最高行政法院行政-TPAA,106,判,327,20170622,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第327號
上 訴 人 國防部
代 表 人 馮世寬
訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師
李昱葳 律師
被 上訴 人 李鍾玉真
訴訟代理人 李元德 律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國105年8月11日臺北高等行政法院104年度訴字第673號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件事實概要如下：

（一）被上訴人之配偶李復恒為國軍老舊眷村屏東縣共和新村（下稱共和新村）原眷戶，於民國88年間死亡，被上訴人申經上訴人核准承受李復恒原眷戶權益。

嗣上訴人於92年12月29日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）舉辦共和新村改建基地改（遷）建第1階段（認證）說明會（下稱第1階段說明會）及備具共和新村改建基地改（遷）建第1階段（認證）說明書（下稱第1階段說明書），說明如原眷戶同意改建，應於第1階段說明會後3個月內（即93年3月28日前），填具共和新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書（下稱改建申請書），並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。

原眷戶有四分之三以上同意改建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證及其權益，收回該房地，並移送管轄之地方法院裁定強制執行。

被上訴人未據辦理。

旋國防部空軍總司令部（95年2月15日改制為國防部空軍司令部，下稱空軍司令部）以共和新村原眷戶依第1階段說明會規定期限辦理認證後，同意改建之原眷戶合計超過4分之3以上，檢附93年5月30日共和新村改（遷）建共和新村改建基地原眷戶法院認證基本資料表（下稱93年5月30日法院認證資料）（其備考欄註記被上訴人未認證），以93年6月24日突眷字第0930003300號呈報上訴人准予辦理改建作業，經上訴人94年1月26日勁勢字第0940001247號令准予備查。

另上訴人為使已同意改（遷）建並辦理法院認證原眷戶了解規劃草案並蒐整原眷戶意見，以為細部規劃參考，復於94年6月21日及22日舉辦共和新村改建基地第2階段說明會（下稱第2階段說明會）及備具共和新村改建基地第2階段（規劃草案）說明書，說明原眷戶如欲變更其改建需求選項者，應於第2階段說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項，並於94年7月21日前向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。

被上訴人於94年7月27日提具經法院認證之第2階段說明書所附改建申請書，選擇領取發包後輔助購宅款。

（二）嗣上訴人為執行國軍老舊眷村改建計畫，於97年7月24日以國政眷服字第0970009460號公告共和新村改建基地原眷戶搬遷相關事宜，搬遷日期自97年8月1日至同年10月31日止。

惟被上訴人已遷居，列管輔支單位國軍防空砲兵訓練中心（下稱防砲訓練中心，95年1月1日更名移編前為空軍防砲警衛訓練中心）以被上訴人未配合眷舍搬遷，於98年5月26日寄發存證信函予被上訴人，因招領逾期退回後，經相關單位人員電話聯繫後得知被上訴人在臺北療養，行動不便，委由其女李莉蓉處理原眷戶相關事宜，經與李莉蓉多次聯繫，並由空軍司令部政治作戰部以98年9月24日國空政眷字第0980004212號書函致李莉蓉，請其協助完成被上訴人眷舍搬遷，惟被上訴人仍未配合搬遷，乃報經上訴人以98年11月20日國政眷服字第0980016662號令空軍司令部，依行為時眷改條例第22條及第23條規定，註銷共和新村原眷戶李復恒權益承受人即被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，並以98年11月20日國政眷服字第0980016663號函知被上訴人。

（三）被上訴人以其未獲上訴人核發原眷戶輔助購宅款云云，於101年9月10日請求上訴人作成給付原眷戶輔助購宅款處分。

經上訴人以101年10月19日國政眷服字第1010014745號函復被上訴人，以被上訴人遲未配合搬遷，業經上訴人依行為時眷改條例第22條第1項及其施行細則第13條第1項規定，以98年11月20日國政眷服字第0980016663號函註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。

