最高行政法院行政-TPAA,106,判,348,20170630,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第348號
上 訴 人 葉安怡
訴訟代理人 涂惠民 律師
許樹欣 律師
被 上訴 人 國防部軍事情報局
代 表 人 劉德良
訴訟代理人 林志宏 律師

上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國105年9月22日臺北
高等行政法院105年度訴字第627號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄。
本件移送臺灣臺北地方法院。

理 由
一、上訴人配偶莊宗漢（民國104年4月24日死亡）領有被上訴人（改制前為國防部情報局，下同）所屬大陸研究所48年12月10日(48)無字號撥地令（下稱系爭撥地令），獲准撥地於新北市○○新村新北市○○區○○路275巷42號自費興建眷舍（下稱系爭眷舍）。
莊宗漢生前以系爭眷舍多次修繕後仍殘破不堪為由，申請自費重建，經被上訴人102年10月7日國報政戰字第1020005757號函復同意以修繕方式辦理。
嗣被上訴人發現莊宗漢將原眷舍拆除，致原主體結構不復存在，已無回復可能，且新建鋼筋混凝土建物超出原本範圍，經於103年12月11日邀集莊宗漢辦理現勘確認無誤，爰依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）第8點第1款及第9點第1款第8目規定，以104年6月23日國報政戰字第1040003163號函（下同104年6月23日函）註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係。
上訴人提起訴願後，經被上訴人重新審認發現莊宗漢已於104年4月24日死亡，遂改以上訴人為受文者，另以104年8月28日國報政戰字第1040004555號函（下稱系爭函）註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係。
上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定：「被上訴人系爭函關於註銷系爭撥地令處分部分訴願駁回；
其餘部分訴願決定不受理。」
續提行政訴訟，原審以系爭函包括註銷系爭撥地令及終止土地使用關係二部分，因系爭撥地令屬授益行政處分，故註銷撥地令核屬公法爭議，乃以105年度訴字第627號判決（下稱原判決）駁回此部分上訴人之訴；
至於終止土地使用借貸關係，則涉私權法律關係，非屬公法爭議，以同字號裁定移送臺灣臺北地方法院（此部分上訴人所提抗告由本院另以裁定駁回）。上訴人不服原判決，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠系爭房屋並非眷舍，所在地亦非眷村。
上訴人配偶莊宗漢為美軍第三勢力反共游擊隊人員，因特殊身分經中美政府國際公法契約約定，及被上訴人所屬大陸研究所與莊宗漢行政契約約定而獲地建屋。
系爭撥地令係給與地權及永久使用土地建屋之約定，即美國CIA撥款信託經費給與43年從海外歸來美軍反共游擊隊人員土地建屋之行政契約約定而發給之證明文件，並非行政命令，被上訴人無從註銷。
㈡上訴人配偶莊宗漢獲地建屋，無國軍軍眷業務處理辦法或軍眷業務處理要點等適用。
況房屋基地雖於46年間登記為國有，惟自莊宗漢59年退伍後之74年起始有列管資料，不符軍眷業務處理要點所定眷舍要件，且前述軍眷業務處理要點之規定，限制或妨害莊宗漢或上訴人依民法規定行使不動產物權權利，牴觸憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款及民法規定，應為無效。
又軍眷業務處理要點無拘束59年已退伍之莊宗漢及非軍人之上訴人效力，被上訴人據此剝奪上訴人在民法上權利，乃屬違法處分。
㈢系爭眷舍所使用之土地，原管理機關於46年2月27日登記為大陸研究所，59年1月28日間變更登記為被上訴人，69年或81年變更登記為國防部政治作戰局迄今。
上開土地既移歸國防部政治作戰局管理，有權限處理土地使用事務者應係國防部政治作戰局，被上訴人非土地管理機關，何能註銷土地使用權益，況撥地令並非眷舍居住權益。
㈣軍眷業務處理要點第9點定有8款得撤銷眷舍居住權之事由，收回眷舍並非規定得撤銷撥地建屋，亦無規定得終止使用土地借貸關係，原處分適用法律顯有錯誤。
又48年12月10日交付莊宗漢建屋之基地土地，相當信託法第9條第1項、第2項所定信託財產，上訴人在受讓土地所有權登記前有繼續使用土地之信託利益存在，且信託事務未全部完成信託關係尚未消滅，被上訴人自不得片面註銷系爭撥地令及剝奪土地使用權利等語。
並聲明：訴願決定及原處分（系爭函）均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠國防部為安定在臺軍眷生活於45年1月11日發布國軍在台軍眷業務處理辦法，對眷舍定有管理規定，嗣為因應行政程序法公布實施，遂將前開辦法於91年12月30日廢止，另於同日訂頒軍眷業務處理要點以延續軍眷權益及公產管理需要。
