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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第352號
上 訴 人 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 楊振裕 律師
被 上訴 人 江灶
上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國105年12月22日臺中高等行政法院105年度訴字第59號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃計畫書前經內政部民國98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函核定，並經上訴人98年9月17日府地價字第0980224259A號公告（公告期間自98年9月25日起至98年10月26日止），被上訴人所有坐落彰化縣○○市○○段352、352-1及384地號等3筆土地（下稱系爭土地）位於上開市地重劃範圍內。
嗣經上訴人以101年6月11日府地價字第1010163234號公告重劃區土地分配成果，公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止，系爭352及352-1地號土地上有建物，於扣計重劃負擔後無法完整保留建物，爰依行為時市地重劃實施辦法第22條之規定，將未建築土地（同段384地號土地）取配部分土地併入分配於同段1011地號土地，剩餘部分另分配於同段984地號土地，被上訴人無需另行繳納差額地價。
㈡復因該重劃區內原有合法建物及既成社區地主受益比例較低，其應繳差額地價於101年8月6日提經彰化縣市地重劃委員會（下稱彰化縣重劃會）101年第2次會議決議減輕50％。
被上訴人提出異議，主張未建築土地折價抵付重劃負擔者，應比照差額地價減輕者辦理，經上訴人依行為時市地重劃實施辦法第35條第4項規定進行查處，並以102年4月1日府地價字第1020096046號函通知被上訴人查處結果；
被上訴人仍不服再提異議，上訴人復於102年5月13日就其異議召開土地分配調處會議及102年6月7日提經彰化縣重劃會102年第1次委員會審議，審議決議「依查處結果報請內政部裁決」，上訴人遂以102年7月1日府地價字第1020199173號函檢陳相關資料及處理意見報請內政部裁決，經內政部以102年10月21日內授中辦地字第1026652021號函復在案，上訴人以102年10月23日府地價字第1020330811號函（下稱第一次處分）復被上訴人因其於重劃區內尚有未建築土地，應依行為時市地重劃實施辦法第22條規定優先辦理建物保留分配，以未建築土地抵付重劃負擔，且無法比照差額地價減輕50％。
㈢被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以有關被上訴人主張未建築土地折價抵付重劃負擔者，應比照差額地價減輕者辦理之異議案件，經上訴人於102年7月1日函檢陳相關資料及處理意見報內政部裁決，內政部基於上級機關立場，認定上訴人對於有未建築土地可折價抵付重劃負擔者，未給予減輕重劃負擔，係屬似有不公之情形，以102年10月21日內授中辦地字第1026652021號函請上訴人依法妥處，上訴人未依此裁決意旨辦理，仍否准被上訴人之請求，核此處理結果未合於內政部裁決意旨，顯有違誤等理由，以103年1月22日台內訴字第1030066206號訴願決定（下稱第一次訴願決定）撤銷上訴人第一次處分。
㈣嗣上訴人重為處分，以103年3月20日府地價字第1030079616號函（下稱第二次處分）復被上訴人無法比照差額地價減輕50％，被上訴人不服，提起訴願，經內政部以103年9月24日台內訴字第1030236819號訴願決定（下稱第二次訴願決定）撤銷，上訴人再以103年11月26日府地價字第1030390261號函（下稱第三次處分）否准被上訴人比照差額地價減輕50％之請求，被上訴人不服，提起訴願，經內政部以104年5月5日台內訴字第1042200538號訴願決定（下稱第三次訴願決定）撤銷。
㈤上訴人乃再以104年8月5日府地價字第1040263556號函復被上訴人：「二、為符合一體適用之公平原則，本府研提2方案於104年7月29日召開本縣市地重劃委員會104年第2次會議審議，方案一略以：1.以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價，且未另外分配土地者，因公告確定未能另行分配土地，以減輕成數50％計算差額地價發還地主。
2.以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價，但剩餘空地另行配地者，因尚有立可建築或買賣處分之土地，受惠於本區重劃建設增值之效益，其受益程度確實高於重劃後僅有已建築房地者，以土地分配公告時之減輕成數25％計算差額地價發還地主，……；
方案二：以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價者，一律以土地分配公告時之減輕成數25％計算差額地價發還地主。
經出席委員討論後決議：經討論後，委員贊同方案一以重劃後受益程度區分發還成數，較能符合一體適用之公平原則，決議採方案一，請業務單位據以辦理。
三、台端除因建物保留分配三和段1011地號土地外，剩餘空地另行分配同段984地號土地，依上開會議決議應以土地分配公告時之減輕成數25％計算差額地價發還，金額為新臺幣338萬3,721元。」
（下稱原處分）。
㈥被上訴人不服，主張上訴人對無未建築土地之原合法建物或既成社區者無條件一律給予減輕50％之負擔，卻對以土地抵付者採有條件減輕之方式辦理，不但於法無據且不符公平原則，提起訴願，經決定駁回。
提起行政訴訟，經原審法院以「訴願決定及原處分均撤銷。
被告（即上訴人）對於彰化縣○○市第八期○○都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人原告（即被上訴人，下同），以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，減輕重劃負擔之處分，應依本判決之法律見解作成處分。
原告其餘之訴駁回。」
。
上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠上訴人對於系爭重劃區內合法建物或既成社區所有權人，皆予保留其建物暨坐落之土地，但應繳納未被徵收部分土地價值之價額或價差，因為考量獲益性較低，則予以決議減免繳納50％。
惟若同一所有權人於同重劃區內，復有其他未有建築物之土地者，依據市地重劃實施辦法第22條規定，應以該未有建物之土地抵償之（而非金錢繳納抵償），然上訴人認為建物所有權人於同重劃區內有其他未建築之土地者，則不予減免50％差額，則淪為有其他土地之建物所有權人，反而無法受一體平等適用而減免，而有不公平情事。
被上訴人所有其中1011地號有建物，即受減免50％差額地價繳納，但因被上訴人復有未有建物之984地號土地，則除應以984地號土地為抵償外，更不受減免50％差額地價繳納之處理，如此上訴人之法律依據何在？顯違反法律保留原則，且不符合公平、平等原則。
上訴人對於系爭重劃範圍內合法建物及既成社區之所有權人，重劃後應繳差額地價減輕50％，對於復有未建築土地之所有權人，應為相同事件相同處理之平等原則，並無行政裁量餘地以排除有未建築土地所有權人之適用，以符合公平原則。
㈡本案原有合法建物及既成社區土地差額地價減輕標準之爭議，既經主管機關內政部先後為裁決及二次訴願決定認為需循「一體適用之公平原則」，上訴人即應受相關裁決及訴願決定之拘束，並依裁決或訴願決定意旨重為處分，惟竟多次無視訴願決定，始終堅持其原處分，罔顧當事人權益，顯有違失；
監察院調查結果亦認為上訴人之原處分有違「一體適用之公平原則」，恣為任意裁量，有違公平原則，損害被上訴人利益甚明。
㈢上訴人一面認為被上訴人以其他未建築土地折價抵付者，係為「重劃負擔」，基於重劃負擔一視同仁，並無任何減輕之理由（彰化縣重劃會103年第2次委員會會議決議）。
而無其他未建築土地者，以金錢繳納，該金錢繳納即為「差額地價」，則予以減輕50％繳納（彰化縣重劃會101年第2次委員會會議決議）；
另一方面卻以原處分「以土地分配公告時之減輕成數25％計算差額地價發還地主。」
