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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第308號
上 訴 人
即原審原告 社團法人台灣動物社會研究會
代 表 人 董谷音
訴訟代理人 高涌誠 律師
蔡易廷 律師
洪嘉呈 律師
上 訴 人
即原審被告 行政院農業委員會
代 表 人 林聰賢
訴訟代理人 盧柏岑 律師
陳品榕 律師
上列當事人間提供行政資訊事件，兩造對於中華民國105年4月27日臺北高等行政法院102年度訴更一字第144號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人社團法人台灣動物社會研究會請求撤銷原處分否准提供原判決附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之資訊並該訴願決定，及請求上訴人行政院農業委員會作成准予提供複製前開資訊之行政處分暨該訴訟部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
原判決關於撤銷原處分否准提供原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之資訊並該訴願決定，及命上訴人行政院農業委員會作成准予提供複製前開資訊之行政處分暨該訴訟部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
兩造其餘上訴均駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、緣上訴人社團法人台灣動物社會研究會（下稱動物研究會）於民國99年5月14日以其為另案不服上訴人行政院農業委員會（下稱農委會）99年3月26日農防字第0991502402號公告提起訴願案之需，及了解上訴人農委會所稱禽流感防範措施執行得宜之依據，並為維護畜禽疫病防治、肉品衛生安全、動物福利及消費權益為由，依政府資訊公開法、行政程序法第46條及訴願法第49條、第75條之規定，向上訴人農委會申請閱覽、抄錄、影印或攝影有關歷年國內家禽飼養場發生禽流感疫情之相關資料，包含：㈠歷次禽流感疫情所有檢體之臨床症狀、病理與病毒實驗報告原文、㈡歷次禽流感疫情通報之世界動物衛生組織（OIE）原文、㈢上訴人農委會及所屬動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）所有相關禽流感病毒與病原性判定之專家會議紀錄、㈣歷次禽流感疫情所有檢體病毒致病性之各種動物試驗報告原文、㈤歷次發生禽流感疫情養殖場之臨床及流行病學調查報告原文，及㈥上訴人農委會處理禽流感疫情之依據，例如世界動物衛生組織、歐盟、美國與澳洲關於禽流感病毒之檢驗、判定、通報等相關規範。
上訴人農委會於99年5月26日以農授防字第0000000000號函（下稱原處分）復上訴人動物研究會，以所請政府資訊除國際間禽流感疫情之相關資料，世界動物衛生組織於其網站（http://www.oie.int）已提供即時更新之資料，如有需要請直接上網瀏覽外，其餘均屬公務機密，依行政程序法第46條規定，因具有保密之必要，歉難提供。
上訴人動物研究會不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，嗣上訴人動物研究會於臺北高等行政法院（下稱原法院）審理中，經原法院闡明而將其原聲明「歷次禽流感疫情」特定為原判決附表二所示編號一至八禽流感疫情，並減縮不再請求前述㈥上訴人處理禽流感疫情之根據，包含世界動物衛生組織、歐盟、美國與澳洲關於禽流感病毒之檢驗、判定、通報等相關規範部分。
經原法院100年度訴字第167號判決（下稱前審判決）⒈撤銷訴願決定及原處分關於後開第二項否准部分；
並命⒉上訴人農委會應就上訴人動物研究會99年5月14日申請，作成准予提供如前審判決附表甲、乙、丙、丁所示之資訊〔即原判決附表一編號1至66所示已知禽流感疫情所有檢體「臨床症狀、病理與病毒實驗（含病毒檢驗及血清檢測）、動物試驗」之報告原本（以下簡稱檢體報告）、原判決附表一編號67至86已知禽流感疫情之相關禽流感病毒與病原性判定之專家會議記錄（以下簡稱專家會議紀錄）；
及原判決附表二編號一、二、三、六、七、八疫情所示准許提供之已知禽流感疫情之禽流感養殖場之臨床及流行病學調查報告原文（以下分別簡稱臨床疫情報告、流行病情報告）〕，供上訴人動物研究會複製之行政處分；
另⒊駁回上訴人動物研究會其餘之訴。
上訴人農委會不服，乃就前審判決對其不利部分提起上訴（至上訴人動物研究會敗訴部分即前審判決主文第3項駁回其餘之訴部分，因上訴人動物研究會未提起上訴已確定），經本院102年度判字第716號（下稱本院發回判決）將前審判決（不利上訴人農委會部分）廢棄，發回原法院更為審理。
嗣經原判決撤銷原處分關於後開第二項否准部分及該訴願決定，命上訴人農委會就上訴人動物研究會中華民國99年5月14日之申請案，應作成准予提供如原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至74、83、85之資訊（其中如原判決附表一編號67至74資訊，上訴人農委會應在遮蔽「出席單位與人員、列席人員」部分後提供），供上訴人動物研究會複製之行政處分，並駁回上訴人動物研究會其餘之訴。
兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起上訴。
二、上訴人動物研究會於原審起訴意旨略謂：（一）政府資訊公開法第18條第1項第3款豁免公開之立法目的，係為確保政府機關在個案決定作成前有充分思辨之空間；
則於政府機關作成決定後，將機關作成該決定之過程資料予以公開，既已無礙具體決定之作成。
上訴人動物研究會所請求專家會議記錄（原判決附表一編號67至86），均屬上訴人農委會為因應已發生之疫情所召開，上訴人農委會亦已依歷次專家會議結論作成判定並採取防疫措施，應無該豁免公開規定之適用。
上訴人農委會雖稱「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組」並非職掌禽流感病毒病原性之判定云云，惟此顯與上訴人農委會101年3月8日至立法院之說明不符；
復參酌「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第23次會議記錄」針對「案由一」之決議第一點說明，益證該防治工作小組具有實質審認、甚至變更疫情死亡率之權限，當屬禽流感病毒病原性判定流程之重要關鍵，上訴人農委會稱該小組未職掌病原性判定云云，應非事實。
復以「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組」及「家禽流行性感冒診斷監測工作技術小組」，均非上訴人農委會組織法所定之單位，其所受之民主監督顯有不足，若允許該等參與過程記錄得豁免公開，即悖離政府資訊公開法之立法意旨。
（二）上訴人動物研究會所請求檢體報告（原判決附表一編號1至66）資訊，其內容殆屬上訴人農委會所屬家畜所針對各疫場檢體之實驗室檢測結果之通知，及上訴人農委會所屬防檢局依檢測結果再函請各疫場所在之地方政府執行防疫措施，初不涉及上訴人農委會決策過程之內部意見溝通或思辨材料，而屬上訴人農委會擬訂防疫措施之客觀基礎事實，殊無涉「洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨材料」，上訴人農委會以政府資訊公開法第18條第1項第3款，為否准上訴人動物研究會請求前開資訊之依據，亦屬無稽。