被上訴人不服，併就上開上訴人98年11月20日國政眷服字第0980016662號令、第0000000000號函及101年10月19日國政眷服字第1010014745號函，訴經行政院102年4月11日院臺訴字第1020130356號訴願決定，以上開防砲訓練中心98年5月26日通知被上訴人搬遷存證信函並無合法送達被上訴人之相關資料可稽，雖經列管單位及列管輔支單位與被上訴人之女李莉蓉君聯繫及協調被上訴人眷舍搬遷相關事宜，惟亦無相關資料證明被上訴人就該等事務委任其女李莉蓉處理，及李莉蓉已將相關事宜轉知被上訴人，則被上訴人究否確已得知上訴人97年7月24日國政眷服字第0970009460號公告搬遷相關事宜，不無疑義。

且被上訴人亦陳稱從未收受上訴人註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益處分，則上訴人註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，依行政程序法第110條第1項規定，自難謂對被上訴人已發生效力。

再查上訴人101年10月19日國政眷服字第1010014745號函，係就被上訴人請求上訴人給付原眷戶輔助購宅款，復以其眷舍居住憑證及原眷戶權益業經註銷，應屬否准給付被上訴人原眷戶輔助購宅款之表示。

惟上訴人註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，既對被上訴人尚未發生效力，則上訴人以被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益業經註銷，就被上訴人所請予以否准，即難據以維持。

爰將原處分撤銷，由上訴人於2個月內另為適法之處分。

（四）上訴人重行審酌，以102年11月26日國政眷服字第1020015350號函，以被上訴人於92年12月29日參加第1階段說明會，於認證截止日93年4月19日未配合繳交法院認證書，上訴人於94年6月21日召開第2階段說明會，被上訴人未到場參加，其法定認證截止日為94年7月21日，惟被上訴人遲至94年7月27日始辦理法院認證，已逾法院認證期限，屬不同意改建之眷戶，乃依眷改條例第22條及辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）伍之二規定，註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益。

被上訴人不服，訴經行政院103年5月30日院臺訴字第1030136031號訴願決定，以依空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號呈說明三，略以共和新村完成第1階段說明會及第2階段說明會後，迄94年7月21日辦理認證變更作業日截止，該村尚有32戶仍不同意改建，列管輔支單位前防砲訓練中心為周延作業程序，以符法制，乃於94年10月20日寄發存證信函及張貼公告，對不同意改建原眷戶限期1個月內至法院辦理認證作業等語。

被上訴人訴稱共和新村認證期限延至94年11月20日，似非無據，且上開呈所附「空軍總部辦理屏東縣『共和新村』內原眷戶不配合改建人員權益註銷名冊」內並無被上訴人，隨後上訴人據以95年5月1日勁勢字第0950006185號函該等未同意配合改建戶，註銷渠等居住權暨輔助購宅權益，受處分人亦無被上訴人，顯見當時被上訴人並未列入不同意改建戶，被上訴人究係同意改建戶抑或不同意改建戶既有疑義，且攸關被上訴人參與國軍老舊眷村改建之權益，允宜由上訴人綜合所有事證資料再行審查妥慎處理，爰再將原處分撤銷，由上訴人於2個月內另為適法之處分。

（五）案經上訴人再重行審酌，以103年10月8日國政眷服字第1030012802號函（下稱原處分）以上訴人前於92年12月29日召開第1階段說明會，被上訴人確已依時參加，惟逾法定認證期限93年4月19日仍未配合繳交法院認證書。

又防砲訓練中心於94年10月19日及20日以存證信函告知共和新村32戶不同意改建眷戶，於1個月內澄復，係給予渠等陳述意見之機會，並非展延認證期限，被上訴人所舉空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號呈，對不同意改建原眷戶限期1個月內至法院辦理認證等語，係空軍司令部誤引該存證信函內容，上訴人實未展延認證期限。

再查上訴人94年1月26日勁勢字第0940001247號令核定共和新村原眷戶第1階段說明會法院認證書人員（同意改建者），因被上訴人未依限繳交認證書，屬不同意改建戶，乃未列於同意備查名單中，惟前空軍司令部漏將被上訴人列入不同意改建眷戶註銷名冊內，爰依行為時眷改條例第22條第1項及其施行細則第20條暨改建注意事項伍之三（按應係伍之二）規定，註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益。

