最高行政法院行政-TPAA,106,判,322,20170622,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第322號
上 訴 人 臺中市政府環境保護局
代 表 人 白智榮
訴訟代理人 張豐守 律師
被 上訴 人 台懋實業股份有限公司
代 表 人 陳天佑
訴訟代理人 朱清雄 律師
上列當事人間有關行政執行事務事件，上訴人對於中華民國105年12月29日臺中高等行政法院105年度訴字第206號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣被上訴人從事基本化學原料製造，主要產品為氧化鋅、碳酸鋅、硫酸鋅，硫酸鋅其製程中會產生含有超標重金屬「黑色濾餅」又稱「初反應渣」及「紅色濾餅」，係屬於一般事業廢棄物。

現有石業有限公司（下稱現有公司）設址於臺中市○○區○○路00巷100號之1，未取得廢棄物處理許可，逕受被上訴人所託從事系爭廢棄物處理（掩埋）。

上訴人參照行政院環境保護署（下稱環保署）民國100年9月26日環署土字第1000081804號函附「臺中市沙鹿區現有石業公司非法棄置場址污染調查報告」及101年4月24日環署督字第1010033730號函意旨，以101年10月15日中市環廢字第1010095829號函（下稱「前處分」）通知被上訴人，應於101年10月31日前就系爭事業廢棄物提出「現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書」送上訴人審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。

惟被上訴人未依限辦理，上訴人乃以101年12月5日中市環廢字第1010113567號函（下稱原處分），命被上訴人於102年2月1日前繳納代履行費用新臺幣（下同）14億5,146萬元（上訴人嗣於102年1月24日中市環廢字第1020007979號函更正為5億2,561萬5,000元）。

被上訴人不服，循序提起行政爭訟，案經臺中高等行政法院（下稱原審法院）102年度訴字第202號判決撤銷臺中市政府訴願決定，理由略以：「上訴人101年12月5日函係上訴人延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形……該函同時具有執行命令及行政處分之性質，被上訴人不服該函……上訴人仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，再由上訴人直接上級主管機關臺中市政府作成異議決定，被上訴人對該異議決定如有不服，應依法提起訴願，再循序提起行政訴訟……。」

被上訴人對於不利部分提起上訴，亦經本院104年度判字第539號判決駁回確定在案。

嗣經上訴人依上開判決意旨，改按行政執行法第9條第2項規定，以臺中市政府名義作成105年1月22日府授環廢字第1050014094號函附聲明異議決定書駁回。

被上訴人仍不服，提起訴願，經臺中市政府105年4月18日府授法訴字第1050037345號訴願決定駁回，遂向原審法院提起行政訴訟。

嗣經原審法院以105年度訴字第206號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定、聲明異議決定及原處分，上訴人不服，提起上訴。

二、被上訴人起訴主張：

（一）「前處分」業經原審法院103年度訴更一字第24號判決撤銷，並經本院105年度判字第203號判決駁回上訴人之上訴確定在案。

「前處分」既已判決撤銷確定，被上訴人對「前處分」之義務已不存在，依行政訴訟法第216條之規定，上訴人即應受判決之拘束，而不能為相反之行為。

從而，原處分無所憑附，無法單獨存在，應認原執行名義之執行力已可確定其不存在，則依據「前處分」所為之執行，即欠缺執行力，而不得執行。

此即同時構成行政執行法上聲明異議，及行政訴訟法上債務人異議之訴之事由。

此對於行政強制執行程序，同時構成實體法上及程序上之重大瑕疵。

故原處分應予撤銷，以維行政法院判決之確定性及拘束力。

（二）本院97年12月第3次庭長法官聯席會議決議內容雖未明示所謂「訴願程序」應如何進行，然而聲明異議之決定，既已經具備行政處分之要件，且訴願法就此並無特別規定，則自應依訴願法第1條之規定，以聲明異議決定書為訴願標的，並依此認定訴願管轄機關。

本件聲明異議決定書既係由臺中市政府作成，依訴願法第4條第5款及廢棄物清理法第4條之規定，即應以保護署作為訴願受理機關。

臺中市政府自為訴願決定，違反訴願法第1條、第4條第5款之規定，依行政程序法第111條第6款，應屬無效等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定、聲明異議決定及原處分（含102年1月24日中市環廢字第1020007979號更正函）均撤銷。

