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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第354號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林光彥 律師
被 上訴 人 交通部
代 表 人 賀陳旦
訴訟代理人 苗怡凡 律師
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國105年6月15日臺北高等行政法院104年度訴字第26號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣行政院依民國86年5月28日修正大眾捷運法（下稱86年修正大眾捷運法）第12條第1項第7款規定，於87年7月15日核定「臺北都會區大眾捷運系統新莊線及蘆洲支線走廊建設計畫」中之財務計畫（下稱捷運新蘆線財務計畫），上訴人援引其中「一、概述：……對自償性財源在完工前由省、市政府暫代辦理貸款並負擔建設期利息，完工後營運時由營運單位償還此項貸款之本金及剩餘期間利息。」
及「二、辦理依據：……㈡：……⒉省、市政府對本建設計畫中不可分轄區項目之經費，仍以省市各自轄區路線長度比例分擔。
⒊本建設省府負擔其中三分之一部分應由臺北縣政府分擔。
（註：本工程路線里程……，省、市長度比例為71.55%：28.45%。
）」「四、自償比之設算及分析：依據伍之四財務效益估算之各項說明，假設大眾運輸費率完全整合且理想之預測運量達成率為100%之營運收入和成本與經參考初期路網之經驗值，當機場不參加聯合開發情形下所產生之成本及收入，二者併入計算式後之自償率分別為15.41%，詳如附表五。」
等內容，主張其自85年7月1日至104年11月30日就臺北都會區大眾捷運系統新莊線及蘆洲支線（下稱捷運新蘆線）已支出工程經費新臺幣（下同）137,760,235,944元，其中10,126,162,575元及依上訴人80至104年市政專案建設貸款利率表計算之利息1,563,122,203元，合計11,689,284,778元（下稱系爭自償性經費本息），依前揭財務計畫內容，本應由臺灣省政府負擔，而由其代為墊支，依87年12月21日施行之「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」（下稱暫行條例）第4條第1項規定，該項臺灣省政府之債務，於精省後應由被上訴人交通部或新北市政府承受，惟被上訴人交通部或新北市政府迄未對其返還系爭自償性經費本息，構成公法上不當得利，遂提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）捷運新蘆線尚未全部完工，新莊機廠工程目前仍在施作中，且依捷運新蘆線財務計畫規定，系爭自償性經費原應由臺灣省政府於完工前暫代辦理貸款加以籌措，卻由上訴人代臺灣省政府墊支，自應由精省後承受該項債務之被上訴人交通部或新北市政府負償還責任，而無上開財務計畫關於「完工後」應由營運單位償還貸款本金及剩餘期間利息規定之適用，被上訴人交通部抗辯上訴人應向臺北大眾捷運股份有限公司（下稱臺北捷運公司）請求給付系爭自償性經費本息，自非合理。
（二）又行政院並無擬訂大眾捷運系統財務計畫之權力，僅有就各級政府衡酌財務狀況所作協議之內容，予以監督及核定之權限，於各級政府未曾協議變更前，行政院不得主動變更財務計畫內容；
行政院91年1月10日院授主忠三字第000000000號函（下稱行政院91年1月10日函）、91年6月6日院授主忠三字第000000000號函（下稱行政院91年6月6日函）及行政院主計總處103年1月29日主預經字第1030100248號函（下稱主計總處103年1月29日函）認為捷運新蘆線之自償性經費應由上訴人視預算編列情況及工程進度負責籌措，並俟營運通車後由臺北捷運公司之營運收入對上訴人償付，乃誤將系爭自償性經費視為中央補助款，再以中央補助款僅限於非自償部分為由，拒絕負擔本應由臺灣省政府分攤之系爭自償性經費，自屬錯誤，且牴觸暫行條例第4條第1項及第8條第1項規定，要非可採。