作為對被上訴人似乎有利之處分，亦即認為對被上訴人減輕25％差額地價，反推當初以土地折價抵付者，該土地折價抵付即為差額地價，既然為差額地價，則應一體適用，即應適用前開重劃會決議，同為減輕50％。
㈣參與重劃之土地按其受益比例繳納重劃負擔為法所規定，所以重劃後「土地受益」已十足反映在重劃負擔上，重劃前擁有多少土地，相對地重劃後就剩餘多少比例的土地，這些土地是所有權人重劃後應得而非多得。
且被上訴人所有1011地號重劃前即為農業區建地，重劃後除了由農業區變為住宅區，評定後地價上調外，就地貌而言，重劃前後都沒變，且仍為被上訴人所居住，何來有受益程度可言。
㈤因地政機關屬於上訴人所管轄，所以本件土地補來補去只是數字上之計算，非如「無有其他未建築土地」之人需拿出錢般困難，對於有未建築土地者，可依平均地權條例第60條第1項規定以其他未建築土地，填補其他有建築土地經重劃後多分配之面積，以數字轉移即可完成A土地填補到B土地，至於要人民拿錢出來卻拿不到，而減輕差額地價50％，則同樣是「重劃負擔」，為何有差別待遇？所以合法建物保留者，不論是用他筆未建築土地抵付或是用現金繳納重劃負擔，在繳付重劃負擔後，有合法建物之土地便可完整保留。
也就是說，為保留合法建物完整所繳納的是重劃負擔而非差額地價等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分上訴人應作成彰化縣員林市第八期員林都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人被上訴人，以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，亦應減輕50％之重劃負擔之處分。
三、上訴人則以：㈠本案雖未於土地分配計算法定重劃負擔當時，提經市地重劃委員會議通過減輕原有合法建物或既成社區之負擔，然經上訴人嗣後考量因建物保留應繳差額地價金額達數百萬元，甚至上千萬元，土地所有權人於土地分配公告期間異議重劃後須背負龐大債務，未蒙重劃利益反受其害，基於社會公益，並以當時員林地區土地交易價格評估後，尚可以調整抵費地標售價格達到重劃區財務平衡，乃提請彰化縣重劃會101年第1次會議通過，減輕應繳差額地價成數25％，及彰化縣重劃會101年第2次會議通過，減輕應繳差額地價成數50％。
經由計扣重劃負擔之時間點可知，本區並非減輕重劃負擔，而是以減輕差額地價方式減輕地主額外負擔；
既未增加區內空地之重劃負擔、減輕予應繳納差額地價者，確無違背重劃負擔計算相關規定之情事。
㈡上訴人直到101年6月間土地分配後，因考量地主經濟負擔，遂以減輕差額地價方式，予以補助建物保留之地主。
復因該補助係於土地分配後發生（即重劃負擔已計算確定），並不會影響全區土地所有權人之權益，且是針對需要繳納差額地價之地主予以補助，比起重劃前對於建物保留地主一律減輕重劃負擔之方式（不論有無需要皆予減輕），重劃後對於因增配產生應繳納差額地價之建物保留地主予以減輕差額地價，不僅考量重劃區財務平衡（市地重劃是自償性質，公辦係由政府先貸款支付各項重劃費用，重劃後之抵費地必需能償還貸款及支出，避免虧損而拖垮政府財政），亦不得增加其他地主負擔，且更具公平性，而非淪為不論有無需要都減輕之齊頭式平等。
若於計算法定重劃負擔時，即予減輕合法建物之負擔，依我國民眾無上限式爭取自我利益案例顯示，除非分配率提升至100％，否則建物保留分配者仍會提出減輕負擔之異議，屆時恐造成合法房地（減輕率不滿足）、違章房地（未列入減輕）、空地（未達預期分配率）所有權人對分配率均有異議。
從而，上訴人未於土地分配計算法定重劃負擔當時，提經重劃會會議通過減輕原有合法建物或既成社區之負擔。
㈢被上訴人將「重劃負擔」與「差額地價」概念混淆，主張差額地價減輕比例應與系爭重劃區內其他受差額地價減輕50％之地主，一體適用相同減輕比率，應有誤會；
本區辦理土地分配期間，部分所有權人因考量自有土地不足以抵付重劃負擔，或申請親友空地合併分配於建物保留土地，或透過土地交易以市場價格購買他人土地申請合併分配於建物保留土地。
如採被上訴人訴求之一體適用公平原則辦理，則所有權人未以自有土地抵付重劃負擔，並得以50％之價款購買他人土地，顯然對依法申請合併分配者造成不公平。
對於重劃區內合法建物或既成社區之減輕負擔，因其減輕方式及標準，法無明訂，係由各縣市政府斟酌重劃區實際情形訂定，本區減輕成數，因考量受益程度、個別特殊或經濟因素而有差別。
上訴人參採其他縣市政府辦理市地重劃實務案例，高雄市政府、臺中市政府多年來有關建物保留分配案件，亦多以配地後減輕差額地價繳納成數方式處理。
各地方政府為順利推動重劃業務，故以影響層面較低之方式處理，應無負擔減輕原則不公平之虞。
差額地價減輕之程序或方法，雖法無直接明文，但差額地價減輕之概念為法所明定，故上訴人基於合法行政裁量權，在重劃完成後，始為差額地價減輕比率之酌定，於法即無不合。
㈣本件係由農業區變更為住宅區之整體開發區。
依都市計畫法臺灣省施行細則第34條第3項規定，非都市發展用地包括農業區、保護區、河川區、行水區、風景區等非屬開發建築用地。
因此，本件重劃前既有房屋除農舍外多屬違章建築，且重劃前各宗土地均為非都市發展用地，於重劃完成後變為住宅區，始得依法申請農舍以外之建築使用，此為全區一致之受益項目。
被上訴人主張是否有獲益性，是市場上交易之事實行為，即與重劃相關法令規定，顯有不符。
倘若被上訴人之論點可採，重劃前、後之土地豈非因無法評定價值（因無法評估其獲益性），而無差額地價產生。
被上訴人請求減輕差額地價50％，豈不矛盾且更顯無理等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：兩造之爭點：減輕差額地價與減輕重劃負擔是否相同？上訴人決議系爭重劃區以現金繳納差額地價者減輕50％，卻以原處分區分「以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價，且未另外分配土地者，減輕成數50％計算差額地價發還地主」及「以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價，但剩餘空地另行分配土地者，減輕成數25％計算差額地價發還地主」，並以被上訴人係屬後者，僅減輕成數25％計算差額地價發還新臺幣（下同）3,383,721元，是否適法？㈠本件彰化縣重劃會嗣於101年8月6日決議原有合法建物及既成社區地主受益比例較低，其應繳差額地價減輕50％，被上訴人亦為原有合法建物及既成社區之地主，然因並無繳納差額地價之義務，以致無法享有上述減輕之優惠。
本件紛爭之關鍵，核其根本即係各地方政府主管機關，為避免市地重劃之所有權人須於重劃前「現金繳納」重劃費用，導致土地所有權人參與市地重劃之意願降低，乃以便宜行事之措施，違反平均地權條例第60條第1項所有權人應於重劃前「現金繳納」重劃費用，而以重劃後土地所有權人增配土地而必須繳納之「差額地價」權充替代。
然而此項地政實務之慣例，忽視「現金繳納」之重劃費用依法得享有減免重劃負擔之優惠，然而增配土地必須繳納之「差額地價」，則具有損益補償之性質而不得任意減免。
上述行政機關之實務操作或許行之有年，但其違反市地重劃之法律明文規定與理論基礎，且其任意挪移減免項目之結果，亦將導致人為操縱市地重劃所有權人間之利益均衡狀態，自非適法。
㈡本件爭議，前經內政部於102年10月21日函令上訴人應依法考量重劃負擔減輕一視同仁之原則；
嗣後103年1月22日第一次訴願決定、103年9月24日第二次訴願決定及104年5月5日第三次訴願決定，均認上訴人違反上述異議意旨，而撤銷上訴人拒絕將減免「差額地價」50％之決定，適用於被上訴人主張減免重劃負擔50％。
嗣後上訴人雖然以原處分作成減免25％之決定，並獲104年12月25日之訴願決定予以維持，然而原處分及104年12月25日之訴願決定疏未考量「重劃負擔」與「差額地價」之概念有別，逕自援引減輕重劃負擔之法律依據（市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定），套用於法無明文得以減免之「差額地價」（平均地權條例第60條之1第2項及市地重劃實施辦法第52條第1項規定），於法不符，應予撤銷。
從而被上訴人訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定及原處分，即屬有據，應予准許。
㈢至於被上訴人訴之聲明第2項請求上訴人應作成彰化縣○○市第八期○○都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人被上訴人，以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，亦應減輕50％之重劃負擔之處分等語。