三、上訴人則以：

（一）被上訴人係因行政執行事件，不服上訴人原處分及聲明異議決定書，提起本訴。

而前處分雖經原審法院103年度訴更一字第24號判決撤銷，並經本院105年度判字第203號判決確定。

然「前處分」乃關於被上訴人應否負連帶清除改善之行為義務、所應負清除之事業廢棄物數量等實體爭議事項，尚非本件聲明異議程序所得審究範圍，被上訴人之訴為無理由。

（二）被上訴人繳納代履行費用，上訴人並未聲請法務部行政執行署（下稱行政執行署）強制執行。

被上訴人提債務人異議之訴，欠缺權利保護要件。

又對行政執行之執行方法、程序等事項不服，循聲明異議救濟後，因其已不得再行聲明不服，故該異議決定自非行政訴訟法第4條、第5條所稱之訴願決定，當事人如仍對之提起行政訴訟，即應認其起訴不備要件。

另提起聲明異議之事由，限於對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，而執行事件之債權人有無執行名義所載之請求權，執行法院無審認判斷之權，此有最高法院63年台抗字第376號判例可資參照。

本件被上訴人不服上訴人所為代履行之處分，復不服臺中市政府105年1月22日作成聲明異議決定書之駁回異議，被上訴人不得再循一般行政救濟程序聲明不服等語，資為抗辯。

四、原判決撤銷訴願決定、聲明異議決定及原處分，係以：

（一）本件原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，業經原審法院102年度訴字第202號判決認定在案，被上訴人不服原處分，依行政執行法第9條規定聲明異議，復不服直接上級機關臺中市政府之聲明異議決定時，須依法踐行訴願程序後，再提起行政訴訟。

又系爭代履行處分既然具有行政處分之性質，且由上訴人作成，而法律既未另有規定依其業務監督定之訴願管轄，依訴願法第4條第5款及第5條規定應以臺中市政府為訴願管轄機關。

至於本件聲明異議雖然係由臺中市政府作成決定，然臺中市政府基於執行機關（即上訴人）之上級主管機關地位，係屬行政機關內部之自我審查，而訴願則由臺中市政府依訴願法第52條規定，於臺中市政府設置訴願審議委員會，並依訴願法之規定，作成訴願決定。

訴願審查決定與異議審查決定之成員不同，故臺中市政府作成聲明異議決定後，被上訴人不服該聲明異議決定，由臺中市政府訴願審議委員會依法作成訴願決定，合法有據。

（二）本件原處分就執行機關及義務人記載為兩造，另就「代履行之標的」、「代履行之數額」、「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之期日」等項目係分別記明：「採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理」、「臺中市○○區○○段○○小段393等地號（臺中市○○區○○路00巷100號-1）有害事業廢棄物清理」、「14億5,146萬元」（嗣後已變更為5億2,561萬5,000元）、及「依完成公開招標決標簽約日期」，足見原處分係延續上訴人101年10月15日之「前處分」，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用情形，被上訴人如有不服，得依行政執行法第9條規定以資救濟，業經原審法院102年度訴字第202號判決及本院104年度判字第539號判決論明在卷。

是原處分係依行政執行法第29條之規定命被上訴人繳納「代履行」費用，而非依廢棄物清理法第71條之規定，命被上訴人繳納主管機關「已清理」之費用，應可認定。

（三）本件原處分之性質既係命被上訴人履行廢棄物清理之「代履行」處分，自應以被上訴人負有廢棄物清理之作為義務為前提。

經查，現有公司未取得廢棄物處理許可，逕受被上訴人所託從事系爭廢棄物處理（掩埋）。

上訴人參照環保署100年9月26日環署土字第1000081804號函附「臺中市沙鹿區現有石業公司非法棄置場址污染調查報告」及101年4月24日環署6督字第1010033730號函意旨，以101年10月15日前處分通知被上訴人，應於101年10月31日前就系爭事業廢棄物提出「現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書」送上訴人審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。

惟被上訴人未依限辦理，上訴人乃以原處分命被上訴人於102年2月1日前繳納代履行費用14億5,146萬元。

嗣後，上訴人經依環保署102年1月9日環署督字第1020000145號函及上訴人101年12月「現有石業有害事業廢棄物量體估算報告」重新審查，現有公司非法棄置場經上訴人重新鑽探調查推估結果，有害事業廢棄物剩餘9萬6,764公噸以上尚未清理變更為3萬5,041公噸以上，上訴人遂以102年1月24日中市環廢字第1020007979號函將原處分被上訴人應代履行清理費用14億5,146元變更為5億2,561萬5,000元，上揭事實業經原審法院102年度訴字第202號判決認定在案。

被上訴人不服「前處分」，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第136號判決駁回，被上訴人不服提起上訴，經本院以103年度判字第603號判決廢棄，嗣經原審法院103年度訴更一字第24號判決撤銷原處分及訴願決定，上訴人不服，提起上訴，亦經本院105年度判字第203號判決駁回上訴確定在案。