（三）再者，本件爭議為臺灣省政府應負擔之系爭自償性經費本息應由何人承受之問題，與本應由被上訴人新北市政府自行負擔之款項無關，該被上訴人以其歷年來均按行政院核定應負擔款比例及工程進度如期支付為由，抗辯無庸償還伊代墊之系爭自償性經費本息，並無可採。
（四）又行政程序法第131條係規定於該法第二章「行政處分」部分，上訴人提起本件訴訟，乃依公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人返還系爭自償性經費本息，非主張行政處分所生之請求權，無該行政程序法規定之適用，被上訴人新北市政府主張伊對其請求返還系爭自償性經費本息之權利，已逾時效期間而消滅，自非可採。
縱認本件有上開時效規定之適用，惟上訴人既立於與人民同一地位，對被上訴人新北市政府有所請求，依行政程序法第131條第1項後段規定，該被上訴人應給付自伊提起本件訴訟時起算前10年期間之自償性經費本息。
再退步言，本件如應適用同條第1項前段規定，該被上訴人仍應給付上訴人起訴前5年期間之自償性經費本息等語，先位求為判決：被上訴人交通部應給付上訴人11,689,284,778元，及其中9,980,000,000元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，1,560,171,389元自104年4月15日起至清償日止，149,113,389元自105年1月16日起至清償日止，均按週年利率5%計算之利息。
備位求為判決：被上訴人新北市政府應給付上訴人11,689,284,778元，及其中9,980,000,000元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，1,560,171,389元自104年4月15日起至清償日止，149,113,389元自105年1月16日起至清償日止，均按週年利率5%計算之利息。
三、被上訴人交通部則以：（一）捷運新蘆線財務計畫就經費分攤方式，係規定「建設所需經費扣除自償性財源後，中央補助75%，其餘依各級政府轄區路線長度比例分攤；
自償性財源在完工前由省、市政府暫代辦理貸款並負擔建設期間利息，完工後營運時由營運單位償還此項貸款之本金及剩餘期間之利息。」
所謂「完工後營運時」，重點實係「營運後」，非全部完工始能開始營運、或有以全部完工作為營運單位以營運收入負擔自償性經費停止條件之意。
（二）捷運新蘆線全線早於102年6月29日即開始營運，依上開財務計畫，關於自償性經費之負擔，於開始營運後，即應由營運單位臺北捷運公司以營運收入負擔償付。
行政院91年1月10日函及91年6月6日函均一再說明，中央補助之款項僅限於非自償部分，故捷運新蘆線自償經費258.41億元部分，應由捷運新蘆線之興建管理機關即上訴人，視各級政府預算編列情況及工程進度負責籌措，並俟捷運通車後再由臺北捷運公司營運收入償付上訴人，且該計畫自償率15.41%之計算，經確認已隱含利息資本化，故籌措自償性經費於興建期所需支付之利息，因利息資本化，已折算為建設經費，構成整體建設所需經費之一部分，中央政府無須另行編列利息費用。
主計總處103年1月29日函，亦敘明系爭自償性經費應自捷運新蘆線通車後，由營運收入償付上訴人，該路線業於100年12月底陸續通車，施工期間由上訴人暫代營運單位籌措之處理原則並無窒礙難行之處，且依行政院87年函核定財務計畫，完工營運後之貸款本息應由營運單位償付。
考量本計畫已有自償性財源，目前係由上訴人轄管之臺北捷運公司及土地開發基金收取，自應以行政院核定之財務計畫負償付之責。
（三）退步言之，捷運新蘆線財務計畫經行政院於87年核定迄今已17年，上訴人既自88年至102年6月陸續墊支自償性經費，則其對99年以前所支出經費之不當得利返還請求權，已逾5年請求權時效而消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人新北市政府以：（一）新北市政府與臺灣省政府間無職權移轉關係，上訴人援引暫行條例第4條第1項規定，對新北市政府為本件備位之請求，實無理由。