然查市地重劃如何減輕重劃區內原有合法建物及既成社區之重劃負擔，要屬行政機關裁量之權限，苟其裁量並無濫用，即難指為違法。
因此本件關鍵即為上訴人先前三次否准被上訴人請求比照減輕差額地價50％之標準，嗣經異議函令及三次訴願決定指摘後所為本件原處分，僅即比照差額地價減輕25％，其裁量是否違反平等原則而有裁量濫用？⒈經查本件內政部異議函令指示上訴人考量重劃負擔減輕一視同仁之原則，嗣後三次訴願決定分別指摘：⑴「……可證內政部基於上級機關之立場所為之裁決決定 ，既已認定本件被告（即上訴人，下同）對於有未建築土地可折價抵付重劃負擔者，未給予減輕重劃負擔，係屬似有不公之情形，並請被告依法妥處，則被告即應依此裁決意旨辦理……」（103年1月22日訴願決定）。
⑵「……被告答辯所提本區重劃負擔係依照市地重劃實施辦法相關規定計扣，則依平均地權條例第60條第1項、第60條之1第2項及市地重劃實施辦法第22條規定，重劃負擔應以未建築土地抵付，如無未建築土地者，則應以現金繳納；
惟因合法建物基地於計扣負擔後，倘為原位置分配，且因無未建築土地可抵付，相對增配土地，即應繳納差額地價，故減輕其差額地價，實則有減輕重劃負擔之意。
被告考量合法建物或既成社區受益程度，以減輕差額地價方式辦理，並提交該縣市地重劃委員會審議通過，惟作法上卻僅限於無未建築土地可折價抵付者，得以減輕重劃負擔；
而同為重劃前合法建物，因另有未建築土地可抵付重劃負擔者，致無法享有減輕之情形，未符合公平原則，亦有違內政部102年10月21日內授中辦地字第1026652021號函裁決意旨及103年1月22日台內訴字第1030066206號訴願決定意旨。
……」（103年9月24日訴願決定）。
⑶「……依被告第三次處分內容，雖於說明三及四敘明並無重劃負擔減輕原則不公之虞，然據被告答辯稱『因此減輕差額地價……其因此所生之負擔係由本府開發本案之財務所負擔』等語，足證本案減輕差額地價影響本案市地重劃整體財務。
則減輕差額地價既已影響本案市地重劃整體財務，何以被告仍認定無未符合公平原則之虞，而認定第三次處分符合內政部102年10月21日函裁決意旨及第二次訴願決定意旨。
……」（104年5月5日訴願決定）。
⑷顯見內政部亦認本件被告係以「差額地價」名義，實則係為減輕重劃負擔之本質。
㈣本件原處分裁量標準係以他筆土地抵付重劃負擔後，無須繳納差額地價，復未分配其他土地者，以減輕50％差額地價發還地主；
如果抵付重劃負擔後，另有分配他筆土地者，因其受惠重劃增值效益，即以減輕25％差額地價發還地主。
然查重劃負擔減輕之法律依據，即係市地重劃實施辦法第14條第1項及第2項第10款所稱之「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔」。
因此如何減輕及其減輕程度，悉依合法建物或既成社區因為市地重劃之受益程度而定，倘若捨此不為，另以重劃後所有權人是否另行分配土地作為裁量標準，於法即有未合，無異自行創設法律並無之要件，即本件原處分所採之「重劃後是否另行配地」，據為是否減輕重劃負擔之標準，顯屬不當聯結。
蓋因重劃區內之所有權人如有多筆土地者，其中既有合法建物或既成社區之土地，亦有其他未建築之土地，所有權人既然已將「全部」土地參與重劃，而非保留部分土地而以繳付現金代替，則其土地抵付重劃負擔後如能分配重劃後之空地，本即為其參與市地重劃合法享有之正當權利，孰曰不宜？豈能反而以此為由，否定（拒絕減輕50％差額地價發還地主）或者歧視（僅准減輕25％差額地價發還地主）所有權人原本即得享有減輕重劃負擔之權利？上訴人所為減輕25％差額地價發還地主之裁量決定，因有不當聯結及裁量濫用之瑕疵，自非適法。
㈤被上訴人訴之聲明第2項原為：「被告（即上訴人）應作成彰化縣○○市第八期○○都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人原告（即被上訴人），以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，亦應減輕『差額地價』50％之重劃負擔之處分」，經其陳明係因上訴人原處分均以「差額地價」作為減免之標的，被上訴人雖認上訴人所持見解於法無據，但為配合原處分之用語遂稱『差額地價』，並於言詞辯論中請求更正刪除，並經上訴人同意，被上訴人更正後之聲明符合法律規定，併此敘明。
然查被上訴人此部分請求事涉上訴人裁量權限之行使，仍須參酌本件重劃負擔減輕之通盤原則及個案因素，被上訴人上述請求應否准許及其減輕程度等事證，尚須經由上訴人妥適裁量，則被上訴人請求訴之聲明第2項之請求，尚非有理。
爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命上訴人應依本判決之法律見解另為適法處分，而駁回被上訴人此部分之請求。
㈥綜上所述，上訴人所為原處分，於法尚有違誤。
訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。
惟被上訴人請求「被告（即上訴人）應作成彰化縣○○市第八期○○都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人原告（即被上訴人），以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，亦應減輕50％之重劃負擔之處分」一節，事涉上訴人裁量權限之行使，仍應參照本件重劃負擔減輕通盤原則及個案因素，由上訴人妥適裁量，司法機關亦難僭越行政機關之職掌而自為行政裁量，爰命上訴人應依原判決之法律見解另為適法處分，而駁回被上訴人此部分之請求。
兩造其餘訴辯事由，與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決漏未斟酌上訴人已透過計算個別重劃土地之分配率，而以差別負擔之方式呈現重劃負擔之減輕，並非未減輕重劃負擔，即逕認上訴人違反平均地權條例第60條第1項關於所有權人應於重劃前「現金繳納」重劃費用之規定，容有適用法規不當及判決理由不備之違法：⒈上訴人於本件重劃當時為達財務平衡，本於法規授予之裁量權限，於重劃階段已透過計算個別重劃地區之分配率，以差別負擔之方式呈現重劃負擔之減輕。
又依市地重劃實施辦法第14條之規定，並未明定對建物保留地主必須減輕其重劃負擔。
從而，上訴人基於上揭裁量權及市地重劃實施辦法第14條規定之立法意旨，自得另於重劃後以減輕差額地價之方式辦理。
乃原審對此恝置不論，復未說明此部分何以於法不符，自有判決理由不備之違法。
⒉再者，上訴人於重劃完成後，依平均地權條例第60條之1第2項明文之差額地價部分，依市地重劃實施辦法第14條之立法精神及意旨，本於行政機關之裁量權，予以減輕差額地價，此乃上訴人減輕差額地價之法令依據，而原審亦肯認市地重劃如何減輕重劃區內原有合法建物及既成社區之重劃負擔，要屬行政機關裁量之權限，則同為減輕之裁量事項，原審竟認為上訴人之原處分減免「差額地價」，於法不符，亦有適用法規不當之違法。
㈡本件上訴人係減輕被上訴人之「差額地價」，而非「重劃負擔」，原審卻以「重劃負擔」之相關規定，認定原處分及訴願決定係不當聯結及裁量濫用，難謂無適用法規不當之違法。
且亦與原判決認定「重劃負擔」與「差額地價」係不同概念之判決理由矛盾。
㈢原審既認差額地價具有「損益補償」之公益性質，則涉及公益之事項，參照司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留體系，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，不應以法無明文減輕，即否定上訴人得為「差額地價」減輕比率之裁量，否則即有違權力分立原則。
詎原審既肯認「差額地價」具有公益性質，卻又以法律上並無「減免差額地價」之規定，認上訴人以「減免差額地價」之方式，不符「等值配地原則」、「平等對待原則」、「利得平衡原則」之法律原則，難謂無判決理由矛盾及理由不備之違法。
㈣本區土地所有權人平均重劃負擔比率為44.98％，依平均地權條例第60條第3項規定，並未超過重劃區總面積45％，自無須徵求重劃區內私有土地所權人之同意。
故原判決以上訴人為避免市地重劃之所有權人須於重劃前「現金繳納」重劃費用，導致土地所有權人參與市地重劃之意願降低，據以推論上訴人將應於重劃前「現金繳納」重劃費用，而以重劃後土地所權人增配土地而必須繳納「差額地價」權充替代係便宜行事之措施，其適用法規應有不當之違法。