（三）上訴人動物研究會所請求提供經前審判決准許提供之臨床疫情報告及流行病情報告（原判決附表二編號一、二、三、六、七、八）部分：查上訴人動物研究會請求歷次禽流感之資訊，均為H5、H7病毒之亞型，故上訴人農委會自須執有各該疫情之臨床及流行病學調查報告，始能通報世界動物衛生組織。
（四）所謂資訊分離原則，係指人民請求之政府資訊如有部分不涉及政府資訊公開法第18條第1項各款之情況者，就該部分資訊政府仍應提供，此並不涉及公益性之判斷。
反之，縱然涉及個人隱私或工商秘密，惟於公益上認有必要者，政府仍應提供，兩者分屬不同層次。
另有關原判決附表一編號78、80、84、86（註銷部分），因與上訴人動物研究會所請求之部分政府資訊是否為公務機密有關，且為訴訟上上訴人動物研究會、上訴人農委會兩造所攻防之爭點，復以註銷公文本身應無法定不予公開之事由，故應作為本件上訴人動物研究會可閱覽訴訟上文書之一部及本件審判上斟酌之卷證資料，始符合行政訴訟法第189條第1項之規定。
（五）按政府資訊公開法第18條第1項第1款之機密，係以「依法律或法規命令」核定者為限。
次按「公務機密維護作業要點」之規範位階僅屬上訴人農委會所屬動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）所自行頒訂之行政命令。
是上訴人農委會稱上訴人動物研究會請求之資訊，部分已經其依公務機密維護作業要點第三、㈡點核定為密件云云，與政府資訊公開法首揭法律保留原則之意旨牴觸，要不足採。
前審判決就此即已論明上開作業要點並非法規命令，仍不得據以主張依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定豁免公開，此見解亦經本發回判決所維持等語，為此請求一、撤銷訴願決定及原處分。
二、上訴人農委會應作成提供下列資訊供上訴人動物研究會複製之行政處分：㈠如原判決附表一編號1至66之檢體報告；
㈡如原判決附表一編號67至86之專家會議紀錄；
㈢如原判決附表二編號一、二、三、六、七、八疫情之臨床疫情報告及流行病學報告（本院按附表二編號六包含附表一編號90之資訊、附表二編號八包括附表一編號87至89之資訊）。
㈣如原判決附表二編號四疫情之檢體報告、專家會議紀錄、臨床疫情報告及流行病學報告。
三、上訴人農委會於原審答辯意旨略謂：（一）依政府資訊公開法第2條之立法理由，及法務部95年3月16日法律決字第0000000000號函說明二之見解，「資訊」涵蓋的範圍比「檔案」廣，檔案法為特別法，政府資訊公開法為普通法，依特別法優於普通法之適用原則，應優先適用檔案法。
上訴人動物研究會請求之「歷年禽流感疫情資訊」，均為已歸檔管理之檔案，是本件應適用之法令應為檔案法。
（二）按動物傳染病防治條例第17條之規定，地方防疫機關應層報上訴人農委會即中央主管機關者之疫情資料為高病原禽流感（甲類動物傳染病）疫情，且層報者為「發生場」紀錄，上訴人農委會僅於業務或任務需求，才向地方權責機關調取。
而查上訴人農委會已依前審法院指示提出全數禽流感疫情文件（前審判決附表甲）供審酌，如有上訴人農委會前向地方主管機關調取訪視紀錄，亦已包含於該附表甲（前審判決附表丁之疫情編號六記載即該附表甲編號41；
編號八記載即該附表甲編號42至44），並無另有該附表丁之資料。
況且「臨床及流行病學調查報告」並非正式文件名稱，上訴人農委會實無從提供。
（三）系爭專家會議紀錄，屬作成決定前之準備作業文件（前審判決附表丙），性質係提供建言之諮詢單位，應該當政府資訊公開法第18條第1項第3款前段規定之豁免公開事由。
（四）上訴人農委會依檔案法第16條及機密檔案管理辦法第2條之規定，及防檢局公務機密維護作業要點三、㈡，核定前審判決附表甲之文件為一般公務機密之資訊，屬依法授權法規命令所核定之機密，本不應提供之。
前審判決稱，附表甲若干文件嗣後業經檢討解密云云，然查該附表甲列為密件之文件，部分於93、94年間解密，而另有部分文件係於101年檢討解密，是於原處分作成時，仍屬密件，當不予提供。
且按政府資訊具有不公開事由者，但公開有「公益上必要性」時，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，機關「得公開或提供」，前審法院未給予上訴人農委會判斷餘地，逕認具公益必要性，並忽視上訴人動物研究會申請書明載其取得資訊之目的非用以從事公益用途，且就「公益必要性」之有無，未命上訴人動物研究會負舉證責任。
何況上訴人動物研究會請求提供之疫情資訊，均涉及個人或工商營業之資料，前審判決稱可適用分離原則處理，將涉及個人隱私或工商營業等與公益無涉部分遮蓋後提供之，然此將致無「涉及公益之資訊」可資提供，或涉及公益之資訊均已發布資訊提供，顯然無從適用分離原則處理。
且若上訴人農委會將飼主配合所提供之資料任意公開，勢必影響飼主合作意願與程度，造成日後檢疫、防疫工作之障礙，是依政府資訊公開法第18條第1項第4款之規定，上訴人農委會為監督、管理、取締作業製作之疫情資料，得不提供等語，為此請求判決駁回上訴人動物研究會在原審之訴。
四、原判決撤銷原處分關於後開第二項否准部分及該訴願決定，命上訴人農委會就上訴人動物研究會中華民國99年5月14日之申請案，應作成准予提供如原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至74、83、85之資訊（其中如原判決附表一編號67至74資訊，上訴人農委會應在遮蔽「出席單位與人員、列席人員」部分後提供），供上訴人動物研究會複製之行政處分，並駁回上訴人動物研究會其餘之訴，其理由略謂：（一）原判決附表一所示之文件資料，除：⒈原判決附表一編號35係上訴人農委會所轄動植物防疫檢疫局彙整相關規定編製之「家禽流行性感冒疫情處理措施」，乃一般抽象性規定，顯非上訴人動物研究會申請之「檢體報告」；
⒉原判決附表一編號78、80、84函僅係通知某次小組會議紀錄「原為密件，已無保密必要，請惠予註銷」，顯非上訴人動物研究會申請之「專家會議紀錄」，足認非上訴人動物研究會以上開99年5月14日申請書，所要申請上訴人農委會提供之資訊，即非屬原處分否准提供之政府資訊外，上訴人農委會其餘主張如原判決附表一編號1至34、36至77、81至83、86之資訊，經核多與檢驗結果及防疫措施有關，基於前揭保障人民知的權利、政府資訊公開為原則之說明，上訴人農委會逕主張該等資訊非屬上訴人動物研究會申請提供之資訊範圍，核無足採。
（二）依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定及檔案法第18條第1款規定可知，政府資訊屬於「機密」得豁免公開者，限於依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，以符合法律保留原則（參見政府資訊公開法第18條之立法理由）。
查上訴人農委會所屬防檢局訂有該局「公務機密維護作業要點」，另上訴人農委會所屬家畜衛生試驗所（下稱家衛所）亦訂有該所之「公務機密維護作業要點」，核上開作業要點係防檢局、家衛所基於主管機關之職權，依前揭檔案法等相關規定所定具有細節性之行政規則，為法律必要之補充，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，自可加以適用。
從而，原判決附表一編號34、36、37、38、40至44、53、55、57、59、61、77、79、81、86資訊，為家衛所製作之函文；