按93年5月14日修頒該要點第2點第1款第2目、第5點第2款、第8點第1項、第2項前段、第9點第1款第8目及第4款前段規定可知，被上訴人為國軍軍眷服務業務執行單位，對所列管之眷舍有分配核定、管理、修繕、維護、改建、遷建及眷村(舍)管理之權責。
被上訴人所屬前大陸研究所曾以系爭撥地令將系爭土地借予原眷戶莊宗漢自力建屋及合法登記自費建築眷宅，被上訴人自有權管理系爭眷舍。
102年9月12日上訴人配偶莊宗漢以原眷戶身分申請重建，被上訴人僅同意以修繕方式處理，未允重建，莊宗漢逕自拆除並重建眷舍，違反前開要點「重建眷舍須管理單位核定同意」及「使用眷舍應盡善良管理人注意義務」等規定，且情節重大，被上訴人註銷系爭撥地令並無不當。
㈡上訴人主張系爭土地為美國政府基於該國「1948年經濟合作法案」信託我國為之，屬信託法第9條第1項、第2項及第17條第1項範疇，然信託法於85年1月26日方制定公布，上訴人主張之信託行為卻於44年間完成，難謂得援引適用之，且依上訴人所提證據實難認定中、美兩國具有法律上之信託關係。
又依「中美關於美國1948年援華法案之換文」及「中華民國政府與美利堅合眾國政府間關於經濟援助之協定」第5條第1項，美國政府對我國提供之援助係基於「贈與」關係；
另自韓戰爆發後，美國為加強與我國軍事合作，遂由美國國會制定「1951共同安全法案」，明確規定我國政府對美方所提供之援助資金能予以存儲，劃立專戶或確定其所有權，且美方要求該資金不得被任何個人、商號、代表人、公司、組織、或政府抵充其他債務，而予以設定義務、沒收或其他法律程序之處理；
上訴人所提美方「行動聯繫會議」會議備忘錄原文說明第2點，該會議召開係基於「中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約」討論對我國軍事援助之範圍，然美方政府依該國「經濟合作法案」，並按「中華民國政府與美利堅合眾國政府間關於經濟援助之協定」，同意撥款4,800萬元美金，從事支持防衛後勤與退役軍隊來臺安置及招募新兵入伍等多項用途，均與中美兩國共同防禦條約內之軍事援助有關，非上訴人主張該款項單獨、專用於第三勢力反共游擊隊人員遣散之經費；
再我國接受美國政府援助資金後，制訂相關法令以從事該款項運用，其中「國軍在台軍眷業務處理辦法」即屬照顧軍眷等各項措施之法令，仍屬依法行政範疇等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴（撤銷系爭函關於註銷撥地令部分），係以：㈠上訴人配偶莊宗漢領有系爭撥地令，獲准撥地自費興建系爭眷舍。
莊宗漢生前以系爭眷舍殘破不堪為由，申請自費重建，經被上訴人同意以修繕方式辦理，莊宗漢既未表示不服，即應以修繕方式辦理，不得重建。
莊宗漢將原眷舍拆除，新建鋼筋混凝土建物，原主體結構不復存在，經被上訴人邀集莊宗漢、○○新村自治會會長等人現勘無誤，莊宗漢所為顯與被上訴人同意以修繕方式辦理不符，且情節重大，被上訴人依軍眷業務處理要點第8點第1項及第9點第1項第8款規定，以104年6月23日函註銷系爭撥地令並終止土地使用借貸關係，合於規定。
茲因莊宗漢死亡，被上訴人陳稱上訴人為莊宗漢配偶，且列入眷戶名冊，業經核定為承受人，故上訴人為利害關係人且為承受人，被上訴人以上訴人為系爭函受文者及送達對象，核無不合。
㈡奉准撥地自費興建者死亡時，其權益之歸屬，軍眷業務處理要點並未規定，因撥地令係國防部為安定國軍在臺眷屬生活，其公法上權益性質類似國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之原眷戶權益，故類推適用眷改條例規定，即原眷戶死亡時，其權益之歸屬並不採用民法「當然繼承」法制，而係由法定可得承受權益者向主管機關申請承受權益並獲准後，承受取得原眷戶權益，是不論上訴人已否申請承受莊宗漢之權益及是否經主管機關核准，上訴人就註銷撥地令及終止借貸關係，為利害關係人；
上訴人為莊宗漢配偶，且為系爭眷舍之現住人，自屬利害關係人，且被上訴人稱上訴人已奉核定為承受人，被上訴人對上訴人送達系爭函，並無不合。
㈢系爭撥地令屬公法上之單方行政行為（授予利益行政處分），併於私法上又具有使用借貸契約性質，上訴人主張系爭撥地令非屬行政處分，並無可取。
㈣系爭○○區○○段70地號土地，重測前係○○區○○○段○○○○段285-1地號（經分割增加70-1地號），現登記為中華民國所有，以國防部政治作戰局為管理機關。
系爭撥地令已表明系爭土地屬公有，上訴人所提證物復無法證明上訴人主張系爭土地屬於莊宗漢所有且信託關係真正屬實，亦無法推翻上訴人係基於系爭撥地令而自建房屋，自應適用撥地自行興建房屋之規定。
㈤莊宗漢係於59年依法退伍支領退休俸、贍養金、生活補助費，自屬軍眷，其擅自拆除原建物而重建之行為發生於103年間，被上訴人適用軍眷業務處理要點註銷系爭撥地令，核屬有據，資為其判斷之基礎。
五、本院核原判決固非無見，惟查：
㈠按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」