㈤重劃區內土地並非僅「有」、「無」為建築土地二類，須於土地分配時，經由法定計算公式計算重劃負擔，始能求算初期為建築土地「足」或「不足」；
是以平均地權條例第60條第1項並未明定所有權人應於「重劃前」以現金繳納重劃費用。
原判決於適用該條規定時，卻逕自增加法律所未規定重劃費用必須於「重劃前」以「現金繳納」之要件，其判決自有適用法規不當之違法。
㈥重劃負擔減輕原則，法律並無明文規範減輕之方式，亦未限制只能在重劃完成前減輕。
而在重劃完成後以差額地價減輕之方式，究竟對被上訴人與本件重劃區內其他土地所有權人間之利益有如何失衡之情形？對上訴人產生如何不利之影響？原判決並未敘明，其判決理由自嫌欠備。
㈦納入市地重劃範圍內之土地，應從全區土地整體觀察其受益之程度，尤其當土地所有權人在重劃區內同時擁有2筆以上之土地進行土地交換分合之地籍整理時，其因重劃而受益之程度乃相互牽動，尤不能僅割裂單獨一區塊衡量其受益程度。
否則因重劃區內之土地交換分合結果，如有增配情形，其增配土地之來源均為「區內其他所有權人所釋出之土地」。
如將同一所有權人未建築土地單獨分配而不予併入建物保留分配時，將衍生「所有權人未以自有土地折價抵付重劃負擔，反而藉由區內其他所有權人所釋出之土地始得以保全建物，並以50％之價款購買他人土地」之情形，顯然與市地重劃實施辦法第22條規定之意旨不符，將引起圖利特定土地所有權人之疑慮，並有違公平原則。
原判決未詳就市地重劃之本質，以重劃負擔如何減輕及減輕程度，悉依合法建物或既成社區因市地重劃之受益程度而定，並認為原處分以「重劃後是否另行配地」，據為是否減輕重劃負擔之標準，顯屬不當聯結云云，顯然忽略市地重劃之本質與市地重劃實施辦法第14條之修法理由，自有適用法規不當之違法。
㈧原判決主文第二項記載：「被告（即上訴人）對於彰化縣○○市第八期員林都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人原告（即被上訴人），以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，減輕重劃負擔之處分，應依本判決之法律見解作成處分。」
，惟其判決理由卻載稱：「……然而原處分及104年12月25日之訴願決定疏未考量『重劃負擔』與『差額地價』之概念有別，逕自援引減輕重劃負擔之法律依據（市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定），套用於法無明文得以減免之『差額地價』（平均地權條例第60條之1第2項及市地重劃實施辦法第52條第1項規定），於法不符，應予撤銷。」
云云。
則本件被上訴人起訴主張乃「未建築土地折價抵付重劃負擔者，應比照差額地價減輕者辦理」，而原判決主文撤銷之訴訟標的即原處分與訴願決定，亦為上訴人所作成之減輕差額地價處分違法，並非重劃負擔減輕處分之違法，迺原判決竟於主文第2項另命上訴人就減輕重劃負擔之處分，應依原判決之法律見解作成處分，難謂無判決理由矛盾及訴外裁判之違法。
㈨原判決對於被上訴人起訴狀聲明第2項之請求，認定事涉上訴人裁量權限之行使，仍須參酌本件重劃負擔之通盤原則及個案因素，足見原審肯認上訴人就重劃負擔減輕之成數具有裁量權。
另原審採取三次訴願決定意旨，認上訴人係以「差額地價」名義，實則係為減輕重劃負擔之本質。
果爾，本件上訴人減輕之成數如何，既可審酌系爭重劃區之通盤原則及個案因素而為裁量，且上訴人亦已考量系爭重劃區內個別土地所有權人實際受益情形，及市地重劃自償性開發財務平衡等通盤因素，而作成減輕成數之行政處分，詎原判決竟又撤銷上訴人之本件行政處分，亦不無判決理由矛盾之違法等語。
六、本院按：㈠本案上訴爭點之確定：⒈本案兩造所不爭執之客觀事實：⑴按被上訴人所有之系爭（3筆）土地因位於「彰化縣○○市第八期○○都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區」範圍內，因而作為該市地重劃案之參與地主。
①土地編定為「彰化縣○○市○○段352地號」之土地，該土地重劃前之現狀為「其上有建物存在」。
②土地編定為「彰化縣○○市○○段352-1地號」之土地該土地重劃前之現狀為「其上有建物存在」。
③土地編定為「彰化縣○○市○○段384地號」之土地，該土地重劃前之現狀為「空地」，其上無建物存在。
⑵前開「市地重劃」案重劃完成時，對被上訴人配地結果，則如下述：①前開352地號與352-1地號等2筆土地，因為其上已有建物，不宜更動土地所有權之主體歸屬，但因市地重劃後該2筆土地所對應之分配土地面積少於原來2筆土地之總面積。
因此上訴人先將前開384地號所對應之分配土地面積切成二部分，其一之對應面積上加352地號及352-1地號土地所對應之受分配面積，合計面積數即與建物法定用地之絕對面積相符，而將此筆土地面積移轉至建物坐落土地位置，新編為「彰化縣○○市○○段1011地號」建地，配給被上訴人（對應面積之素地即成為抵費地）。
②前開384地號土地（無建物之空地），除其中部分「配置」至新編之前開1011地號外，剩餘部分之對應分配土地則配至新編之「彰化縣○○市○○段9848地號」土地（為其上無建物之素地）內，劃歸被上訴人所有。
⑶又在前開「市地重劃」案重劃完成、且對被上訴人配地結果「固定」後，接下來有關金錢找補調整之部分，訴訟雙方對以下客觀事實亦不爭執。
①被上訴人就前述「因市地重劃新編為1011地號、配給其所有」之土地，依市地重劃之相關法令，並不因為獲配該筆土地，而需再向上訴人繳納「差額地價」（有關「差額地價」法律用語在市地重劃法制中之意義及規範作用，詳後所述）。
②另外市地重劃結果，對地上原有合法建物或既成社區之參與重劃地主而言，其受益程度顯然不如以無建物之素地而參與重劃之地主（因為已有建物之土地即使地理條件改善，但拆屋重建成本過高，因此用途有限，市場增值程度自不如「因地理條件改善而可建屋出售」之素地），因此彰化縣重劃會依法於101年8月6日開會，作成有規範拘束力之決議，針對本件市地重劃案，作成下述內容之決議：A.作成決議對象之事務及其事務形成原因：(A).以「有合法建物或既成社區之土地參與重劃、而 重劃結果係依原建物或社區地理位置受配新地號 土地」之地主，其受配新地號土地之實際面積， 「大於」依重劃前原有土地所對應之受配面積者 ，依土地重劃法令，應繳納「差額地價」。
(B).而受配新地號土地之實際面積，之所以會「大於 」依重劃法令原本應受配面積，其原因則是為了 將原建物或社區之法定建築用地全部納入同一地 號之1筆土地範圍內，因此會超過重劃後應配得 之土地面積。
(C).可是該超出「重劃後應配得土地面積」部分之面 積，即屬受配地主之額外獲利，因此必須以差額 地價之方式取回。
B.決議之內容： 以「既有建物或社區上之土地參與重劃而重劃結果 獲配相同地理位置土地」之地主，如依法應繳納「 差額地價」時，決議減半收取。
⒉在前開客觀事實基礎下，兩造之爭點則如下述：⑴被上訴人主張：針對其因本件市地重劃而獲配之前開1011地號土地，雖然其不需繳納差額地價，但不需繳納之原因則係因為「前述超出原352地號及352-1地號等2筆土地重劃後應配得土地面積之部分，已經用原參與重劃384地號土地（無建物之空地）之一部充為抵費地，供作差額地價所致，實際上等於有差額地價之支付」。
如果其他應支付差額地價之地主得因前開有拘束力之決議而得以減半支付，被上訴人當然也應減半。
故透過市地重劃實施辦法第35條第4項之異議程序，請求上訴人「針對被上訴人參與重劃之有建物土地，應分擔之差額地價，作成減輕差額地價50％」之行政處分（如果有此處分之作成，上訴人即應將前開384地號土地中，被配置前開1011地號、上有建物之部分，折半發還被上訴人。
⑵上訴人則作成「以土地分配公告時之減輕成數25％計算差額地價3,383,721元發還上訴人」之授益處分。
其理由論述，如果剝離艱澀難解的法律用語或實證法條文之引用，或與勝負爭點無直接關連性之旁論，其提出之論點實可簡述如下：①本件針對市地重劃案各土地參與人之重劃負擔計算，已依法行事，並無違法之處。
而在此部分，上訴人還特別強調「其依法計算重劃負擔比例時，完全沒有考量到『建物保留土地應減輕負擔』之因素」。
②但因為依法計算之重劃負擔金額，對土地上有建物參與重劃之土地所有權人而言，因依法正確計算重劃負擔結果，其應受配之土地面積，少於建物坐落土地之實際面積，使其因此要繳納鉅額之差額地價，形成過重之負擔。
③又因為市地重劃所生之全部重劃負擔費用，依法要分攤予全部參與重劃之地主，而各個地主分攤比例如予加總，合計數應為1。
如果對土地上有建物參與重劃之土地所有權人減輕其等之重劃負擔，進而降低其分攤比例，勢必加重素地土地所有權人之分攤比例（如此才能維持全部分攤比例加總後等於1之結果）。