如原判決附表一編號52、54、56、58、60（以上文件上機密等級標註為「機密」應係「密」之誤，惟不影響其屬機密文件之性質）、75、76、82資訊為防檢局製作之函文，既依渠等公務機密維護作業要點，核定為一般公務機密，屬於一般公務機密文書。
又上開文件於密等後或記有解密條件：「公布後解密」、「本件於工作完成或會議終了時解密」，固符合防檢局、家衛所前開公務機密維護作業要點第6點所載解密條件之要件，然解密仍須依其程序為之，且查無上開文書業已註銷密等之紀錄單或處理意見表，尚難認已完成解密程序。
則上訴人農委會以其持有上開文書，業經發文機關家衛所、防檢局分別依其等訂定之上開公務機密維護作業要點規定，核定為一般公務機密文書，主張依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定豁免公開，洵屬有據。
（三）政府資訊公開法第18條第1項第3款前段規定政府資訊屬於「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」者，應限制公開或不予提供之。
依其立法理由，該規定在於保護公務員「思辨過程」，為保障機關做成決定前之內部意見溝通或其他思辨過程材料免於公開。
又本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」。
查原判決附表一編號1、3、6、8、10至15、17至25、27至28、30、34、46、48、50、51、53、55、57、59、61、63（以上為函文）、32（分析報告）、36至42（傳真函、通報單）、66（試驗報告），均係家衛所依據前開「高病原性家禽流行性感冒(HPAI)監測、預警及通報流程作業規範」，就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文。
另上訴人動物研究會聲明如附表一編號2、4、5、7、9、16、26、29、31、35、47、49、52、54、56、58、60、62、64，係防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文；
又原判決附表一編號33係「99年1至3月3例H5N2案例相關密件資料整理說明」、原判決附表一編號65「臺南縣家畜疾病防治所動物疫情通報記錄表」，經核上開函文及通報資料，均涉及決策所依據之基礎事實，無涉洩露決策過程之內部意見溝通或思辯材料，不得豁免公開。
至原判決附表一編號67至74、79、81、82、83、86，核該等會議紀錄僅記載決議或決定，並無各別委員發言及討論之內容，公開並不至揭露個別專家委員或公務員之意見。
惟專家會議之性質係提供建言之諮詢單位，其會議紀錄所記載決議或決定，係屬決策前準備階段之諮詢建議性質，核屬「作成決定前之意見溝通或文件」。
然衡諸原判決附表一編號67至74所示會議係於93、94年間所舉行（第1次會議舉行時間為93年1月30日、第8次會議舉行時間為94年9月6日），迄今已逾10年；
另原判決附表一編號79、81至83、85、86係於98、99年間所舉行，迄今亦逾5年，會議決議或決定早已形成，觀諸政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之文義，所稱「作成決定前之意見溝通或文件」，係指政府機關作成意思「決定前」，並不及於事件終結後，惟考量仍有保護參與決策人員免於事後受到攻訐可能性之必要，應依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「出席單位與人員、列席人員」後仍應公開之。
（四）依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定及其立法理由，如政府資料之公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者（如：將造成取締之困難），該等政府資訊自應限制公開或不予提供。
查原判決附表一編號1至66（編號35除外）之文件，分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文；
及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文，係屬檢驗結果，公開有利於公益，且不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，上訴人農委會主張依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應豁免公開，核無足採。
至於原判決附表一編號87至90，係彰化縣動物防疫所及高雄縣動物防疫所對於畜主進行檢討所填載之基本資料，與前開檢疫單位之檢驗報告有別，考量其公益性質不高，且影響主管機關進行監督管理之實施目的，符合政府資訊公開法第18條第1項第4款之豁免公開要件。
另原判決附表一編號87至89（彰化縣動物防疫所家禽防疫疫情調查表）、編號90（高雄縣動物防疫所家禽流行病學調查表），係地方政府動物防疫所對於轄內畜牧場進行調查所為之記錄，其內容涉及畜牧場名稱、電話、地址、畜養方法等相關事實等涉及個人隱私資料，在無證據顯示業已通知畜主表示意見並得其同意之情況下，此等資料依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定亦不得公開。
（五）原判決附表二編號一、二、三、六、七、八疫情，經前審判決准許提供之臨床疫情報告及流行病學調查報告部分：所謂臨床疫情報告，係指各縣市政府動物防疫所或中央機關接獲通報病例後，由各縣市政府動物防疫所之人員自行或協同上訴人農委會所屬畜衛所人員，執行養禽場現場臨床調查，作成訪視紀錄之疫情調查表。
經原法院詢問上訴人農委會所謂臨床疫情調查報告、流行病學調查報告是否有制式之格式？上訴人農委會稱：疫情調查分為「發生場」及其「周圍禽場」兩部分，疫情調查…由地方主管機關參考所需項目因地制宜調整製作，並無制式格式或表頭名稱等語。
又上訴人農委會稱因地方政府接獲法定動物傳染病疫情報告時，依動物傳染病防治條例第17條規定，應將「發生場」疫情層報中央主管機關…。
至於…周圍場之資料即上訴人動物研究會所指流行病學調查資料，並無強制通報中央主管機關之規定等語。
原法院經向發生禽流感疫情之相關直轄市、縣市政府查詢其將歷年禽流感疫情臨床及流行病學調查報告檢送上訴人農委會之情形，經核：⑴臺南市政府101年7月11日府農動字第0000000000號函、⑵宜蘭縣政府101年9月20日府農防字第0000000000號函、宜蘭縣政府104年5月5日府農防字第0000000000號函、⑶苗栗縣政府104年4月29日苗縣動防字第0000000000號函、⑷南投縣政府104年5月7日府授農防字第0000000000號函、⑸雲林縣政府104年6月5日府動防二字第0000000000號函、⑹嘉義縣政府104年7月30日府農防畜字第0000000000號函、⑺屏東縣政府104年5月1日屏縣畜防字第00000000000號函之回復結果，或稱臺南縣所發現的禽流感疫情之病毒類型，並非高病原性家禽流行性感冒，或稱因年代久遠已逾保存期限，皆已依規定辦理銷毀；
或稱資料保存年限已過，相關資料難以查詢，或稱當時並無製作相關禽流感疫情臨床及流行病學調查報告，或稱相關紀錄已不可考等語，故查無證據足認有原判決附表二編號一、二、三、六、七、八疫情之臨床疫情報告及流行病學報告，上訴人動物研究會此部分請求委無足採。