（二）又新北市政府歷年來均按行政院核定之應負擔款比例及工程進度如期支付，截至103年10月止已撥付自償性經費5,076,489,521元，並未承接臺灣省政府在捷運新蘆線之資產，通車後亦未享有任何專屬搭乘優惠，且該線通車迄今，上訴人遲未規劃相關償還計畫，致其他營運單位利益短收，新北市政府非僅未有不當得利之情形，反受有損害。
（三）雖捷運新蘆線尚未全部完工，惟該路線業經開放營運，供公眾使用，依該捷運路線財務計畫內容，其自償性經費應由營運單位即臺北捷運公司償還。
縱認上訴人得依捷運新蘆線財務計畫向新北市政府請求自償性財源之貸款，依行政程序法第131條第1項規定，上訴人僅得請求自該規定於102年5月22日發布施行日往前推算5年之系爭自償性經費本息，易言之，上訴人在97年5月22日以前之公法上不當得利請求權業已消滅，不得再對新北市政府有所請求等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按86年7月21日修正之中華民國憲法增修條文第9條第3項及暫行條例第4條第1項、第8條第1項規定，臺灣省政府如因原執行職權業務而已負有債務，始生該項負債於暫行條例施行後，應由承接職權業務之中央相關機關或各縣（市）政府承受之問題。
（二）再按上訴人所屬捷運工程局依86年修正大眾捷運法第5條第1項及第12條第1項第7款規定，提出之捷運新蘆線財務計畫內容所示，捷運新蘆線之建設經費分為非自償性財源及自償性財源，前者由中央政府以發行公債籌措之方式補助75%，餘由省、市政府以發行公債及中長期貸款等方式，依轄區路線長度比例（71.55%：28.45%）分擔；
自償性財源部分，由省、市政府先行籌措，於該捷運路線完工後營運時，再由營運單位償還，惟省、市政府如以辦理貸款之方式籌集資金，應負擔建設期間之貸款利息。
（三）從而，根據上開財務計畫，捷運新蘆線之自償性建設經費，應由營運單位負終局清償責任，省、市政府僅在該捷運路線完工及開始營運前，尚無營運收入之階段，代營運單位籌措自償性財源，以供興建之需。
準此，捷運新蘆線之自償性建設經費，並非由省、市政府負責清償，其間對於該項經費，無所謂應各自分擔一定比例償還責任之問題。
臺灣省政府及上訴人既僅負責於捷運新蘆線完工前籌措自償性財源，對於所籌集資金不負清償責任，則建設該捷運路線所需之自償性建設經費，縱全部由其中一方支出，亦僅使他方省卻依上開財務計畫「暫代辦理貸款」之手續，而非代墊本應由他方負擔償還責任之費用，故未使他方受有財產上之利益，至於支出費用之一方，因得於捷運新蘆線完工後營運時，向營運單位請求償還，亦未受有損害，是支出費用之一方無從以他方無法律上原因而受利益為由，本於公法上不當得利之法律關係，對他方有所請求。
省、市政府於捷運新蘆線完工前，僅係暫代營運單位籌措自償性建設經費，所籌得資金應於該捷運路線完工後營運時，由營運單位負責償還，省、市政府並無清償義務，其間更無所謂債務分攤額，則上訴人主張其已為捷運新蘆線支出自償性經費137,760,235,944元，其中之系爭10,126,162,575元自償性經費，本應由臺灣省政府負責清償，而由其代為墊付云云，並非可採，上訴人本於該錯誤之見解，進而指稱臺灣省政府所負對其償還系爭自償性經費之債務，於精省後，依暫行條例第4條第1項及第8條第1項等規定，應由被上訴人交通部或被上訴人新北市政府承受，惟該2被上訴人迄無1人清償，構成公法上之不當得利，洵屬無據。
（四）再者，上開捷運新蘆線財務計畫內容，明定省、市政府如以辦理貸款之方式，代營運單位籌措自償性財源者，該捷運路線建設期間之貸款利息，應由省、市政府負擔；
從而，省、市政府中之一方，若有因籌措自償性財源而辦理貸款及償還貸款利息，且所清償之貸款利息數額，經核算結果，已逾捷運新蘆線位於其轄區路線長度之比例者，始發生其有無為他方墊付貸款利息，致他方受有免付貸款利息之利益，而得請求他方返還不當得利之問題。
惟查，上訴人主張已為捷運新蘆線支出之自償性建設經費，既均非其以辦理貸款之方式所籌措，其亦未向貸與人支付任何貸款利息，從而自不發生所謂其為臺灣省政府墊付貸款利息之情；
又上訴人請求被上訴人交通部或被上訴人新北市政府支付之系爭自償性經費利息，乃其根據自身支付之自償性建設經費，及其於80年至104年間，為辦理臺北市市政建設而向臺北富邦銀行借款，與該銀行約定之利率等數據，於數學上計算之結果，並非其為籌措捷運新蘆線之自償性經費而辦理貸款，且實際支出金錢以償付貸款利息，故與公法上不當得利之成立，須在公法領域已現實發生財產變動，致一方無法律上原因受有利益，他方卻受有損害者，並非相當。