準此，行政訴訟之訴訟標的以公法上之爭議為限，至於私法上之爭執，則由普通法院審判，非屬行政法院之審判權限；
行政法院認其無審判權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權限之管轄法院或原告指定之法院。
㈡又國防部為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，於45年1月11日訂頒「國軍在台軍眷業務處理辦法」，對軍眷配給眷舍居住及有關眷舍管理已有初步規定。
依51年12月31日修正之該辦法第102條：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管……。
前項自費在營公地建築房舍，於不需要使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」
、86年1月20日修正發布「國軍軍眷業務處理辦法」（原名稱為國軍在台軍眷業務處理辦法；
91年12月30日廢止）第29條第1項：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營(眷)地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」
及93年5月14日訂定發布之軍眷業務處理要點第5點：「……二、本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國(公)有或奉准撥地自費興建者。」
等規定，可知奉准撥地自費在營公地建築之房舍，亦為上開規定所稱眷舍。
而軍人因任軍職獲配住軍方所管理之眷舍，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。
如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係，其進而註銷眷舍居住憑證，乃為私法作用，無廢止授益行政處分之問題，為本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議後所採取之統一見解。
是軍人因任軍職而獲准撥用公有土地自費興建眷舍者，依本院前開決議意旨，該撥用關係亦當屬行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，為私法關係，並無授益行政處分之存在。
㈢經查，上訴人配偶莊宗漢係於任職被上訴人所屬單位期間獲領系爭撥地令，而於新北市○○新村現址新北市○○區○○路275巷42號自費興建系爭眷舍，為原審依法認定之事實，核與卷附被上訴人列管之新北市○○新村原眷戶名冊、國軍眷舍管理表、系爭撥地令、莊宗漢退伍令、上訴人戶籍資料及系爭土地登記謄本等相符；
而系爭撥地令其名稱為「國防部情報局大陸研究所證明書」，內容載以「查本所公地第38號一塊計55坪……借予莊宗漢使用，該戶位置暫編門牌2號之38，特此證明。
說明：一、此證明為用戶借地建屋而發給。
二、本所公地專為本所同仁經合法登記自貸建築眷宅之用。
三、自建房屋落成後其房屋使用期限不加限制。
四、該地權為本所所有概不得轉讓他人。」
等語，亦有該撥地令在卷可考。
準此，系爭撥地令實係被上訴人所屬大陸研究所出具之證明書，用以證明借地供莊宗漢自費建築眷宅之事實，參以軍人因任軍職而獲配住眷舍或撥用公有土地自費興建眷舍，此配住或撥用關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，屬私法上使用借貸關係，非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，已如前述，故被上訴人以莊宗漢逕自拆除原眷舍予以改建，違反規定情節重大，本於眷舍管理機關之權責，依據軍眷業務處理要點第8點第1款及第9點第1款第8目規定，以104年6月23日函通知上訴人註銷系爭撥地令及終止土地使用借貸關係，而撤銷其居住權收回眷舍，乃係終止該配住眷舍或撥用土地之私法關係，為私法作用，亦當無廢止授益之行政處分的問題。
上訴人對系爭函之爭執，要屬私法上之爭執，並非公法上之爭議，揆諸上開規定及說明並決議意旨，自應循民事訴訟途徑解決。
上訴人逕向原審法院提起行政訴訟，原判決就系爭函關於註銷系爭撥地令，未以行政法院無受理訴訟權限，將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，自有未合。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，雖未指摘及此，惟此乃本院應依職權調查之事項，爰將原判決廢棄，並依職權將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣臺北地方法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第259條第2款、第12條之2第2項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
書記官 彭 秀 玲