被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，並駁回被上訴人其餘之訴。

上訴人就對其不利即原判決主文第一項部分不服，提起本件上訴（至原判決駁回被上訴人在第一審其餘之訴部分，因被上訴人未上訴，已告確定）。

二、被上訴人就請求撤銷訴願決定及原處分，起訴主張：（一）共和新村眷村改建案，逾第1階段說明會所訂期限完成法院認證之原眷戶，於第2階段說明會中仍得補行認證。

又依空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號呈說明三及該呈所指存證信函，可知改建之認證期限實已延長到94年11月20日，而被上訴人於94年7月27日即已提出經法院認證之改建申請書，被上訴人屬於認證期限內提出認證書之同意改建戶，依眷改條例第5條規定，自應享有向上訴人申請作成原眷戶輔助購宅款行政處分之權利。

是以上訴人稱空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號函僅係下級建議，所指存證信函僅係給予不同意改建原眷戶陳述意見之機會，非延長認證期限云云，並不可採。

（二）縱被上訴人逾認證期限始辦理認證（假設語，被上訴人否認），未於第1階段說明會所定認證期限內提出法院認證，惟依防砲訓練中心93年9月21日「空軍屏東縣『共和新村』改（遷）建『共和新村改建基地』原眷戶法院認證資料」所示，被上訴人早已提出改建意願，顯見被上訴人並非不同意配合改建。

且被上訴人於上訴人97年7月24日國政眷服字第0970009640號公告搬遷相關事宜前即已遷居，上訴人亦不否認，益證被上訴人並無不配合共和新村推行改建。

故縱使被上訴人於逾認證期限6天後始提出認證，上訴人亦應得將逾認證期限之眷戶計入同意改建，並依法對被上訴人作成給付輔助購宅款之行政處分，始符合眷改條例立法意旨及共和新村推行改建之目的等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人就被上訴人請求撤銷訴願決定及原處分部分，則以：（一）上訴人於92年12月29日辦理第1階段說明會，並說明原眷戶同意改建者，應於93年3月28日前，填具改建申請書，並經法院或民間公證人認證後，將相關文件繳交於列管軍種單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶，係行為時眷改條例第22條第3項及行為時同條例施行細則第20條第1項之規定。

嗣後，上訴人以93年3月5日勁勢字第09300002915號令授權空軍總司令部得延長認證時間，而空軍總司令部將系爭共和新村第一階段認證時間延長至93年4月19日，並由防砲訓練中心93年4月9日倫真表字第352號公告之。

是第一階段認證時間雖有展延至93年4月19日，惟被上訴人仍遲誤第一階段認證期限。

（二）94年6月21日、22日辦理之第2階段說明會，係針對第1階段說明會後完成法院認證之原眷戶，再次確認渠等認證選項，倘若第1階段認證同意參與改建之原眷戶欲變更原認證選項，得於該說明會後30日內，逕自認證變更並以書面方式向列管單位提出變更申請，是第2階段說明會並未允許未於第1階段說明會所規定期限內完成認證之眷戶得再補行認證，亦非延長第1階段認證期間，故未參加第1階段說明會認證者，自不能參加第2階段認證。

且被上訴人並未列於第1階段說明會後提出同意改建認證書之備查名單，且其於94年7月27日提出之屏東縣「共和新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書，係第2階段說明會之認證書，其所提出時間亦已逾第2階段認證所規定期限（94年7月21日）。

則被上訴人既未於第1階段規定期限內完成認證，應被視為不同意改建戶，自無資格繼續參與眷村改建後續程序。

是被上訴人並未於規定期限內完成認證，依法被視為不同意改建戶，其居住憑證與眷戶權益，自應予以註銷。

又上訴人95年5月1日勁勢字第0950006185號函註銷共和新村不同意改建眷戶之居住憑證與原眷戶權益的名單中，雖無被上訴人列名於冊；

惟上訴人於94年1月26日勁勢字第0940001247號函核備同意改建眷戶名冊中，亦無被上訴人，故空軍司令部所呈無論係同意改建或不同意改建之名冊，均無被上訴人，乃明確之事實；

且被上訴人對於共和新村兩階段之認證，均遲誤認證期間，被上訴人不配合改建，極為顯然。

（三）空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號函說明三表示將給予不同意改建之原眷戶1個月期限得至法院辦理認證作業，然此僅屬下級單位給予上訴人之建議，且空軍司令部對於認證期限之展延，並無決定權限。