是上訴人101年10月15日「前處分」業經被撤銷確定在案，本件原處分既係「前處分」之延續，而「前處分」既經撤銷確定而溯及失其效力，本件原處分即失所附麗，應予撤銷。

按本件原處分既係「代履行」之性質，而其前提之廢棄物清理作為義務既不存在，則上訴人所為代履行之原處分，即等同「欠缺執行名義」所為之行政執行，自屬違法執行。

則被上訴人依據行政執行法第9條第1項規定聲明異議，自屬有據。

是原處分命被上訴人應繳納代履行清理費用5億2,561萬5,000元，既因「前處分」業經撤銷確定而失所附麗，原處分即有違誤，聲明異議決定及訴願決定予以維持，自有未合等詞，為其論據。

五、上訴意旨略謂：

（一）前處分雖經原審法院103年度訴更一字第24號判決撤銷，並經本院105年度判字第203號判決確定，惟前處分係關於被上訴人應否負連帶清除改善行為義務及應負清除之事業廢棄物數量等實體爭議事項，尚非本件聲明異議程序所得審究範圍。

又本件可否提起行政訴訟，應依行政爭訟法相關法令判斷，並非依據本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議結論，即可提本件撤銷訴訟，仍應個案審查有無提起撤銷訴訟之法律理由。

是原判決未論述原處分在作成時，違反何中央法規，核與本院96年度判字第284號判決及94年度判字第1581號判決相違。

（二）參照本院94年度判字第1582號判決及92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議，行政法院不得以行政處分作成後之事實變更，認為行政處分有違法之瑕疵。

是原審法院103年度訴更一字第24號判決係於104年7月1日作成，本院105年度判字第203號判決係於105年4月28日作成，均是原處分作成以後新發生之事實，原判決疏忽未注意及此，顯然違背前揭本院判決及聯席會議決議之結論。

（三）被上訴人未經許可逕行在現有公司場址掩埋有害廢棄物，上訴人命其限期清除，抑或命其繳納代履行費用，均無違法。

且本院105年度判字第203號判決理由認定被上訴人仍有廢棄物在現場未經清理，被上訴人亦自承有廢棄物尚待清理，只爭執被上訴人責任歸屬為何，另被上訴人101年10月9日懋環廢字第1011001號函說明第四項也稱：「至於該經清理後，遺留9萬6,764公噸廢棄物，貴局詳查真正污染者，並請命其清理」，故原判決確有判決未依卷存證據認定事實，其適用法規所持之法律上判斷，顯有錯誤等語。

六、本院經核原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤。茲就上訴意旨再論斷如下：

（一）按執行機關依廢棄物清理法第71條第1項前段限期命義務人清除廢棄物，而義務人逾期未清除改善完成者，執行機關可依廢棄物清理法第71條第1項後段規定，先代為清除完成後，以行政處分之方式向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依前揭行政執行法第27條、第29條規定，預估必要代履行費之數額，以發執行命令之方式命義務人繳納；

執行機關得就上開規定擇一為之，乃屬當然。

又行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。

（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為……。」

係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為。

現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。

其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。

而執行機關依行政執行法第29條第2項規定命義務人繳納代履行執行費用之預估金額，核係執行機關在執行程序終結前所為關於執行方法之執行行為，乃執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行者，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質；

準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第29條第2項規定命繳納代履行預估執行費，依行政執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，則應踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，始得合法提起行政訴訟；

本院104年度判字第539號確定判決（同以原處分違法而提起撤銷訴訟，因未依法踐行異議及訴願前置程序而遭駁回）已闡述甚明。

（二）本件上訴人前依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，對被上訴人作成101年10月15日函限期被上訴人清理廢棄物之前處分，嗣以被上訴人負有前開行為義務逾期不為，本於前處分所生之執行力，採代履行之執行方法，並選擇依行政執行法第29條第2項規定，以原處分命被上訴人繳納預估清理廢棄物代履行費用14億5,146萬元（嗣於102年1月24日更正為5億2,561萬5,000元）等情，為原審認定之事實。

原判決基此，認原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，並以上訴人既依行政執行法施行細則第32條規定之記載方式作成系爭處分限期命被上訴人先行繳納代履行費用，則被上訴人已依行政執行法第9條規定聲明異議表示不服，復於上訴人直接上級主管機關臺中市政府作成不利之聲明異議決定後，依法踐行訴願程序後，以上訴人為對造提起本件行政訴訟，已符合起訴程式等項論述，經核於法並無不合。