④此時上訴人一方面對有建物參與土地重劃之土地所有權人，要避免其等因負擔過重，致有民怨形成；
一方面對其他以素地參與土地重劃之土地所有權人，又要考量不能改變此等素地地主已定下之重劃負擔費用。
在此兩難情事下，上訴人參酌「取得之抵費地如果出售，預計尚有『額外』獲利，財務上可以平衡」之現實背景，所以決定「部分自行吸收」有建物土地之土地所有權人應納之差額地價，實質減少其等重劃負擔（等於將此等重劃負擔成本，由有建物土地之土地所有權人身上移轉到上訴人）。
⑤然而上訴人要從有建物土地之土地所有權人處，吸收多少比例的重劃負擔費用（以減少收取差額地價之形式呈現），上訴人必須考量到自身實施市地重劃案之財務負擔與支出平衡，因此對「吸收」比例享有裁量權。
⑥上訴人經由彰化縣重劃會104年第2次會議之審查，對此事項作成裁量，採取以下標準，決定吸收「差額地價」之比例。
A.以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價，且 未另外分配土地者，因公告確定未能另行分配土地 ，以減輕成數50％計算差額地價發還地主。
B.以他筆空地抵付重劃負擔後無須繳納差額地價，但 剩餘空地另行配地者。
因為考量「此等參與重劃之 地主其尚有可建築或買賣處分之土地（素地），受 惠於重劃建設增值之效益，其受益程度確實高於重 劃後僅有已建築房地者」等因素，故決定「以土地 分配公告時之減輕成數25％計算差額地價發還地主 」。
⑦本案被上訴人符合上述⑥B.之情形，故上訴人作成本件減少25％差額地價3,383,721元之授益處分。
⑧此外上訴人還特別強調：A.裁量標準區分前述⑥A.及⑥B.二種類型，有其合理 性，而認「如果被上訴人強行要求適用前述⑥A.， 將造成不公平結果」云云。
B.在重劃負擔決定後再為差額地價之減輕，實質達成 「減輕重劃負擔」之作法，雖然法無明文，但仍屬 合法。
C.被上訴人主張土地重劃後有差額地價之產生，又爭 執重劃後土地之獲益性，其主張相互矛盾。
⒊原判決認定被上訴人課予義務訴訟請求，於法有據，但因涉及上訴人裁量權之行使，而作成「上訴人應對本件市地重劃案之重劃區內，被上訴人以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔，減輕重劃負擔之事項，應依原判決之法律見解作成處分」之主文諭知，同時駁回被上訴人有關作成具體授益處分之請求。
其所持法律見解如予體系化之理解，可分述如下：⑴原判決在判斷體系上首先指明，在市地重劃法制中有關「重劃負擔」與「差額地價」法律用語之區辨，作出以下之說明：①重劃負擔之說明：A.重劃負擔之規範基礎為平均地權條例第60條第1項 及行為時市地重劃實施辦法第22條規定。
B.依前開二條文之規定，實施重劃之公共用地與重劃 費用，要分攤給因參與重劃而土地增值之地主，分 攤標準則是「按其土地受益比例」決定。
至於分攤 標的原則上不能是「貨幣」，而應以「重劃區內未 建築土地折價抵付」。
必須是地主沒有分得「未建 築土地」之情形下，才可改以現金繳納。
再者為貫 徹「土地折價抵付」之立法政策抉擇，所以重劃區 內已建築土地之所有權人，如尚有其他未建築土地 者，其重劃負擔仍應依平均地權條例第60條第1項 規定，以未建築土地折價抵付，而不得改以現金繳 納。
②差額地價之說明：A.差額地價之規範基礎為土地法第139條、平均地權 條例第60條之1與行為時市地重劃實施辦法第52條 第1項之規定。
B.依前開三條文之規定內容足知，在參與市地重劃之 土地依折價抵付標準扣除歸屬國家之抵費地後，剩 餘應分配予土地所有權人之土地即行「給定」。
但 實際分配土地時，可能受限於土地使用現狀（例如 其上有建物，受配土地面積卻小於建物占地面積） ，因此「超額」受配。
而在「實際分配面積」多於 「應當分配面積」時，其差額應即依重劃後地價， 決定受配土地人之對應「補繳」金額，此即屬「差 額地價」。
③「重劃負擔」與「差額地價」間之概念分辨則可分述如下：A.先有「重劃負擔」，決定各參與重劃地主間之市地 重劃開發成本分攤比例，原則上並用土地中之素地 抵付（抵付部分成為抵費地），只有在沒有素地可 供抵付之情況下，以貨幣支付「重劃負擔」。
而在 依重劃負擔扣除抵費地後，參與重劃之土地地主， 其應分受配土地，如果受限於土地使用現狀，小於 實際受配土地時，即應就其差額繳納「差額地價」 。
B.以上二種支出不僅發生有先後，而且性質上有所不 同，其中「重劃負擔」之費用以實際支出者為其計 算基準，「差額地價」則係以重劃「完成後」之地 價作為計算基準。
而重劃負擔得依受益程度不同， 依法享有「減輕」之優惠；
差額地價則係損益補償 之性質，必須如數繳納，不得由實施市地重劃之機 關任意增減，因為「重劃後」增配土地之所有權人 應該繳納之「差額地價」如能任意減輕，等於證明 「重劃前」關於「重劃負擔」之計算不實，無異於 係由重劃後短配土地之所有權人補貼重劃後增配土 地之所有權人，不符「等值配地主義」、「平等對 待原則」、「利得平衡原則」等市地重劃之法律原 則。
⑵而在前述法律概念之分辨基礎下，對本件法律爭議而言，可以導出以下之論斷：①透過前述法制背景之理解，本案被上訴人針對「其參與重劃而有建物坐落其上之土地」，對上訴人提出之請求，其請求內容之正確詮釋為「作成減輕『重劃負擔』50％之行政處分」，而非「作成減輕『差額地價』50％之行政處分」。
因為依前所述，差額地價依法無從減輕。
②本案爭議之發生則是因為上訴人沒有依法行政而便宜行事所致，因為原判決認為：A.依市地重劃法制之規範設計，參與重劃土地之地主 應於重劃前，依平均地權條例第60條第1項之規定 ，先「現金繳納」重劃費用。
B.上訴人卻便宜行事，以重劃後土地所有權人增配土 地而必須繳納之「差額地價」權充替代。
C.此等地政實務作業之慣例，顯然忽視「現金繳納」 之重劃費用，依法得享有減免重劃負擔之優惠。
然 而增配土地必須繳納之「差額地價」，則具有損益 補償之性質而不得任意減免。
因此以上作業模式， 違反市地重劃之法律明文規定與理論基礎，且其任 意挪移減免項目之結果，亦將導致人為操縱市地重 劃所有權人間之利益均衡狀態，自非適法。
③是以上訴人作成之原處分（部分否准處分），有以下違法之處：A.未考量「重劃負擔」與「差額地價」法律概念間之 區辨，逕自援引減輕重劃負擔之法律依據（市地重 劃實施辦法第14條第2項第10款規定），套用於法 無明文得以減免之「差額地價」（平均地權條例第60條之1第2項及市地重劃實施辦法第52條第1項規 定），於法有違。
B.固然依訴願機關內政部之法律見解，認為上訴人是 用「差額地價」之名目，實質上「減輕」被上訴人 之「重劃負擔」。
但上訴人有關減輕25％「重劃負 擔」之裁量判準說理，基於下述理由，顯然有「不 當聯結」之違法情事。
(A).原處分認為本案只能減輕被上訴人「差額地價」 （實為「重劃負擔」）25％之理由為「因為被上 訴人另有分配他筆素地，因此有受惠於重劃增值 效益存在，與其他沒有受惠之重劃土地地主自有 不同，故其他沒有受惠之重劃土地地主可以享有 50％之減輕，而被上訴人只能享有25％之減輕。
(B).但是作為重劃負擔減輕法規範基礎之市地重劃實 施辦法第14條第1項及第2項第10款，僅定有「重 劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔」，是 以如何減輕及其減輕程度，悉依合法建物或既成 社區因為市地重劃之受益程度而定，倘若捨此不 為，另以重劃後所有權人是否另行分配土地作為 裁量標準，於法即有未合，無異自行創設法律並 無之要件，即原處分所採之「重劃後是否另行配 地」，據為是否減輕重劃負擔之標準，顯屬不當 聯結。
(C).原判決進而申論此等缺乏事物法則正當性之聯結 ，而載明「……蓋因重劃區內之所有權人如有多 筆土地者，其中既有合法建物或既成社區之土地 ，亦有其他未建築之土地，所有權人既然已將「 全部」土地參與重劃，而非保留部分土地而以繳 付現金代替，則其土地抵付重劃負擔後如能分配 重劃後之空地，本即為其參與市地重劃合法享有 之正當權利，孰曰不宜？豈能反而以此為由，否 定（拒絕減輕50％差額地價發還地主）或者歧視 （僅准減輕25％差額地價發還地主）所有權人原 本即得享有減輕重劃負擔之權利？被告（指上訴 人）所為減輕25％差額地價發還地主之裁量決定 ，因有不當聯結及裁量濫用之瑕疵，自非適法」 等法律論斷。