而上開函文所指之防砲訓練中心於94年10月19、20日陸續發函予不同意改建眷戶之存證信函，其內容乃在告知不同意改建眷戶得於存證信函送達日後1個月內，向該部政治作戰主任室為澄覆，並將上開內文於94年10月20日公告於渠等門首，以備行政程序之完善，僅係於作成不利處分前，依法給予受處分人陳述意見之機會，並未言及任何延長不同意改建眷戶之法定認證期間。

是上訴人並無被上訴人主張對不同意改建原眷戶延長法院認證期限至94年11月20日之情事，被上訴人既未於法定期限內同意改建並完成認證程序，上訴人依法將其視為不同意改建眷戶，並無違誤。

（四）依行為時眷改條例第22條第1項、同條例施行細則第13條第1項規定，上訴人於97年7月24日公告要求共和新村之住戶應於公告搬遷期限（97年8月1日至97年10月31日）內辦理搬遷，「搬遷之日」應以原眷戶確實騰空，並已提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最後日期認定之，逾期未搬遷者，將視為不同意改建之用戶；

「騰空」則係指返還眷舍實應完成斷水、電，且無人居住之狀況。

被上訴人所居住之眷舍內仍留置個人家具、物品，亦無提出斷水、斷電及戶籍遷出之證明，僅屬「未」居住於系爭眷舍中，並未達到搬遷眷舍之條件。

故被上訴人未於公告期限內搬遷，已違反眷改條例施行細則第13條規定，被視為不同意改建之用戶，依眷改條例第22條規定應註銷原眷戶資格等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：（一）依行為時眷改條例第2條第1項、第3條第2項、第5條第1項、第22條第1項、行為時同條例施行細則第13條第1項、第20條第1項、改建注意事項伍之二等規定可知，如上訴人係以原眷戶未於法定期限提出認證同意書為由，註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益者，自應證明該法定期限屆滿前，其原眷戶確有4分之3以上同意改建，而被上訴人「逾期」未提出認證同意書之事實。

本件原處分（即上訴人103年10月8日國政眷服字第1030012802號函），上訴人以92年12月29日召開第1階段說明會時，被上訴人雖依時參加，惟逾法定認證期限93年4月19日仍未配合繳交法院認證書，而註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，則上訴人自應證明93年4月19日係法定期限末日，及93年4月19日前原眷戶確有4分之3以上同意改建之事實。

（二）上訴人於92年12月29日舉辦共和新村第1階段說明會及備具第1階段說明書，說明如原眷戶同意改建，應於第1階段說明會後3個月內（即93年3月28日前），填具改建申請書，並經法院或民間公證人認證，逾期視為不同意改建。

其間，上訴人考量原鑑於國軍老舊眷村改建基金週轉困難，以93年3月5日勁勢字第0930002915號令層轉列管輔支單位前防砲訓練中心93年3月19日倫真表字第351號公告，放棄承購興建住宅之改建基地原眷戶得於該公告日起算30日期間填具修正後改建申請書，經法院或民間公證人認證後繳交列管單位；

及以93年4月9日倫真表字第352號公告尚未辦理改建原眷戶應於展延認證期限93年4月19日前辦理認證作業。

是以，系爭眷村改建原定認證期限為93年3月28日，嗣前防砲訓練中心93年4月9日倫真表字第352號公告，第1次展延認證期限至93年4月19日。

後上訴人復於94年6月21日及22日舉辦第2階段說明會，說明原眷戶業已同意改建並辦理法院認證者，得於第2階段說明會後30日內（即94年7月21日前），填具變更認證選項改建申請書至法院辦理原認證選項，並向列管單位以書面申請。

又依空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號函說明三記載：「共和新村完成第1、2階段法院認證說明會後，迄94年7月21日辦理認證變更作業日截止，該村尚有32戶仍不同意改建，列管單位為周延行政作業程序，以符法制，乃於94年10月20日寄發存證信函及公告，對不同意改建之原眷戶限期1個月至法院辦理認證作業，逾期將逕行依眷改條例第22條規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地」等語，足見該函既稱「逾期將逕行依眷改條例第22條規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地」，確有延長認證作業期限之意思，則自94年10月20日寄發函日計算，共和新村改建認證期限業已延長至94年11月20日，應堪認定。