上訴人執其歧異見解，並援引與本件事例不同之本院94年度判字第1581號、96年度判字第284號判決，主張本件於聲明異議程序後，可否提起行政訴訟，應依行政爭訟法相關法令，個案審查有無提起撤銷訴訟之法律理由判斷，並非依據本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議結論，即可提本件撤銷訴訟云云，尚難採取。

（三）本件原處分之性質係命被上訴人履行廢棄物清理之「代履行」處分，乃延續上訴人101年10月15日之前處分，自應以被上訴人負有廢棄物清理之作為義務為前提，此經原判決論述甚明；

則如前處分嗣後經處分機關或法院撤銷，原處分即失所附麗，應隨之撤銷。

且依行政執行法第8條、第9條規定，行政處分或裁定經撤銷或變更確定者，執行機關應依職權或因義務人、利害關係人之申請終止執行；

如執行機關未能終止執行，義務人、利害關係人得對執行命令聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；

若執行機關未能停止執行並撤銷已為之執行行為，義務人、利害關係人自得循序提起行政訴訟，請求撤銷之。

查，上訴人所為課予被上訴人應與各涉案事業及受託人負連帶清除及改善責任之前處分，因欠缺法律明文及被上訴人之承諾，且被上訴人固應對其委託現有公司非法棄置之事業廢棄物負連帶清除之責，惟上訴人與被上訴人已於101年2月23日協議，由被上訴人負責清除14,436公噸，則被上訴人就清除有害事業廢棄物之責任，應僅限定於14,436公噸，其餘部分被上訴人依法即免除清除之責任；

被上訴人既已依約清除14,436公噸有害事業廢棄物，則被上訴人就系爭場址內有害事業廢棄物已全部免除其清除責任，並無任何應由被上訴人須再負連帶清除之「新事證」，上訴人不能就命被上訴人就剩餘之有害事業廢棄物（3萬5,041公噸以上）與各涉案事業連帶負清理責任，業經原審法院103年度訴更一字第24號及本院105年度判字第203號判決認定被上訴人並非清除處理之義務人，而將前處分及其訴願決定均撤銷確定在案，前處分自因而喪失其規制之效力。

原判決基上事實，以本件原處分既係「前處分」之延續，而「前處分」既經撤銷確定而溯及失其效力，原處分即失所附麗，應予撤銷；

且本件原處分既係「代履行」之性質，而其前提之廢棄物清理作為義務既不存在，則上訴人所為代履行之原處分，即等同「欠缺執行名義」所為之行政執行，自屬違法執行，被上訴人依據行政執行法第9條第1項規定聲明異議，自屬有據等節，資為上訴人不利之判決，認事用法均無違誤。

上訴意旨主張被上訴人相關責任雖已消滅，但其餘「3萬5,041公噸以上」有害事業廢棄物部份，被上訴人之清理及環境改善責任仍存，原處分對被上訴人依然有規制效力，且被上訴人亦自承仍有廢棄物尚待清理云云，核屬對前處分適法性之爭執，無礙本件裁判之結果。

（四）又本件原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，業如上述；

被上訴人踐行聲明異議及訴願程序後，於原審審理中，以執行命令所憑據之前處分業經判決撤銷確定，請求撤銷兼具執行命令性質之原處分，揆諸上揭規定及說明，並無不合。

至「行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害。

而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實發生變更，因非行政機關作成行政處分時事實認定錯誤，行政法院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷。」

固有本院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議可參，並經本院94年度判字第1582號判決援引適用；

然本院上開決議係就商標權評定無效處分撤銷訴訟中，裁判基準時點之爭議為決議；

另94年度判字第1582號判決為關於停止榮民就養處分撤銷訴訟，本院以該案當事人不得以原處分作成以後新發生之事實主張原處分違法，該二事例所涉行政處分均為形成處分，其行政處分是否違法，應依作成時之事實及法律判斷之，乃屬當然；

惟本件原處分尚兼具執行命令性質，與該等事例情形有別；

且依上訴人所為主張，該代履行費用，尚未經其移送行政執行處執行；

縱處分作成時之事實及法律並無違法，但於作成後，因原據以作成本件執行命令之前處分已經判決撤銷確定，致失處分依據，依上開行政執行法第9條規定，執行機關尚負有撤銷之法定義務。

是原判決依被上訴人請求，撤銷原處分、聲明異議決定及訴願決定，自無不合。

上訴人主張原審法院103年度訴更一字第24號判決係於104年7月1日作成，本院105年度判字第203號判決係於105年4月28日作成，均是原處分作成以後新發生之事實，指摘原判決違背本院上開聯席會議決議云云，並無可採。

（五）上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 江 幸 垠

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 23 日
書記官 葛 雅 慎