⑶至於原判決沒有完全滿足被上訴人之全部請求，而依行政訴訟法第200條第4款規定，以「事證未明及涉及行政裁量」為由，作成「依原判決法律見解另為處分」之主文諭知，其理由則係：①被上訴人原來訴之聲明為「被告（指上訴人）應作成彰化縣○○市第八期○○都市計劃整體開發單元1-10市地重劃區內合法建物或既成社區所有權人原告（指被上訴人），以同重劃區內以有未建築土地抵付重劃負擔者，亦應減輕『差額地價』50％之重劃負擔之處分」。
②其後訴訟兩造在理解「差額地價」與「重劃負擔」二 種法律概念在市地重劃法制上之差異後，同意將原來 「訴之聲明」中之「差額地價」文字，改為「重劃負 擔」文字，以符合法制要求。
③但重劃負擔之減輕標準，涉及上訴人裁量權限之行使 ，仍須參酌本件重劃負擔減輕之通盤原則及個案因素 （因此需為事實調查），因此不能逕為「命上訴人作 成減輕重劃負擔50％行政處分」之諭知。
⒋至於上訴人指摘原判決違法之各項理由，其具體內容已詳如前述，在此僅摘要其附有理由之各項主張重點如下（如果只有結論主張，沒有推理論述之部分，即不再贅述）：⑴上訴意旨強調：上訴人就各重劃土地地主之重劃負擔金額，在作成決定時已經視個別土地之「分配率」，而予差別負擔之處遇，此即屬「重劃負擔」之減輕，原判決對此未予斟酌，自屬違法。
⑵上訴意旨認為：其對參與重劃地主應繳納之差額地價多寡，亦享有裁量權，可以視地主實際受益情形與重劃後之財務平衡因素，作整體考量，而決定減輕「差額地價」之額度。
不能因為市地重劃法制沒有明文規定，即謂上訴人亦無裁量權限。
甚或謂「差額地價如許裁量，即有違『等值配地原則』、或『平等對待原則』或『利得平衡原則』」云云，原判決此部分法律見解自屬違法。
⑶上訴意旨進而認為：如果上訴人對差額地價享有裁量權，則原判決就差額地價裁量權之行使，卻引用重劃負擔之法規範，而認本案有不當聯結與裁量濫用，自屬違法。
⑷此外上訴意旨就原判決有關「需以貨幣給付之重劃負擔必須於重劃實施前預為給付，而現行地政實務作業與法制規範不符」之法律見解，則提出以下之實證與規範論點予以反駁，主張原判決違法：①執行市地重劃實施辦法第29條規定，而決定各別地主之重劃負擔與分配面積時，要先經過計算，才能算出無建物土地「足」或「不足」抵償重劃費用，進而決定應否用貨幣支付重劃費用，因此無法事前命預為給付貨幣。
②另在實證環境上，重劃費用無法精準評量，很難事前即確定其花費總額，因此命預為給付，實證上根本不可行。
⑸再者上訴意旨復謂「市地重劃法制並未規定，重劃負擔之減輕只能在重劃完成前為之，而不能在重劃後作成。
而重劃後作成減輕『差額地價』處分，為何影響其他土地參與重劃之地主之利益，原判決亦未述明，有理由不備之違法情事」云云。
⑹又就原判決有關「不當聯結」之法律論述，上訴意旨則強調「納入重劃之土地如有2筆以上，該2筆土地之單一地主，因為市地重劃而受益之程度乃相互牽動，不能割裂單獨一區塊來衡量其受益程度」之法律觀點，因此主張本案原處分並無不當聯結之情事，原判決此部分之法律見解顯然有誤。
⑺另上訴意旨認「原判決既肯認上訴人對重劃負擔之減輕享有裁量權，復認原處分是用『差額地價』之名目，實質上減輕『重劃負擔』，而將原處分撤銷，要求上訴人重為審認。
但上訴人在決定重劃負擔之實際作業過程中，早已依重劃區之通盤原則與個案因素，作出裁量。
原判決竟再將原處分撤銷，亦有理由矛盾之違法」。
⑻在此應附帶說明，由上訴人提出、經本院於106年2月23日收文之上訴理由(一)狀，其中有關原判決「撤銷之原處分，與命上訴人依法院法律見解新作成之新處分，其處分內容不同（前者是就『差額地價之減輕』為處分；
後者是就『命就重劃負擔之減輕重為處分』），因此原判決有理由矛盾及訴外裁判之違法」之論點，因為與前述各項上訴理由間有所矛盾，且原判決已載明「上訴人在原審審理中，曾同意被上訴人對訴之聲明內容之更正」，因此形式上即可確認此部分上訴理由，不符事理邏輯，在論斷其上訴有無理由時，不需加以考量。
㈡涉及本案爭點事項，其判斷與說理模型之建立：⒈按「土地重劃」之實證特徵，乃是「劃定閉鎖之特定區域土地，基於土地利用效率最佳化之目標，打破該區域內各土地所有權之地理區位，重新劃定公共設施用地之地理位置及面積，並且設置公共設施，其餘土地則重新劃定其區位及面積，使其能為最佳化之使用」。
而土地重劃結果，可供土地之面積勢將縮小，但土地使用效率則會因重劃結果而大幅提升，市場價格也會高漲。
這些重劃後、市價高漲之土地，則需「公平」分配給投入成本參與土地重劃之主體（包括地主與投入資金及勞務成本，從事重劃工作之行政機關）。
⒉然而如何將重劃後之土地「公平」地分配給參與土地重劃之主體，即需先建立其分配模型，然後再以實證法規範去修正及調整其間之細節。
至於公平分配模型如何建立之討論，首先必須確立之重要實證觀點則是「土地重劃之投入成本，為歷史成本，金額多寡是事實證明議題；
但土地重劃所能為重劃土地創造之增益價值，在沒有通過市場考驗以前，只能預估而無法在事實層次上予以證明」。
當意識到上述實證觀點後，馬上浮現之議題，則是透過如何之制度機制，使增益之預估能夠「明確化」。
這個議題之處理，在「土地重劃增益能夠『均勻公布』在所重劃後待分配之土地上（即每一土地單位之增益均一致之情形）」實證條件能夠成立之情況下，透過以下之制度設計，很容易就可以找到「確定重劃土地增益金額」之可靠資訊，並建立起公平之分配模型。
⑴首先算出投入土地重劃之全部成本，這裏需特別指明，土地重劃之全部成本，不是只限於「實施重劃所支出之費用及利息以及公共設施用地之土地成本」，也應該包括「參與重劃土地之實際購入成本」，因為土地重劃之增益是立基於重劃土地現實存在之基礎上。
⑵在算出投入總成本後，接下來可算出參與土地重劃全部關係人各自投入之比例（此等比例如全部加總，總額會等於1）。
⑶由實施土地重劃之行政機關提出土地重劃所生增益之預估數額（包括重劃後各筆土地之預估價值，與各筆土地加總後之全部預估價值）。
⑷將土地增益預估總金額，依各關係人成本投入比例，算出每一關係人享有之「預估收益額度」（各關係人之「預估收益額度」予以全部加總，應等於「土地增益預估總金額」）。
⑸主辦一個「限定由全部關係人參與」之內部拍賣會，拍賣標的為重劃後待分配之各筆土地，拍賣底價即是前述「各筆土地之預估價值」。
競買得標之關係人可以用自身享有之「預估收益額度」來抵繳拍定價金，如有不足要用現金繳納。
至於流標之情形，則由實施土地重劃之行政機關承受該筆流標之土地，該行政機關一樣可以參與全部重劃待分配土地之競買，應付之拍定價金與承受價金也一樣可以用自身享有之「預估收益額度」來抵繳拍賣價金，當然如有不足，也要用現金填補其差額。
⑹拍賣結果之賣價如超過「土地增益預估總金額」（不會少於該金額，因為實施土地重劃之行政機關有依其預估增益承受之義務），多出之溢價即由全部關係人依原來之成本投入比例取得。
⑺此等設計機制，一則能加強實施土地重劃行政機關之責任心，又能有效揭露「重劃土地增益額度」之寶貴資訊，不需再為增益之預估耗費成本。
且「土地增益金額」也能公平分配給全體關係人，實有其極佳之參考功能。
至於有關「各關係人投入成本是否有灌水可能」之疑慮，則可借由嚴格之事實調查與舉證責任配置來加以控管。
⒊但以上理論較佳之制度設計，在現實之土地重劃作業中卻不可行，因為不具前述制度所需具備之最重要實證環境條件，即「土地增益分布之均勻性」。
正如同本案事實爭議之實證特徵所示，就參與重劃之土地而言，其上有無建物，會影響對其受益程度之高低，土地上有建物者，受益程度低，而土地上無建物之素地，因重劃結果受益程度高。
而且現行土地重劃法制，對重劃後待分配土地之主體配置，也不是採取打破地理位置，全面重新規劃之手段，而會考量待分配土地於重劃前之地理位置及該地理位置土地之原所有權人。
因此對各參與土地重劃之土地所有權人而言，因重劃結果而造成之受益程度會有不同，以上之「公平」配置模式即不可行，而需有替代性之制度設計，此即平均地權條例第60條第1項所定（即「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。
如無未建築土地者，改以現金繳納。
……」）之重劃利益分配機制，而此等分配機制之設計，則有以下議題有待探討。
⑴此等分配模式，與前述理想模式之主要差異在於，理想模式採取「按各關係人成本比來分配預估之總收益」；
平均地權條例第60條第1項之分配模式，至少從表面看來，是採取「按關係人之純益比來分擔成本」，而且還具有以下之實證特徵及問題。
①認定因土地重劃而受益之主體只有參與土地重劃之地主，至於實施土地重劃作業之公部門則不算為「因土地重劃而受益之主體」。
所以計算應分擔成本之受益主體時，不將實施土地重劃作業之公部門算入。
②在計算成本總（絕對）量時，則只有因重劃實施作業之投入成本（主要指因重劃所生之行政花費，也包括公共設施用地之提供），卻完全不考量參與土地重劃地主，對該筆土地所投入之歷史成本。
