業務」，即得自行處理本身產生之事業廢棄物，除非其不是經主管機關許可處理「該類廢棄物」之公民營廢棄物處理機構。

原審前審未經詳察上訴人公司是否具備自行處理土石方資源堆置處理場產生之無機性污泥之條件或資格，且其出售供填土再利用屬於法定的處理方式，為何會違反廢棄物清理法第28條第1項規定，遽認其廠內水污染防治設施之慢混池單元添加化學混凝劑（SUPERFLOC S-300），於沉澱池產出之無機性污泥，經脫水機脫水後，混合土石方以賸餘土石方提供「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」填土使用，未依規定委託合法清除處理機構清除處理，違反廢棄物清理法第28條第1項云云，亦嫌速斷等語，攸關系爭處理無機性污泥的行為是否屬於合法之再利用行為，以及上訴人公司是否違反行政法上義務。

然原判決對上開發回意旨恝置不論，憑空逕認上訴人公司「對於所產生之化學污泥廢棄物，因自身不具清理適格，且未委託合法清除處理機構清理，逕行拌混於土石對外銷售，已成立廢棄物清理法第52條關於違反同法第28條第1項規定之違規行為」云云，容有未洽。

㈥又原發回判決指明：被上訴人僅以上訴人公司同時有獲取節省應支出而未支出之污泥清理費用及販售污泥所得之不法利益所得，其不法利得裁處金額之計算，依據行政罰法第18條規定，應於上訴人公司不法利益所得範圍內加重裁處，參照環保署所提供之「違反廢棄物清理法義務所得利益裁處建議報告」（見原審前審卷第93頁至第98頁），分別計算「未依法委託清理污泥不法利得」及「販售污泥不法利得」，並加計節省費用及販售所得產生的孳息，予以計算結果，不法利得總額為218萬9,429元，其不法利得高於法定罰鍰最高金額等語為由，即就上訴人公司違反廢棄物清理法第28條第1項規定部分，依廢棄物清理法第52條規定及行政罰法第18條規定，裁處所得利益最上限218萬9,429元之罰鍰，其中計算委託清理污泥的費用，係以每噸3,500元為基礎（按上開裁處建議報告僅泛稱：「如依事業廢棄物委託清除處理程序辦理，前述期間無機污泥委託清理費用約3,500元至5,000元之間，以對業者較有利價格之3,500元估算」云云），其根據為何？上訴人公司自行清理之花費多少，是否應從所得利益中扣除？原審前審未予究明，即照單全收，尚欠妥適等語，攸關上訴人公司是否確有不法利得及其數額範圍之證明。

詎原判決對此發回意旨亦恝置不論，未附理由逕謂委託清理費用每噸約在3,500元至5,000元間，從較有利於上訴人價格之3,500元予以估算，該無機性污泥618.93公噸之清理費用總計2,166,255元，加計98年至102年郵局公告之1年期定存固定利率最低年利率00.83％之孳息共19,291元，上訴人本應支出而未支出之污泥清理費用之不法利得，總計為2,185,546元云云，自嫌速斷。

且被上訴人於原審答辯時自認上訴人領有臺中市政府核發之乙級廢棄物清除許可證，許可清除混凝沉澱池產出之無機性污泥，然其無處理資格等情，環保署於原審亦陳稱上訴人於100年有取得被上訴人核發乙級廢棄物清除許可，惟並無廢棄物處理機構之許可，對於其所產出之污泥並無處理之資格等情各在卷（原判決第6頁、第14頁），如果屬實，上訴人公司對於系爭事業廢棄物至少具有「清除」資格，並非如原處分所認定其完全不具清除、處理資格，而應委託合法廢棄物清除處理機構進行清除、處理；

參諸事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款規定：「清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。」

可知上訴人公司至少對於委託清除（收集、運輸）費用的節省部分，並無應支出而未支出之不法利得可言，則於計算不法利得範圍時，自應只考量其節省的處理費用。

然原處分卻完全採信前開環保署所提供之「違反廢棄物清理法義務所得利益裁處建議報告」，逕以上訴人公司未委託合法廢棄物清除處理機構進行清除、處理系爭事業廢棄物，按委託清理費用每公噸3,500元計算其不法利得，則其是否超過所謂「不法利得」之範圍，即有疑義。

詎原審對此重要事項（上訴人公司是否兼具清除、處理資格，或僅具清除資格）未作任何查證，亦未究明所謂「每公噸3,500元」係依據何種證據資料算出，是否包含清除（收集、運輸）費用，遽將原處分一全予維持，實有未洽。

㈦再按行政罰法第18條第2項雖規定：「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」

，但同條第1項已明定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

，故行政機關於所得利益之範圍內裁處罰鍰時，仍應審酌違反行政法上義務行為於主觀及客觀上應受責難程度、所生影響，並宜考量受處罰者之資力，尚非一律須加重至所得利益之最上限。