（六）綜上所述，原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至74、83、85所示資訊，尚無符合政府資訊公開法第18條第1項各款之豁免公開事由，應予准許（其中如原判決附表一編號67至74資訊在遮蔽「出席單位與人員、列席人員」部分後提出），爰將此部分原處分及該訴願決定均予撤銷，判命上訴人農委會應作成准予提供上開資訊供上訴人動物研究會複製之處分（如主文第2項所示）。
至於其中如原判決附表一編號35、78、80、84顯與上訴人動物研究會請求提供之資訊未合；
又原判決附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86文件符合政府資訊公開法第18條第1項第1款規定而豁免公開；
另原判決附表一編號87至90文件因符合政府資訊公開法第18條第1項第4款、第6款規定而豁免公開，原處分駁回上訴人動物研究會申請提供上開資訊之請求，核無違誤。
另原判決附表二編號一、二、三、六、七、八疫情經前審判決准許提供之臨床疫情報告及流行病學報告，尚不能證明上訴人農委會執有保管該等資訊等語，原處分予以否准，亦無不合等語。
（至於上訴人動物研究會訴之聲明第2項第3款、第4款關於請求上訴人農委會作成提供如附表二編號一、二、三、六、七、八疫情經前審判決駁回之臨床疫情報告及流行病學報告部分；
如附表二編號4疫情之檢體報告、專家會議紀錄、臨床疫情報告及流行病學報告供上訴人動物研究會複製之行政處分，暨訴之聲明第1項關於請求撤銷否准此部分申請之原處分及訴願決定，原法院認其屬前審判決主文第3項駁回上訴人動物研究會其餘之訴確定效力所及，而另以裁定駁回之）
五、上訴人動物研究會上訴意旨略謂：㈠按政府資訊公開法第18條立法理由已明揭：「資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；
…二、依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，符合法律保留原則，本為本法之特別規定，爰明定應限制公開或不予提供，…。」
本院102年度判字第147號判決亦以：「…公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊（人民之資訊公開請求權）。」
顯見行政機關就何種公務文書應核定為機密，訂有行政命令，並依此將特定資訊核定為公務機密，並否准人民就該資訊之公開請求，自屬對人民依政府資訊公開法第9條第1項所享有之資訊公開請求權之限制。
上訴人農委會所屬防檢局及家衛所訂定之「公務機密維護作業要點」僅具有行政規則之規範位階，上訴人農委會據此否准上訴人動物研究會關於經家衛所及防檢局核定為公務機密之公文書之請求，則該作業要點顯已對上訴人動物研究會之政府資訊公開請求權構成限制，原判決謂該作業要點並未對人民權利之行使形成限制，僅屬細節性行政規則云云，應屬誤會。
原判決復認上訴人農委會得依據該作業要點豁免上訴人動物研究會所請求之資訊公開，即與法律保留原則及政府資訊公開法第18條立法理由不符。
至原判決雖認前揭作業要點係檔案法授權訂定，惟綜觀檔案法第2條、第3條第1項、第16條規定及第29條規定，足見檔案法僅授權由「檔案中央主管機關」或「行政院指定之所屬機關」訂定公務檔案之管理方法。
上訴人農委會或其所屬防檢局、家衛所既非檔案法所稱之「檔案中央主管機關」，亦未經行政院指定為公務檔案之管理，原判決遽認該等機關得依檔案法之授權訂定前揭作業要點，自有判決不備理由及錯誤適用檔案法之瑕疵。
次按機密檔案管理辦法第2條規定「稱機密檔案者，指『依法規定』列為機密等級之檔案。」
若無法律規定，率將特定檔案列為機密者，應不合法。
查檔案法等相關規定僅就檔案之保存或保管方法作基本規定，並未授權上訴人農委會有依公務機密維護作業要點而核定機密之權限，原判決對檔案法等相關規定有所誤解，顯屬適用法規不當。
㈡另依國家機密保護法第2條規定：「國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要…。」
同法第5條規定：「國家機密之核定，應於必要之最小範圍內為之。」
又法務部93年7月15日法政字第0000000000號函文亦指明：本法對有關國家機密之認定，兼採「實質」與「形式」要件，即對於政府機關持有或保管之資訊，除實質上須其洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害以外，形式上並須經依本法授權人員於法定時間內為一定程序之核定，始足當之。
是上訴人動物研究會請求提供之檔案並非「國家機密」，不得依國家機密保護法而豁免公開等語。
為此請求廢棄原判決不利於上訴人動物研究會部分，並命上訴人農委會就上訴人動物研究會中華民國99年5月14日之申請案，作成准予提供如原判決附表一編號34、36、37、38、40至44、53、55、57、59、61、77、79、81、86（為家衛所製作之函文）、編號52、54、56、58、60、75、76、82（為防檢局製作之函文）、編號87至90，及附表二編號一、二、三、六、七、八疫情之臨床疫情報告及流行病學報告等資訊，供上訴人動物研究會複製之行政處分。
六、上訴人農委會上訴意旨略謂：㈠原判決附表一編號32「家衛所97/12/20農衛試疫字第0000000000號函」及編號51「家衛所91/12/30農衛試疫字第0000000000號函」，均依法核定為密件，且尚未解密，依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款規定，應豁免公開。
且原判決已認定具機密性質且未完成解密程序之文書，應豁免公開；
原判決未查明原判決附表一編號32、51文件仍核定為機密文件，錯誤認定該文件應公開，顯未盡職權調查義務，且有判決理由矛盾之違背法令。
㈡原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之文件業已載明個人資料，包含：養雞場名稱與地點、畜主姓名等，顯涉及畜主之個人資料與隱私，依政府資訊公開法第18條第1項第6款以及原判決見解，未經當事人同意，不得公開該部分之資訊，或至少要求該涉及個人資訊部分應予遮蔽後始得提供；
原判決認定上訴人應提供原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之文件，然未查明其涵蓋個人資料部分應遮蔽不予提供，顯未盡職權調查義務，且有判決理由矛盾之違背法令。
㈢細究政府資訊公開法第18條第1項第3款之文義，該條文係限制公開「決定前所形成之意見溝通或文件」，並非以決定前不公開、決定後可公開加以區別。
原判決似認為：會議舉行後五年、十年，具有「作成決定前之意見溝通或文件」性質之會議紀錄即無豁免公開之適用，原判決之法律解釋與適用，顯已超出政府資訊公開法第18條第1項第3款之文義，因該條文完全未區分事件終結前、後而作出不同之規範。
參本院102年度判字第746號判決、101年度判字第171號判決可知，縱然事件已終結，然機關作成決定前所形成之意見溝通或文件，本具有未確定之性質，逕自公開或提供該類資訊，易引起外界之誤解與混淆，而衍生爭議與困擾，使得上開條款形同虛設。
是以，原判決就政府資訊公開法第18條第1項第3款顯有適用法規不當之違背法令。