③這樣的分配模型只有在「實施土地重劃作業之公部門只打算取回為土地重劃而投入之歷史成本，而沒有打算自土地重劃結果分潤」之情況下，才具合理性，而屬「公平」分配之手段。
但平均地權條例第60條第1項卻又明定「前開投入成本，原則上是用以重劃區內未建築土地來折價抵付」。
而此等抵費地通常有高於抵付金額之市場價值。
因此按照現行法制設計之分配模式，會讓「實施土地重劃作業之公部門」分得因土地重劃而生之土地增益，而這些增益如從下述「公平」分配之角度，有部分實應由參與土地重劃之地主取得。
從而前開分配模型會使「分配公平性」之說理，面臨重大挑戰。
④且依現行法制設計之分配模型，除了上述在第一階段分攤成本時（即原判決所指之「重劃負擔分攤予各參與土地重劃之地主」時），因「成本絕對總量」之扭曲，使實施土地重劃之公部門得到「額外」獲利外。
也會使實施土地重劃之公部門在出售抵費地時獲得第二層之增益。
⑵爰在此就現行法制設計之分配模式，對「分配公平性與合理性」議題所帶來之爭議與影響為進一步說明：①有關土地重劃投入「總成本」絕對數量扭曲部分之說明。
A.按現行法制建立之分配模型，考量到每筆土地受益 程度不一，所以要先決定各筆土地之受益比例，再 將投入土地重劃之投入成本分攤給各筆土地。
但各 筆土地受益程度又不能以「因重劃所生之受益總額 」決定，而要算出受益淨額，作為計算收益分攤比 例之標準。
前開條文規定「按其土地受益比例共同 負擔」，正是此等規範意旨之實現。
B.然而當用收益淨額來計算各土地關係人之收益比例 時，即有地主無成本之暗示，因此在認識重劃成本 之絕對數量，會少了取得重劃土地之歷史成本，因 而形成一種假像，以為參與土地重劃之地主，對土 地重劃之實施毫無貢獻及付出，只有實施土地重劃 之行政機關才有成本投入（包括公共設施用地之提 供），如此一來實施土地重劃之行政機關，將會從 參與土地重劃之地主處，分得較多面積之土地（即 抵費地）。
而這些超過「行政機關依分攤比例得取 得」之抵費地面積，從「公平」分潤之角度言之， 有部分應該歸參與土地重劃之地主。
②有關以純益比在認定及計算所生之資訊與誘因問題說明。
A.前已言之，土地重劃增益如在通過市場機制驗證之 前，即需先予預估。
因此要耗費預估之行政成本， 而預估本身通常也因為資訊缺乏之故，難以準確。
B.更嚴重者則是誘因機制之問題，由於實施土地重劃 作業之公部門，依前開法規範之設計，看似沒有從 土地重劃作業中取得利益（實際上是透過出售抵費 地而取得），只有投入成本之付出，因此其本身不 需按受益分攤土地重劃成本，從而土地重劃後之收 益數額越低，對其越有利（對全體參與土地重劃之 地主而言，其等受益比例加總後為1，但對實施土 地重劃之公部門而言，受益比例為0），在「歷史 成本固定」與「現行市地重劃法制，就公部門投入 土地重劃成本之取得，明定『原則上要以重劃區內 未建築土地折價抵付』」之給定條件下，低估土地 重劃後之增益，可以增加抵費地之取得面積。
但公 部門同時又有決定「重劃後土地增值數額」之行政 職權，則其不免有「從低」估定重劃後土地收益， 以多取得抵費地之傾向。
這也是為何平均地權條例 第60條第3項特別要就「折費抵付土地」面積之上 限比例作出規範之背景因素。
③而在現行法制之分配模式下，對實務作業最直接之影響即是，有關「成本分配」之「公平性」（即原判決引述學理意見所稱之「等值配地主義」、「平等對待原則」、「利得平衡原則」），最多也只能在「全體參與土地重劃之各地主間」實踐，而無法在「實施土地重劃作業之公部門與各參與土地重劃之地主間」實踐。
爰說明如下：A.其實即使在全體參與土地重劃之各地主間，現行法 制之配地作業，是否有特別重視「成本在各地主間 之公平分攤」一事，本院仍有懷疑。
因為依行為時 市地重劃辦法第29條第1項所定附件二之「重劃負 擔及分配面積之計算順序及公式」（見原判決第37 頁及第38頁），並沒有特別強調「各別地主應分攤 之扺費地總價與全部抵費地總價之比例，要符合該 地主占全體地主純益之純益比」。
反而視各別土地 之地理位置，而用不同權重之因子，來決定應承擔 之抵費地面積。
因此上述之「等值配地主義」、「 平等對待原則」或「利得平衡原則」，即使是土地 重劃法制之指導理念，但實務作業上是否有完全遵 循，實有疑問。
B.又上開計算公式對實施土地重劃作業之公部門而言 ，既然每一筆宗地之抵費地決定，均各別判斷，即 無「一筆抵費地面積減少，連帶造成其他抵費地必 須增加」，進而發生「各地主間相互連動影響」之 情事。
㈢在上述之判斷與說理模型下，原判決前開各項法律論點，即有以下值得進一步檢討之處。
⒈原判決針對「重劃負擔」與「差額地價」之區辨，認為：⑴要先依平均地權條例第60條第1項與行為時市地重劃實施辦法第22條之規定，決定性質屬「成本分攤」之「重劃負擔」，而「重劃負擔」之履行，依法需以「土地折價抵付」為原則，例外情形（在無地可抵付之情況下），才可以現金繳納。
且此等現金給付，是重劃成本之分攤，性質上與「差額地價」不同。
⑵差額地價則是在「成本分攤」已定之前提下，計算每一參與土地重劃地主所能分得之土地面積，並在「特定地主依法應分得面積『小於』實際分得之土地面積（造成此等現象之原因則是受限於地上建物面積，使受配土地面積必須大於應配土地面積）」之情況下，要求該特定地主按照重劃後之土地價格，繳納差額地價，以維持分配之公平性。
此等「差額地價」在屬性上屬「損益補償」，不能「減輕」其給付。
⑶從而在土地重劃作業程序上應決定重劃負擔，並先命參與土地重劃之地主繳納。
與後來針對重劃土地增益分配時有關差額找補之「差額地價」，分屬二事，不能混為一談，而差額地價如予減輕，將造成原來之「重劃負擔」計算不實，進而形成「由重劃後短配土地之所有權人補貼重劃後增配土地之所有權人」之不合理結果。
⒉然而原判決前開法律見解，至少存在以下爭議或盲點，未必具有足夠之說服力。
⑴首先從程序作業之角度言之，「重劃負擔」與「差額地價」之決定程序能否分割，二種名目之計算方式能否分辨，實大可懷疑。
因為：①即使依前述之現行法制重劃成本分配模式計算各宗地之「應分配面積」，其計算也需以「投入成本已固定」為前提，必須在重劃結束後，方能依市地重劃實施辨法第29條規定之附件二計算公式算得各宗地「應分配面積」（同時也連帶決定各宗地之抵費地面積）。
②又抵費地面積決定後，則各筆宗地之「重劃負擔」也同時「連動式地」被決定下來，其中「沒有未建築用地可充為抵費地」者，以現金計算之「重劃負擔」金額自應同時可以確定。
③此外在計算「抵費地」（或「代替抵費地之現金數量」）過程中，依附件二所示，也同時需有「重劃後之宗地單價」，此時計算「差額地價」所需之「重劃後宗地價格」資訊也已取得，為何不能同時計算。
④再者對需繳納「差額地價」之有建物宗地地主而言，針對「無法折價抵付之抵費地」，現行實務作業，是否有同時繳納「以現金形式呈現之重劃負擔」與「差額地價」等二筆不同名目之款項。
如果沒有此等情事，確係如原判決所載，是實施土地重劃之公部門未依法行事所致，則如果假設公部門確有依法行事時，二者在計算上將有何差異，亦無客觀事證可資檢驗。
⑵再者原判決認為「只有重劃負擔可以減輕，差額地價如予減輕，就會造成以『已確定』公平重劃負擔之事後調整，造成全體參與土地重劃地主間權益配置之不公平事後變動，而有礙公平原則」，但此等論點論之實質，實屬過慮。
理由如下：①實則依前所述，依現行法制之成本分配模型，即使是重劃負擔之決定，也是各筆宗地逐一計算其應分配面積（同時也連帶決定對應之扺費地面積），並無彼此間相互連動而反向升降之情事。
②而且現行法制之成本分配模型即使存在「公平分配」之制度理想（即將重劃成本按純益比例進行分攤），此等制度理想也只能在全體地主間實踐。
至於實施土地重劃作業之公部門，透過抵費地之取得，實質上分得土地重劃之增益，而且是分二階段接續分得，第一階段以收回成本之名，取得過多之抵費地，第二階段又則是取得抵費地（重劃後）名目價格與市場價格間之差價（因公部門可以出售抵費地挹注財務收入）。
③因此不論重劃負擔或差額地價之調整，結果均是「參與重劃地主各自與實施土地重劃作業公部門」間之利益調整，各別地主間之利益分配並不受影響。
④原判決認為，只有在重劃負擔階段，才有「減輕」重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔之正當性，但此等觀點如予深究，是否符合規範本旨，亦值高度懷疑。
因為：A.本案之「減輕」到底是基於「公平」分配目的之減 輕，還是基於「打算給予特別優惠」考量所為之減 輕。
如果屬前者（即公平分攤成本），則應該「如 實」從低評估「有建物土地」在重劃後之宗地單價 ，並因為適用市地重劃實施辦法第29條所定附件二 計算公式，即可得出較少成本負擔。