如果未考量違規情節之輕重，逕處以所得利益最上限之罰鍰，即構成裁量怠惰之違法；

如果違規情節非屬重大卻處以法定最高額之罰鍰，即有違責罰相當之比例原則（參見原發回判決理由）。

上訴人主張本件早於行政院環境保護署環境督察總隊查處期間，即有法令適用上之重大爭議，亦即關於上訴人公司是否屬「營建事業廢棄物再利用管理辦法」第3條規定之廠（場）內再利用？「土資場」是否屬廢棄物清理法第2條第4項所規定之「事業」？等等，即使專業之行政院環境保護署環境督察大隊，尚須函詢相關單位並進行內部研議，則僅為廠商業者之上訴人公司，既領有「土資場」營運許可證、水污染防治許可證及公民營廢棄物處理機構許可證等多項證照，主觀上自然認為其從事營建剩餘土石方之碎解、洗選、篩選、分類、加工、再利用等等，係合法之行為；

本件縱認上訴人公司主觀上之認知或與環保主管機關經研議後之法律意見不合，然上訴人公司並非故意違背環保法規，受責難程度應屬較輕等語，是否屬實，攸關上訴人公司是否違反行政法上義務，以及縱有違反，其主觀及客觀上應受責難程度，原審本應加以釐清，原判決徒以上訴人公司經年累月，未依廢棄物清理法第28條第1項規定委託合格清除處理機構清理其廢水處理設施所產生之污泥，並將之拌混土石方銷售供作公共工程使用，已然污染環境，且其不但消極減少清理費用之支出，復積極變價賺取價金，其獲取之上開不法利益總金額遠超過廢棄物清理法第52條第1項規定之罰鍰最高額3萬元；

再考量上訴人公司之資本總額達2,000萬元及其營運場址範圍、每年產生污泥數量等情狀，足見具相當經營規模，難認利潤微薄，綜合評價一切情狀，若未將其獲得之不法利益全數予以裁處，尚不足以收促其警惕之效果等語為由，遽認被上訴人就上訴人公司違反廢棄物清理法第28條第1項規定之行為，經估算其不法利益總額後，依據行政罰法第18條第2項規定，作成原處分一裁罰2,189,429元，尚稱適當允平云云，已嫌速斷。

何況依廢棄物清理法第2條第1項第2款規定，事業廢棄物分為有害事業廢棄物（由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物）及一般事業廢棄物（由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物），原判決既認上訴人公司「所產生之無機化學污泥廢棄物，顯該當於廢棄物清理法第2條第1項第2款第2目所稱一般事業廢棄物」，即非「具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境」之有害事業廢棄物，卻又謂其「已然污染環境」，前後理由似有矛盾，且原判決未說明系爭事業廢棄物如何會污染環境，理由亦嫌不備。

㈧末按原發回判決並指明：事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條第1項規定「事業自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外，應記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。」

其所謂「事業自行清除其產生之事業廢棄物」，應係指事業具備自行清除資格而自行清除其產生之事業廢棄物而言，蓋事業如果未具備自行清除資格而自行清除，既已違反廢棄物清理法第28條第1項規定，即難以期待違規者去記錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除機構、清除人、處理機構及保留所清除事業廢棄物之處置證明。

原審前審未先釐清上訴人公司是否具備自行清除資格而自行清除系爭無機性污泥，遽認其自行清除後未保留處置證明文件備查，係違反廢棄物清理法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準第15條規定，已嫌速斷。

且前審判決既認上訴人公司未委託合法清除處理機構清除處理，而自行將系爭無機性污泥混合土石方供公共工程使用，係屬違反廢棄物清理法第28條第1項規定之行為，似即認其未具備自行清除資格而必須委託清除，卻又課責其於違規自行清除後應保留處置證明文件備查，揆諸前開說明，適用法規容有未洽等語。

然更審後，原判決仍舊未先釐清上訴人公司是否具備自行清除資格而自行清除系爭無機性污泥，遽認「其清除上開化學污染廢棄物未依規定保留處置證明文件以供查核，則另成立廢棄物清理法第52條關於違反依同法第36條所定管理辦法（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條）之違規行為」，實有未洽。

且事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第15條第1項規定之適用，係以「事業自行或委託清除其產生之事業廢棄物至該機構以外」為前提，而將系爭無機性污泥混合土石方供公共工程使用之行為是否僅該當於事業廢棄物「處理」行為，並不及於「清除」行為（此部分未經兩造於原審攻防）？尚非無疑，如果不及於「清除」行為，即與此項規定無涉。

另原判決既謂上訴人公司「依其向輔助參加人申報之資料，可見其公司因從事土石加工業而產生之無機性污泥量於99年4至12月為159.18公噸、100年為209.55公噸、101年為210.5公噸、102年1月至3月25日為39.7公噸，合計無機性污泥總產生量為618.93公噸之事實，有上訴人102年6月4日寶仁字第102008號函暨土石加工製程每月污泥產生量統計表（見原審前審卷第55頁背面至第56頁）」，又謂上訴人公司係將上開無機性污泥拌混土石方，以每立方公尺10元價格出售作為「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」使用，有卷附土石方買賣契約書、運送證明憑證及統一發票等件可憑等情（參見原審卷第110頁至第120頁），則此等收集及處理的文件，是否該當於所謂「清除事業廢棄物之處置證明」？為何認定上訴人公司未保留所清除事業廢棄物之處置證明？原判決對於上開疑點未加究明，遽予維持原處分三，亦有未洽。

㈨綜上所述，原判決既有前開不適用法規、適用不當、理由不備及理由矛盾之違法，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；

又因系爭事實尚未臻明確，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。

依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 16 日
書記官 楊 子 鋒