從而，原判決附表一編號67至74、79、83、85之會議紀錄文件，乃機關作成決定前所形成之意見溝通或文件，應豁免公開，而原判決附表一編號66「家衛所99年7月13日農衛試疫字第0000000000號函」，乃家衛所為提供防疫參考所作成之病毒特性分析報告，亦屬於機關作成決定前之內部意見交換，應適用政府資訊公開法第18條第1項第3款豁免公開；
原判決認定原判決附表一編號67至74、79、83、85之文件應公開，其就政府資訊公開法第18條第1項第3款之適用，顯有法規適用不當之違背法令。
㈣除原判決附表一編號67至74之文件外，原判決附表一編號83「防檢局99年3月10日防檢一字第0000000000號函」、編號85「防檢局93年2月16日防檢一字第00000000000號函」其上亦有會議出席單位與人員、列席人員之名單，何以原判決未認定編號83、85之文件亦應遮蔽「出席單位與人員、列席人員」後予以公開？何以無須保護該等文件之參與決策人員免於受到攻訐可能性？原判決認定原判決附表一編號67至74所載之會議出席人員名單之文件應遮蔽後才公開，卻未載明原判決附表一編號83、85之文件亦應遮蔽出席人員，有判決理由矛盾之違背法令。
㈤原判決認定上訴人農委會公開原判決附表一編號1至66（編號35除外）之文件不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，不適用政府資訊公開法第18條第1項第4款豁免公開之規定。
惟依本院100年度判字第2222號判決併參高雄高等行政法院100年度訴字第124號判決意旨，揭露檢疫結果與防疫措施相關文件（即原判決附表一編號1至66文件）是否影響未來防疫之監督、管理，核屬上訴人得依職權斟酌考量之事項。
又如原判決所述，主管機關受限於時間與人力，不可能隨時前往養雞場等地檢查，通常需在畜主通報後，始啟動檢查、防疫工作，故動物傳染病防治條例課畜主有報告之義務。
是以，疫情通報原則上以畜主同意揭露其個人隱私、職業秘密、營業上秘密或經營事業有關資訊為前提。
上訴人農委會基於職權斟酌考量，認為公開檢疫結果與防疫措施相關文件（即原判決附表一編號1至66文件），易導致畜主因不願使他人知悉疫情，而不主動通報，進而阻礙防疫之監督、管理，該依職權所作之判斷並無逾越職權濫用情事。
迺原判決未尊重上訴人農委會之職權判斷事項，認定附表一編號1至66之文件無政府資訊公開法第18條第1項第4款之適用，有判決理由矛盾及適用法規不當之違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利於上訴人農委會部分，並駁回被上訴人動物研究會於原審之訴。
七、本院查：甲、法律依據：行政程序法第46條規定：「（第1項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。
但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。
行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰①行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。
②涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。
③涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。
④有侵害第三人權利之虞者。
⑤有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。
（第2項）前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。
......」政府資訊公開法第9條第1項及第18條第1項（第1款、第3款、第4款、第6款、第7款）及第2項分別規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。
持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」
「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：①經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
......③政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。
④政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。
......⑥公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。
但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
⑦個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。
但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
檔案法第17條及第18條分別規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」
「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：①有關國家機密者。
......③有關工商秘密者。
......⑥依法令或契約有保密之義務者。
⑦其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」
乙、動物研究會上訴有理由部分：㈠原判決以被上訴人農委會所屬防檢局訂有「公務機密維護作業要點」，另被上訴人農委會所屬家衛所亦訂有「公務機密維護作業要點」，核上開作業要點係防檢局、家衛所基於主管機關之職權，依前揭檔案法等相關規定所定具有細節性之行政規則；
原判決附表一編號34、36、37、38、40至44、53、55、57、59、61、77、79、81、86所示資訊，為家衛所製作之函文；
如原判決附表一編號52、54、56、58、60、75、76、82所示資訊為防檢局製作之函文（以上綜合依序為附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86），既依渠等公務機密維護作業要點，核定為一般公務機密，屬於一般公務機密文書，且查無上開文書業已註銷密等之紀錄單或處理意見表，尚難認已完成解密程序，則被上訴人農委會以其持有上開文書，業經發文機關家衛所、防檢局分別依其等訂定之上開公務機密維護作業要點規定，核定為一般公務機密文書，主張依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定豁免公開，洵屬有據，原處分駁回上訴人動物研究會申請提供上開資訊之請求，核無違誤等語為由，將此部分原處分及其訴願決定均予維持，並駁回請求被上訴人農委會作成准予提供上開資訊予上訴人動物研究會複製之處分。
固非無見。
㈡惟按政府資訊公開法第18條第1項第1款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
……」另檔案法第18條第1款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。
