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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第337號
上 訴 人 王淑芬即美善真坊
訴訟代理人 葉耀中 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國105年11月16日臺中高等行政法院105年度訴字第225號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人承租供作商業名稱「美善真坊」營業處所之門牌號碼臺中市○○區○○○街15號1樓（下稱系爭場所），係位於○○（○○地區）都市計畫內「乙種工業區」範圍內，經被上訴人執行維護公共安全方案聯合稽查小組（下稱稽查小組）於民國104年12月28日到場稽查結果，發現其有違反都市計畫法臺中市施行自治條例第23條關於乙種工業區土地使用管制之規定，作為經營餐館業及開放空間附設卡拉OK使用之情事，被上訴人乃依都市計畫法第36條、第79條第1項及都市計畫法臺中市施行自治條例第23條等規定，以105年1月15日府授都測字第1050010707號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命其於裁處書送達之日起停止違規使用及恢復合法使用。
上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人將系爭場所作為「美善真坊」設址處所，經營「餐館業」及「菸酒零售業」，已於101年11月2日向被上訴人辦竣商業登記在案。
當時都市計畫法臺中市施行自治條例尚未公布施行，乙種工業區之經營項目或設施皆以都市計畫法及都市計畫法臺灣省施行細則為遵循之依據，即按105年4月25日修正前都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項及第2項規定，上訴人於乙種工業區內經營餐飲業應為合法。
㈡系爭場所雖有設置簡易之卡拉OK，惟上訴人並非以此為業，於商業登記資料中亦無登記此營業項目，系爭場所僅為一般餐飲業，並無違反上開法條之規定。
是以上訴人既信賴行政機關所核准之商業登記而經營餐飲業經營至今已數年，且按當時都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定亦可經營餐飲業，而被上訴人以核准設立後於103年所制定之自治條例認系爭場所不得經營餐飲業，實非上訴人於核准設立時所得預期，被上訴人除去該信賴基礎，使上訴人受有損害，而被上訴人在未經廢止上訴人之商業登記前即逕行對上訴人加以裁罰，實有違信賴保護及誠信原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠行政院已以98年3月12日院臺經字第0980006249D號令核定營利事業統一發證制度之施行期限至98年4月12日止，即自98年4月13日起營利事業登記證不再作為證明文件。
現行商業登記改採「登記與管理分離」原則，且商業登記採準則主義，只要審查符合商業登記法令規定者，即准予登記，並無排除其他法令規定之適用。
是以，上訴人於系爭場所經營餐館業且開放空間附設卡拉OK，其經營仍應符合都市計畫、建築管理、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定，始為適法。
㈡系爭場所曾經被上訴人於101年12月18日查獲經營飲酒店業使用，此次再經被上訴人於104年12月28日查獲現場實際經營餐館業，於乙種工業區對外作飲酒店業及餐館業，實皆非屬工廠必要附屬設施作為員工餐廳使用。
又被上訴人於101年12月18日查獲系爭場所經營飲酒店業，即非屬一般商業設施設置之餐飲業，且依據都市計畫法臺灣省施行細則（自99年2月1日發布日施行）第18條規定所指一般商業設施之餐飲業，需經申請核准，上訴人並無向原臺中縣政府申請核准作為一般商業設施設置之餐飲業（包括使用細目、使用面積、使用條件及有關管理維護事項及開發義務作必要之規定）使用。