如果屬後者（ 即給予特別優惠之減輕），則即使在「重劃負擔」 決定階段，也一樣沒有依「零合賽局」模式，損人 利己，讓減輕之負擔轉由其他「參與土地重劃」地 主承受之正當性。
B.事實上即使在決定「重劃負擔」之程序階段，「減 輕」自合法建物或既成社區地主肩上所卸下之負擔 ，還是要轉由實施土地重劃作業公部門負擔。
此與 「差額地價」之減輕，實無本質差異。
⑤當然本院在此並非謂「土地參與重劃之地主，就其他地主所享有、具有『法外優惠性質』之重劃負擔『減輕』（指取得逾越『依市地重劃實施辦法第29條所定附件二計算公式算得之公平分配面積土地』），完全沒有主張平等原則之餘地」。
而是認為「對全體參與土地重劃之地主而言，並不會因為特定地主享有超越法定標準之重劃負擔『減輕』，即立即連動造成其他地主之損失」，此一法律觀點有必要特別強調。
⒊事實上，依行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款所為之「重劃負擔減輕」，其實施結果，都是給予逾越市地重劃實施辦法第29條所定附件二計算公式法定標準之「特別優惠」，實施手段也未必如原判決之觀點，必須「分階段」為之，且對手段之選擇，實施土地重劃作業之公部門享有一定之裁量權限，而「減輕差額地價」也可算是「減輕重劃負擔」多種手段中之一種。
至於此等特別優惠之給予，其正當性則可由以下二個實證現象來詮釋：⑴首先是市地重劃實施辦法第29條所揭示之附件二計算公式，對受益程度較低之重劃土地地主而言，並不能精準反應其受益比。
不能精準反應之原因又來自二方面：一是受益程度本身即是用估計的，有失準之高度可能。
另一原因則是，該計算公式又不是僅單純考量特定地主之純益比例，還把很多地理位置因素納為權重因子。
該二項因素之交錯作用，因此產生「有建物土地」重劃增益被高估，導致其重劃負擔被高估之結果。
⑵再者則是公部門在取得重劃增益之過程中，享有優勢地位，其可以預估重劃地主之純益比，因此有機會取得較多面積之抵費地。
且抵費地之估價又多低於市場價格，因此可以透過拍賣抵費地，取得更多之土地重劃收益，因此有「減輕」有建物土地重劃負擔之財務能力。
⒋綜合以上法律觀點，可作成下述總結。
⑴對有建物土地之地主而言，如果「重劃負擔」與「差額地價」都是「貨幣」，面對「二者在實務作業上合而為一」之實證現象，不能遽行論斷「實務作業程序有違法制規範安排」。
如果「重劃負擔之減輕」是要在「給定」市地重劃實施辦法第29條所定之附件二之計算公式，算得「重劃負擔」之「抵費地」面積後，再將該面積土地乘以單價，得出有建物地主應納之「重劃負擔」金額時，此等很難想像「重劃負擔金額」與「差額地價」會有不同之金額。
⑵因此「差額地價減輕」與「重劃負擔減輕」間在規範體系上之意義及區辨，恐怕不宜引用未經實證環境分析之學理論述，單憑實證法文字之形式推導，逕行導出「二者規範作用不同，不能混同運用」之法律論斷。
㈣本院在前開法律見解基礎下，卻仍然認定原判決理由雖屬不當，但依其他理由，其終局判斷仍屬正當，依行政訴訟法第255條第2項規定，其判決結論得以維持，故駁回本件上訴，其具體理由則如下述：⒈經由前開之法理論述，本院就上訴爭點所持之法律見解實與原判決不盡一致（就此部分原判決與本院觀點間之上、下審級見解差異，上訴意旨提出之各項法律論點，依本院所見，並非全部均屬無據）。
特別是就被上訴人於起訴階段，其訴之聲明所載「差額地價」文字，從本院之法律觀點言之，實無改為「重劃負擔」文字之必要。
⒉不過在此也需同時強調本院另一法律論點，即「減輕重劃負擔」是一個上位概念，而其實施手段有多種可能性，其中當然也包括「減輕差額地價」之選項。
因此如不「以詞害義」，被上訴人「訴之聲明」之更正與原判決主文第2項之諭知，其中「減輕重劃負擔」部分仍可解為內含「減輕差額地價」之選項。
此時如果上訴人「許可被上訴人一部減輕差額地價25％，而否准另一部減輕差額地價25％請求」之原處分，就否准部分而言，確有違法情事存在，則原判決之主文諭知，就其終局判斷結論而言，即無違法可言。
⒊事實上原處分之「一部否准」部分，基於下述理由，確有違反「平等原則」之裁量濫用情事存在，仍應予以廢棄，發回上訴人處，依法院（係指本院，不過本院見解與原判決之見解，僅有「差額地價」與「重劃負擔」應如何定義之形式差異，但實質上卻一致認為被上訴人本件負擔之減輕要遵守原來之通案決議，此點需特別指明）揭示之法律見解，重為裁量之必要，故原判決之終局判斷結論即無違法，應予維持。
⑴原判決已指明，彰化縣重劃會於101年8月6日，針對本件土地重劃案，以101年第2次會議作成「合法建物及既成社區差額地價減免繳納成數提高至50％」之決議。
依此決議，在本件土地重劃案中，以有建物土地參與土地重劃，如其實際分得土地面積「大於」應分配之土地面積，就其面積差額所需補繳之差額地價，得減半負擔。
⑵原判決復指明，被上訴人亦屬「以有建物土地參與本件土地重劃案，且其實際分得土地面積，同樣『大於』應分配之土地面積」，但其沒有繳納「差額地價」，因為其該繳納之「差額地價」，已經由「將上訴人原384地號土地切割部分面積，充為抵價地，」用以抵償前開「差額地價」。
⑶上訴人因此認為本案與前開決議內容所立基之法律事實有所差異，因此得為此等「差異」處遇（由減輕50％改為25％）。
至於該等差異處遇之規範正當性與事務法則上之合理性，上訴人係認為：①被上訴人在以他筆空地抵付重劃負擔（因此無需繳納差額地價）後，還另外分配有「無建物之素地」（即自原384地號土地中，扣除「因切割供為支出差額地價之抵價地」與「供為其他素地重劃抵價地」面積後之剩餘面積土地）。
②此等素地可以即時建築或買賣，因此與重劃後僅取得已建築房地之地主相較，被上訴人顯然享有「本件土地重劃案所創造」之額外增益，因此有給予差別處遇之正當性。
⑷但本院認為因土地重劃所生增益之「公平」配置，其權衡標準與連繫因素，只能立基於「土地」客體，而與「特定地主」之主體特徵無涉，一個地主因土地重劃所享有之增益，是各筆土地受益之加總，不能因為其土地面積較大，土地筆數較多，即謂其應分得之重劃增益總量可遞減或其應分攤之重劃成本總量應遞增（「遞減」或「遞增」，是指成本或增益分攤函數之平面坐標圖示，不再是直線，而為斜率遞減或遞增之曲線）。
從而上訴意旨所稱「重劃土地如有2筆以上，受益程度相互牽動，不能割裂單獨一區塊來衡量其受益程度」云云，此等論點毫無規範上之正當性。
⑸是以上訴人前開以「被上訴人有無因重劃案而取得他筆素地」一事，作為給予差別處遇之理由，顯然是針對「規範評價不應給予差別處遇」之事項，而給予差別處遇，自屬平等原則之違反，難謂合法。
⑹至於上訴意旨中主張「上訴人在為裁量時，得考量財務平衡因素」一節，本院則認為：財務因素是通案之考量，而非個案之考量，如果上訴人已對「有建物土地地主參與土地重劃後，應繳納差額地價作成決策」，在此適用範圍內之地主，即可引用平等原則來主張其權益，財務平衡因素即不應再行考量。
何況依前所述，實施土地重劃作業之公部門，在法制上本享有高度之優勢地位，其對土地重劃之財務風險即應自行吸收，不能任意推卸自身之實施責任（如果容許如此行事，土地重劃之成本投入難保沒有灌水或浪費之風險）。
事實上，現行土地重劃法制，就實施重劃之財務控管事項，賦與實施重劃作業之公部門，如此強大及優勢之壟斷地位，卻不能要求其承擔財務預估失準之風險，不僅在「重劃土地地主與實施重劃公部門之利益衡量」上，失去公平性與均衡性，而且也會讓實施重劃作業之公部門，失去「謹慎保守進行成本投入」之誘因，絕對難謂符合土地重劃法制之立法精神。
⑺因此本院在此必須再次強調，土地重劃法制，並無「財富重分配」之功能，實施土地重劃作業之公部門實「無權」要求「參與重劃地主中土地資源較多者，要為土地資源較少者作出犧牲，承擔較多之重劃成本，分潤較少之重劃增益」。
因此上訴人以上「差別處遇」之法律論點，明顯違反平等原則。
⑻原判決認為本案有裁量違法情事，雖係以「不當聯結」之法律觀點切入，但其理由形成基本上與本院前開「違反平等原則」之論述相容，應認合法有據。
又因事涉裁量，原判決將之發回，亦屬無誤，從此言之，原判決應予維持。
㈤總結以上所述，雖然原判決所持之法律論點未盡妥適，但其終局判斷結論尚無違誤。
上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，其論點雖非全然無據，然而從原判決之主文諭知而言，其上訴仍為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 8 日
書記官 葛 雅 慎
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