……」可知政府資訊屬於「機密」得豁免公開者，限於依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，以符合法律保留原則（參見政府資訊公開法第18條之立法理由）。
次按「為建立國家機密保護制度，確保國家安全及利益，特制定本法。」
「本法所稱國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級者。」
「國家機密等級區分如下：一、絕對機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受非常重大損害之事項。
二、極機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受重大損害之事項。
三、機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害之事項。」
「各機關之人員於其職掌或業務範圍內，有應屬國家機密之事項時，應按其機密程度擬訂等級，先行採取保密措施，並即報請核定；
有核定權責人員，應於接獲報請後30日內核定之。」
「國家機密之核定權責如下：……三、機密由下列人員親自核定：㈠前二款所列之人員或經其授權之主管人員。
㈡中央各院之部會及同等級之行、處、局、署等機關首長。
㈢駐外機關首長；
無駐外機關首長者，經其上級機關授權之主管人員。
㈣戰時，編階中校以上各級部隊主官或主管及部長授權之相關人員。」
國家機密保護法第1條、第2條、第4條、第6條及第7條第1項第3款分別定有明文。
準此，國家機密之認定，兼採「實質」與「形式」要件，即對於政府機關持有或保管之資訊，除實質上須其洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害以外，形式上並須經依國家機密保護法授權人員於法定時間內為一定程序之核定，始足當之。
且依國家機密保護法第39條規定，於92年10月1日本法施行前依國家機密保護辦法（92年10月1日已廢止）及其他法令核定之機密文書，均應於國家機密保護法施行後二年內，依本法重新核定。
又為因應法規之異動，行政院於93年1月8日以院臺秘字第0930080052號令修正「事務管理規則」及「事務管理手冊」─捌─文書保密─48點及50點，規定「一般公務機密文書列為『密』等級」、「一般公務機密，指本機關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法令或契約有保密義務者」，機密文書始明確區分為「國家機密文書」及「一般公務機密文書」，機密等級則有「國家機密等級區分如下：一、絕對機密。
二、極機密。
三、機密。」
及「一般公務機密文書列為『密』等級」之明確區分（參考法務部93年7月15日法政字第0000000000號函釋）。
另依檔案法第16條規定：「機密檔案之管理方法，由檔案中央主管機關報請行政院定之。」
經行政院於90年10月24日訂定發布之「機密檔案管理辦法」，揆其內容，僅係規定機密檔案之管理方法，包括歸檔、保管、存放及借調等應遵循之方式或程序，並未規範如何判定或核定檔案為「機密」之標準。
且依機密檔案管理辦法第2條規定：「稱機密檔案者，指依法規定列為機密等級之檔案。」
可知，何種檔案應列為機密，仍應依法律或基於法律授權訂定之法規命令規定為之。
㈢本件被上訴人農委會雖主張如原判決附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之文件依政府資料公開法第18條第1項第1款規定得豁免公開云云，惟其並未能提出證據證明該等文件已依國家機密保護法所定程序，由有權責之人員完成國家機密之核定，核與國家機密之要件未合等情，為原判決確認的法律事實。
而被上訴人農委會於原審雖主張其係依檔案法第16條及機密檔案管理辦法第2條之規定，及防檢局公務機密維護作業要點三、㈡，核定前審判決附表甲之文件為一般公務機密之資訊（即原判決附表一編號1至64、75至90之資訊），惟檔案法第16條僅係授權訂定機密檔案管理辦法，該辦法第2條僅規定：「稱機密檔案者，指依法規定列為機密等級之檔案。」
均非授權被上訴人農委會或其所屬機關核定何種檔案應列為一般公務機密文書；
至於防檢局公務機密維護作業要點三、㈡及家衛所公務機密維護作業要點」三、㈡雖分別規定：「本局主管一般公務機密範圍項目如下：…（二）國內動植物重大疫情、調查與鑑定資料。」
「本所主管一般公務依法應保密之業務範圍如下：…（二）國內重大動物疾病檢驗、診斷、研判與研究試驗等資料。」
但未指明該等應保密的業務項目係依據何部法律或法規命令條文之規定，參照防檢局或家衛所之公務機密維護作業要點第1點均泛稱「為確保公務機密安全及配合國家機密保護法、國家機密保護法施行細則、機密檔案管理辦法、公務員服務法、文書處理手冊、政風機構維護公務機密作業要點規定，特訂定本要點。」
可知上開要點均僅係規範機關內部業務處理方式的行政規則，並非基於法律授權訂定之法規命令，自難遽謂依此要點核定為一般公務機密之資訊，係屬依法律或法規命令規定應秘密之事項。
原判決既認上開公務機密維護作業要點係行政規則，卻又謂其「為法律必要之補充，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，自可加以適用」，理由已嫌矛盾，其進而認定原判決附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之資訊業經發文機關家衛所或防檢局分別依上開公務機密維護作業要點規定，核定為一般公務機密文書，得依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定豁免公開云云，揆諸前開規定及說明，自有未洽。
丙、農委會上訴有理由部分：㈠原判決以被上訴人動物研究會聲明如附表一編號1、3、6、8、10至15、17至25、27至28、30、34、46、48、50、51、53、55、57、59、61、63（以上為函文）、32（分析報告）、36至42（傳真函、通報單）、66（試驗報告），均係家衛所依據前開「高病原性家禽流行性感冒(HPAI)監測、預警及通報流程作業規範」，就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文（按原判決漏寫編號45亦係家衛所函文，並漏論此編號資訊是否不符政府資訊公開法第18條第1項第3款規定豁免公開之要件）；
另被上訴人動物研究會聲明如附表一編號2、4、5、7、9、16、26、29、31、35、47、49、52、54、56、58、60、62、64，係防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文；
又被上訴人動物研究會聲明如附表一編號33係「99年1至3月3例H5N2案例相關密件資料整理說明」、附表一編號65「臺南縣家畜疾病防治所動物疫情通報記錄表」，經核上開函文及通報資料，均涉及決策所依據之基礎事實，無涉洩露決策過程之內部意見溝通或思辨材料，不得豁免公開（按指不符政府資訊公開法第18條第1項第3款規定豁免公開之要件）。
被上訴人動物研究會聲明如附表一編號1至66（編號35除外）之文件，分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文；