系爭場所坐落臺中市○○區○○段280-55地號土地，使用執照用途為廠房，故上訴人所陳一般商業設施非屬核准在案，與都市計畫法臺中市施行自治條例第42條規定要件尚有未合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件兩造爭執要點為：被上訴人認定上訴人在屬於乙種工業區之系爭場所經營餐館業，且於開放空間附設卡拉OK供顧客使用，已違反都市計畫法第36條及都市計畫法臺中市施行自治條例第23條規定，而適用都市計畫法第79條規定，作成原處分處以6萬元罰鍰，並限期命其停止違規使用及恢復合法使用，認事用法有無違誤？㈠觀諸商業登記法第3條、第4條、第9條第1項及商業登記申請辦法第5條等規定，足見現行法制關於商業登記申請案件之審查係採行準則主義，凡申請案件備齊書件且符合法定程式者，主管機關即應准予登記。
至於該商業之經營仍應受相關管制法令規範，無從徒憑辦竣商業登記，阻卻其違規行為之違法性。
㈡揆諸都市計畫法第36條及都市計畫法臺中市施行自治條例第17條第1項、第23條及第24條等規定，可知都市計畫土地之使用應受所劃定之使用分區限制，不得供作管制許可範圍以外之用途。
而乙種工業區土地之使用，應限以供公害輕微之工廠及其必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施之用途，並且不得有上開自治條例第23條各款目所列情形之使用。
㈢核諸上訴人使用系爭場所從事之營業活動態樣，當屬從事餐館業，明顯不符合都市計畫法臺中市施行自治條例第23條就乙種工業區土地所列「工廠及其必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施」之許可使用範圍。
再者，該自治條例第24條第1項第3款雖規定乙種工業區土地作為「員工單身宿舍及員工餐廳」亦符合「工廠必要附屬設施」使用，但衡諸上訴人經營上開餐館並非作為其工廠員工餐廳，而係供一般顧客消費，自非屬該款所稱之工廠附屬設施至明。
㈣又本件被上訴人已升格為直轄市，且已訂定都市計畫法臺中市施行自治條例公布施行，自應作為本件之法據，亦無適用都市計畫法臺灣省施行細則相關規定之餘地。
則上訴人以其已於101年11月2日辦竣商業登記云云，並援引105年4月25日修正前都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項及第2項規定，資為主張其行為不成立違規要件之論據，難謂允洽，不能憑採。
㈤是故，上訴人將使用分區為乙種工業區之系爭場所作為經營餐館業使用，明顯違反都市計畫法臺中市施行自治條例第23條之規定，則被上訴人認定上訴人使用都市計畫範圍內土地有違反直轄市依都市計畫法所發布管制命令之情事，而依都市計畫法第79條第1項規定，作成原處分裁罰6萬元，並限期命其停止違規使用及恢復合法使用，自屬適法有據。
㈥綜上所述，本件上訴人主張各節，均非可取。
本件原處分認事用法俱無違誤，訴願決定均予以維持，亦無不合。
上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠上訴人早於101年11月2日即已辦竣商業登記在案，縱應適用事後所公布施行之都市計畫法臺中市施行自治條例規定，上訴人當時主觀上並無故意、過失可言，而無可非難性及可歸責性，應不予處罰。
原審對此並未依職權調查審認，亦未說明理由。
㈡原處分所適用依據的都市計畫法臺中市施行自治條例第23條規定，雖未有裁罰性處罰規定，但除違反該法規命令的結果亦將因此受罰，其本身因限制土地之使用，亦將直接影響及限制人民營業自由（營業地點的選擇）及工作權，自仍屬對人民權利限制的規定。
但其所依據都市計畫法第85條規定制訂，雖有就都市計畫範圍內土地或建築物之使用，授權直轄市政府訂定，但授權的目的、內容及範圍並不具體明確。
㈢都市計畫法第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；
具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」
但原處分及原審所適用的法令即都市計畫法臺中市施行自治條例第23條規定，卻限制人民一概不得在乙種工業區土地經營餐館業，實已逾越前開母法都市計畫法第36條規定的授權範圍，而有違法律保留原則。
㈣另查，都市計畫法臺中市施行自治條例第23條規定，究其性質，實為對從事工作地點之執行職業自由所為限制，且其限制已產生實質阻絕在乙種工業區經營餐館業之結果，等同對職業選擇自由之限制，而不符比例原則等語。
六、本院按：㈠本案上訴爭點之確定：⒈按門牌號碼為臺中市○○區○○○街15號1樓之系爭場所，位於○○（○○地區）都市計畫內「乙種工業區」範圍內，依「由都市計畫法第85條授權制定、於103年2月6日公布施行」之「都市計畫法臺中市施行自治條例」第23條、第24條有關對「乙種工業區土地使用管制」之規定，不得供作「經營（非員工）餐館（廳）業」及「開放空間附設卡拉OK」之使用。