而空軍司令部為共和新村之列管單位，既以公函表明延長認證作業期限，自生法律效果。

本件被上訴人業於94年7月27日提送經法院認證之改建申請書，則上訴人以空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號函僅係給予受處分人陳述意見之機會，非延長認證作業期限，被上訴人逾法定認證期限93年4月19日仍未配合繳交法院認證書，註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益云云，於法即有未合。

（三）上訴人作成原處分之理由，係以被上訴人未於認證期限前提出同意改建之法院認證書；

嗣於起訴後已近1年之審理期間，又以「本件103年10月8日原處分是以被上訴人未依期限繳交認證書為理由。

我們也主張被上訴人未依期限搬遷」即未依其通知期限搬遷作為原處分之理由，顯然上訴人係欲為原處分之理由追補。

然以「未於認證期限前提出同意改建之法院認證書」作為註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之理由，其法律依據係行為時眷改條例第22條第1項；

而以「未依通知期限搬遷」作為註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之理由，係依同條例施行細則第13條第1項，再輾轉適用第22條第1項，二者法律依據顯非同一，且其基本事實亦不相同。

上訴人於起訴後始為原處分理由追補，亦有礙被上訴人之攻擊防禦，侵害被上訴人程序利益，應不予准許。

是原處分仍應予撤銷等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、本院查：

（一）按「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」

行為時眷改條例第22條定有明文。

此規定之立法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。

又「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」

眷改條例施行細則第20條第1項亦有明定。

準此，主管機關得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，須計畫改建之眷村其同意改建原眷戶達四分之三以上門檻為要件。

至同意改建與否之認定，係以原眷戶有無於主管機關書面通知之日起3個月內，提出同意改建申請書，並經法院或民間公證人認證為準。

惟眷改條例及其施行細則均無公告改建說明後，不得更改說明內容或認證期限之規定，如主管機關展延提出認證改建申請書之期間，原眷戶於該展延期限前提出經認證之改建申請書，自得計入同意改建之數額，而非逕認屬不同意改建眷戶。

況縱有同意改建申請書係在限期後提出者，而主管機關接受計入同意改建之列，基於貫徹眷改條例立法意旨及推行改建之目的，亦尚難謂於法不合。

（二）經查，上訴人於92年12月29日召開共和新村改建基地改遷建第1階段說明會，所訂原眷戶繳交改建申請書及認證書之期限為93年3月28日，嗣上訴人所屬列管輔支單位前防砲訓練中心以93年4月9日倫真表字第352號公告展延認證期限至93年4月19日，上訴人復於94年6月21日及22日舉辦第2階段說明會，說明原眷戶業已同意改建並辦理法院認證者，得於第2階段說明會後30日內（即94年7月21日前），填具變更認證選項改建申請書至法院辦理原認證選項，並向列管單位以書面申請，前防砲訓練中心再於94年10月20日寄發存證信函及公告，對不同意改建之原眷戶限期1個月內辦理，逾期將依行為時眷改條例第22條規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，其自94年10月20日寄發函日計算，至少亦延長至94年11月20日，而被上訴人係於94年7月27日提送經法院認證之改建申請書，選擇領取發包後輔助購宅款等情，為原審依法確定之事實。

核與卷內證據資料尚無不符，亦無違反證據法則、論理法則之情。

則被上訴人於展延期限屆至前提出經認證之改建申請書，尚不得認屬不同意改建眷戶。

原判決以系爭眷村改建認證期限業已延長至94年11月20日，而被上訴人於94年7月27日提送經法院認證之改建申請書，認原處分以被上訴人逾法定認證期限93年4月19日仍未配合繳交法院認證書，因而註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法未合，依上開之規定及說明，係屬有據。

原判決並援引行政自我拘束原則及誠信原則，對上訴人所為僅展延期限至93年4月19日之爭執何以不足採取，予以指駁甚明，亦無上訴人所指判決不適用法規或適用不當、理由不備之違法。

上訴意旨仍執前詞，以空軍司令部95年2月20日突眷字第0950000771號函屬機關內部行文，並不生對外法效性，前防砲訓練中心於94年10月19、20日陸續發函予不同意改建眷戶之存證信函，僅係於作成不利處分前，依法給予受處分人陳述意見之機會，並無對不同意改建原眷戶延長認證期限至94年11月20日云云，就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，並無可採。

（三）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 胡 方 新

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
書記官 張 玉 純