及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文，係屬檢驗結果，公開有利於公益，且不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，上訴人農委會主張依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應豁免公開，核無足採。
又被上訴人動物研究會聲明如附表編號1至66之文件，分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文；
及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文，其上僅記載養雞場名稱，並無其他經營事業有關之資訊，其公開或提供衡情並無侵害該畜主之權利、競爭地位或其他正當利益，上訴人農委會主張依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，應豁免公開，殊不足採等語為由，綜合論斷被上訴人動物研究會主張上訴人農委會應作成提供如上聲明所示資訊供上訴人動物研究會複製之行政處分，其中如附表一編號1至33、39、45至51、62至66所示資訊，尚無符合政府資訊公開法第18條第1項各款之豁免公開事由，應予准許。
固非無見。
㈡惟按前揭政府資訊公開法第18條第1項第6款立法理由在於：「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；
惟對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意公開或提供者，自不在限制範圍之列。」
又同法第12條第2項規定：「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。
但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」
其立法理由在於：「人民雖有知的權利，於具備一定要件時，得向政府機關申請提供政府資訊。
惟該資訊之內容可能涉及特定個人、法人或團體之權益，如隱私或營業秘密、職業秘密等，基於利益衡量原則，應給予該利害關係人表示意見之機會，明定書面通知之義務。」
可知基於利益衡量原則而予以利害關係人表示意見機會，資訊公開會侵害個人隱私、職業上秘密時，如當事人同意公開，即不在限制公開之列；
如當事人不同意公開，但衡量結果公開對公益或為保護人民生命、身體、健康有必要者，仍應公開資訊。
又政府資訊公開雖以公開為原則，限制為例外，惟如過度擴張限制公開之範圍，勢將破壞資訊公開之立法目的。
是以，對於政府保有之資訊，如透過主動公開或被動申請公開方式，可能造成違反公益或將侵害他人權益等情形時，雖得加以限制公開，惟如該資訊屬可得分割者，仍應將限制公開部分除去後，而將其餘部分予以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神，此即「資訊可分原則」。
政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
即為此意。
且如果揭露個人資料會妨害政府機關實施監督、管理、檢查、取締等業務者，更有同法第18條第1項第4款之適用，惟將該個人資料遮蔽後，即無此疑慮者，其餘部分仍不得依此款規定豁免公開。
㈢上訴人農委會於原審針對原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之資訊，雖未主張政府資訊公開法第18條第1項第6款之豁免公開事由，但已主張疫情通報原則上以畜主同意揭露其個人隱私、職業秘密、營業上秘密或經營事業有關資訊為前提，其基於職權斟酌考量，認為公開檢疫結果與防疫措施相關文件（即原判決附表一編號1至66文件），易導致畜主因不願使他人知悉疫情，而不主動通報，進而阻礙防疫之監督、管理等情，如果屬實，則於提供原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難；
原判決未予區別處理，逕謂公開上開資訊有利於公益，且不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，上訴人農委會主張依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應豁免公開，全無足採云云，尚嫌速斷。
丁、動物研究會上訴無理由部分：㈠原判決以其附表一編號35係被上訴人農委會所轄動植物防疫檢疫局彙整相關規定編製之「家禽流行性感冒疫情處理措施」，乃一般抽象性規定，顯非上訴人動物研究會申請之「檢體報告」；
附表一編號78、80、84函僅係通知某次小組會議紀錄「原為密件，已無保密必要，請惠予註銷」，顯非上訴人動物研究會申請之「專家會議紀錄」，足認非上訴人動物研究會以上開99年5月14日申請書，所要申請被上訴人農委會提供之資訊，即非屬原處分否准提供之政府資訊等語為由，駁回上訴人動物研究會此部分撤銷訴訟及課予義務訴訟，核無違誤，上訴人動物研究會上訴聲明雖請求廢棄原判決不利於己部分，但並未進一步聲明請求被上訴人農委會作成提供複製此部分資訊之行政處分，且其上訴理由之論述亦未及於此部分，則其空言不服原判決此部分，即無足採。
㈡原判決以其附表一編號67至74所示會議紀錄固可公開（詳後述），惟考量仍有保護參與決策人員免於事後受到攻訐可能性之必要，應依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「出席單位與人員、列席人員」後仍應公開之等語為由，不准公開前揭會議紀錄「出席單位與人員、列席人員」之名單，揆諸檔案法第18條第7款「為維護第三人之正當權益，得拒絕申請閱覽、抄錄或複製檔案」之規定，尚無不合，上訴人動物研究會上訴聲明雖請求廢棄原判決不利於己部分，但並未進一步聲明請求被上訴人農委會作成提供複製此部分資訊之行政處分，且其上訴理由之論述亦未及於此部分，則其空言不服原判決此部分，顯無足採。
㈢原判決以其附表一編號87至90，係彰化縣動物防疫所及高雄縣動物防疫所對於畜主進行檢討所填載之基本資料，與檢疫單位之檢驗報告有別，考量其公益性質不高，且影響主管機關進行監督管理之實施目的，符合政府資訊公開法第18條第1項第4款之豁免公開要件；
又附表一編號87至89（彰化縣動物防疫所家禽防疫疫情調查表）、編號90（高雄縣動物防疫所家禽流行病學調查表），係地方政府動物防疫所對於轄內畜牧場進行調查所為之記錄，其內容涉及畜牧場名稱、電話、地址、畜養方法等相關事實等涉及個人隱私資料，在無證據顯示業已通知畜主表示意見並得其同意之情況下，此等資料符合政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，不得公開等語為由，駁回上訴人動物研究會對原處分否准提供此部分資訊所提撤銷訴訟及課予義務訴訟，經核其認事用法均無違誤，上訴人動物研究會上訴聲明雖請求廢棄原判決不利於己部分，並進一步聲明請求被上訴人農委會作成提供複製此部分資訊之行政處分，但其上訴理由之論述僅及於原判決不准公開其附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之資訊，而未及於此部分，則其空言不服原判決此部分，自無足採。
㈣原判決以其附表二編號一、二、三、六、七、八疫情經前審判決准許提供之臨床疫情報告及流行病學報告部分，尚不能證明被上訴人農委會執有保管該等資訊等語為由，駁回上訴人動物研究會對原處分否准提供此部分資訊所提撤銷訴訟及課予義務訴訟，經核亦無違誤。