⒉其後被上訴人所屬公務員於104年12月28日檢查系爭場所，發現上訴人承租系爭場所，開設「商業名稱為『美善真坊』」之餐廳，認定其有在上開營業處所，「違規」經營（非員工）餐館業及開放空間附設卡拉OK使用之情事。
⒊被上訴人乃在前開事實基礎下為法律涵攝，以上訴人違反都市計畫法所發布之前開使用管制命令（地方自治法規）為由，依都市計畫法第79條第1項前段之規定（即「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
……」），作成原處分，裁處上訴人6萬元之罰鍰，並命其於裁處書送達之日起停止違規使用及恢復合法使用。
上訴人不服原處分，循序提起行政爭訟，原審法院則肯認原處分之合法性，駁回上訴人在原審提起之處分撤銷訴訟。
⒋上訴意旨指摘原判決違法之理由，則如上所述，歸納言之，不外是：⑴系爭場所使用方式所受之公法上管制，為上訴人作成經營餐館之決策時所不知，所以上訴人之經營餐館行為縱使違規，但在主觀上無故意、過失可言，不應處以行政罰。
⑵本案中據為「使用管制」依據之法規範（即都市計畫法臺中市施行自治條例第23條、第24條規定），限制了人民營業自由權與工作權，其制定應符合憲法第23條有關「法律保留」規定之合憲性標準。
但該法規範有以下之瑕疵，不符合憲法第23條所規定之合憲法標準，不得據為作成原處分之規範依據。
①該法規範之授權規範有二，其中都市計畫法第85條之規定，並不符合「授權明確性」之規範要求。
②至於該法規範之另一授權規範，則為都市計畫法第36條規定，但觀之該授權規範之規定內容（即「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；
具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之」），並無限制人民「一律不得在乙種工業區土地經營餐館業」之規範意旨存在，是以本案使用管制規範，顯已逾越母法之授權範圍，而對從事工作地點之執行職業自由為限制，不僅有違法律保留原則，使用管制之規定本身也違反比例原則。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：⒈按選擇特定場址從事特定商業營業活動者，必須就「該場址，依既存之土地使用管制法令，得為自己所選擇從事之商業營業活動」一事，負擔查詢責任，如其未盡到「事前」查詢責任者，即難謂無「故意過失」之主觀歸責事由。
又所謂「事前」查詢，是指「已為營業活動投入資本，預備開始營業」之前，而非「辦竣商業登記」之前。
從此言之，本件上訴人對於「其就違規行為無故意過失」一事，顯然無法有效證明。
事實上縱使本案以「辦竣商業登記時點以前」為「事前」，依上訴人自行引用之都市計畫法臺灣省施行細則第18條第2項第1款第3目規定，亦不得經營「非員工餐廳」。
是以上訴人有關「其對本件違規行為無故意過失」之抗辯，顯難謂為有據。
⒉再者本案之前開違規判準規範（即都市計畫法臺中市施行自治條例第23條、第24條規定），其授權法規範形式上似乎僅有都市計畫法第85條規定，但實質上也包括都市計畫法第36條規定（此項法律觀點甚至連上訴人也不否認），在此情況下，難謂本案違規判準規範之制定，有違授權明確性之要求。
⒊又受憲法保障之營業自由權與工作權並非絕對，仍得基於增進公共利益之考量，依憲法第23條規定，予以限制。
本案之違章判準規範，即是基於增進公共利益之考量，依法律之明確授權而制定者，其規定內容並未造成人民營業自由權與工作權之過度限制（還有很多場所可供經營餐廳使用），沒有超過「必要」程度，符合憲法第23條所定之合憲性標準，更無違反「比例原則」之情事存在。
㈢總結以上所述，原判決認事用法均無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令云云，其各項上訴理由均非有據，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 汪 漢 卿
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 28 日
書記官 葛 雅 慎
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