上訴人動物研究會上訴聲明雖請求廢棄原判決不利於己部分，並進一步聲明請求被上訴人農委會作成提供複製此部分資訊之行政處分，但其上訴理由之論述僅及於原判決不准公開其附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之資訊，而未及於此部分，則其空言不服原判決此部分，亦無足採。
戊、農委會上訴無理由部分：㈠原判決以其附表一編號67至74、79、81、82、83、86所示會議紀錄僅記載決議或決定，並無各別委員發言及討論之內容，公開並不至揭露個別專家委員或公務員之意見。
惟專家會議之性質係提供建言之諮詢單位，其會議紀錄所記載決議或決定，係屬決策前準備階段之諮詢建議性質，核屬「作成決定前之意見溝通或文件」，然衡諸附表一編號67至74所示會議係於93、94年間所舉行（第1次會議舉行時間為93年1月30日、第8次會議舉行時間為94年9月6日），迄今已逾10年；
另原判決附件編號79、81至83、85、86係於98、99年間所舉行，迄今亦逾5年，會議決議或決定早已形成，觀諸政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之文義，所稱「作成決定前之意見溝通或文件」，係指政府機關作成意思「決定前」，並不及於事件終結後，惟考量仍有保護參與決策人員免於事後受到攻訐可能性之必要，應依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「出席單位與人員、列席人員」後仍應公開之等語為由，將原處分否准提供附表一編號67至74、83、85之資訊部分及其訴願決定均撤銷，並命上訴人農委會作成准予提供複製此部分資訊之行政處分（其中附表一編號67至74資訊應遮蔽「出席單位與人員、列席人員」名單部分除外）。
經核其結論於法尚無不合。
㈡上訴意旨雖以前詞爭執，惟按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；
而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言，如予公開固有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（或單位、機關）造成困擾，縱機關作成意思決定後，如將先前內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，且有引發寒蟬效應之虞。
可見政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意。
原判決謂依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之文義，所稱「作成決定前之意見溝通或文件」，係指政府機關作成意思「決定前」，並不及於事件終結後云云，容有未洽。
然原判決附表一編號67至74、83、85所示會議紀錄既僅記載決議或決定，並無各別委員發言及討論之內容，此為原判決認定之事實，足見其公開不致揭露個別專家委員或公務員之意見，即不會造成與會人員之困擾，自難謂係「作成決定前之意見溝通」或「作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」而該當於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定豁免公開之要件。
原判決認上開會議紀錄所記載決議或決定，係屬決策前準備階段之諮詢建議性質，核屬「作成決定前之意見溝通或文件」，然依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之文義，於事件終結後，仍應准予公開云云，其理由雖有未洽，但依本院上開論述之理由，其結論仍屬正當。
㈢至於上訴人農委會上訴意旨爭執原判決認定其附表一編號67至74所載之會議出席人員名單之文件應遮蔽後才公開，卻未載明其附表一編號83、85之文件亦應遮蔽出席人員，有判決理由矛盾之違背法令云云，惟原判決係因認定其附表一編號67至74所示會議紀錄之公開，有使參與決策人員事後受到攻訐之可能，而於准予公開同時命遮蔽「出席單位與人員、列席人員」之名單，其理由屬事實認定層面，受不利判決之當事人即被上訴人動物研究會對此部分既未爭執，本院為法律審，即無加以深究之必要。
然就原判決附表一編號83、85所示會議紀錄而言，其上縱載有「出席單位與人員、列席人員」之名單，但原判決既已認定該會議紀錄僅記載決議文字，並無各別委員發言及討論之內容，公開不致揭露個別專家委員或公務員之意見而造成與會人員之困擾，亦即不認為其公開有使參與決策人員事後受到攻訐之可能，則原判決未命遮蔽附表一編號83、85所示會議紀錄「出席單位與人員、列席人員」之名單，於法尚無不合。
己、綜上所述，原判決關於駁回上訴人動物研究會請求撤銷原處分否准提供其附表一編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之資訊並該訴願決定，及請求上訴人農委會作成准予提供複製前開資訊之行政處分部分，暨原判決關於撤銷原處分否准提供其附表一編號1至33、39、45至51、62至66之資訊並該訴願決定，及命上訴人農委會作成准予提供複製前開資訊之行政處分部分，既有不適用法規、適用不當、理由不備及理由矛盾之情形，且影響裁判之結果，上訴人動物研究會及農委會分別聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決上開部分廢棄，發回原審法院更為審理。
至於原判決駁回上訴人動物研究會請求撤銷原處分否准提供其附表一編號35、78、80、84、87至90之資訊；
附表二編號1、2、3、6、7、8疫情經前審判決准許提供之臨床疫情報告及流行病學報告部分並該訴願決定，及請求上訴人農委會作成准予提供複製前開資訊之行政處分部分，暨命其附表一編號67至74之資訊於提供複製時應遮蔽「出席單位與人員、列席人員」名單部分，於法既無不合，上訴人動物研究會其餘上訴意旨空言不服，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
另原判決關於撤銷原處分否准提供其附表一編號67至74、83、85之資訊並該訴願決定，及命上訴人農委會作成准予提供複製前開資訊之行政處分部分（其中附表一編號67至74資訊應遮蔽「出席單位與人員、列席人員」名單部分除外），依其理由雖有不當，但依本院論述之理由仍屬正當，上訴人農委會其餘上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
又上訴人農委會上訴意旨主張原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之文件業已載明個人資料，包含養雞場名稱與地點、畜主姓名等，顯涉及畜主之個人資料與隱私等情，是否屬實，攸關此部分資訊是否有政府資訊公開法第18條第1項第6款豁免公開規定以及同法第18條第2項資訊可分原則的適用，原審法院更為審理時，應注意之，併此敘明。
據上論結，兩造上訴均為一部有理由，一部無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第256條、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 16 日
書記官 楊 子 鋒
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