（五）通觀上開財務計畫針對捷運新蘆線自償性財源之內容全文為：「自償性財源在完工前由省、市政府暫代辦理貸款並負擔建設期利息，完工後營運時由營運單位償還此項貸款之本金及剩餘期間之利息。」
前後文義，清楚可知省、市政府僅在捷運新蘆線完工前，暫時代理營運單位籌措自償性財源，所籌得資金，應全部由營運單位於完工後營運時負責清償，省、市政府不負償還責任，其間更無債務應以如何比例分擔之問題，上訴人摭拾該段文字前半段之「自償性財源在完工前由省、市政府暫代辦理貸款」等語，主張省、市政府對於捷運新蘆線完工前之自償性經費應負清償責任，故其所支出建設經費中，相當於系爭自償性經費部分，應由臺灣省政府償還，該項債務於精省後應由被上訴人交通部或被上訴人新北市政府承受云云，顯與上開財務計畫內容明確表示省、市政府係「暫代辦理貸款」之文義不符，更忽略其後半段之「完工後營運時由營運單位償還此項貸款之本金」等語，已載明自償性財源之償還義務人為營運單位，而非省、市政府，對於該財務計畫內容之解釋，顯非正確，殊無足採等語，因將上訴人之訴駁回。
六、上訴人上訴主張略以：（一）被上訴人迄今未給付其應負擔之捷運自償性經費，相關費用均由上訴人代為給付墊支，而有不當得利之情形，故依公法上不當得利關係，類推適用民法第179條之規定，被上訴人應予返還，另依最高法院28年上字第1872號判例、74年度台上字第1367號、82年度台上字第172號判決均認第3人代為清償債務，而使債務人債務消滅，亦屬不當得利。
(二)本件上訴人所請求者，均為完工前即興建期間自償性經費，由上訴人代省政府支出之款項，與完工後營運時自償性經費應由何人負擔無關，被上訴人於捷運新蘆線完工前應負擔籌措部分自償性經費之義務，而由無支付義務之上訴人實際支付，被上訴人自有公法上不當得利。
原判決認定省、市政府於捷運新蘆線完工前，僅係暫代營運單位籌措自償性建設經費，省、市政府並無清償義務，故無不當得利，顯然違背論理法則及經驗法則，亦有適用公法上不當得利及民法第179條不當之違法。
（三）本件被上訴人於受領應籌措及支出該工程經費義務已獲清償之利益時，知無法律上原因，為惡意之不當得利受領人，應類推適用或準用民法第179條前段、第182條第2項之規定，被上訴人應予返還利息部分款項1,563,122,203元。
從而，原判決認定上訴人不得請求貸款利息等語，顯有違背論理法則、經驗法則，且有適用公法上不當得利與民法第179條不當及未適用民法第182條第2項之違法。
七、本院查:㈠按86年7月21日修正之中華民國憲法增修條文第9條第3項規定：「臺灣省議會議員及臺灣省省長之選舉停止辦理後，臺灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」
立法院據以於87年10月28日制定公布暫行條例，並於87年12月21日施行，其第4條第1項規定：「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」
第8條第1項規定：「臺灣省省有資產及負債，由國家概括承受。」
是以，臺灣省政府如因原執行職權業務而已負有債務，始生該項負債於暫行條例施行後，應由承接職權業務之中央相關機關或各縣（市）政府承受之問題。
再按86年修正大眾捷運法第5條第1項規定：「政府建設大眾捷運系統所需經費，經各級政府衡酌財務狀況協議，由交通部報請行政院核定。」
第12條第1項第7款規定：「大眾捷運系統規劃報告書，應由中央主管機關報請或核轉行政院核定，內容應包含左列事項：……七、財務計畫。」
第13條第1項規定：「大眾捷運系統之建設，由中央主管機關辦理。
但經中央主管機關報請行政院同意後，得由地方主管機關辦理。」
上訴人所屬捷運工程局依86年修正大眾捷運法第5條第1項及第12條第1項第7款規定，於87年3月提出捷運新蘆線財務計畫，經行政院於87年7月15日核定；
該財務計畫內容略為：「一、概述：……本建設工程近72%里程於臺灣省境，故比照省府目前向中央申請捷運補助款方式，即總經費扣除自償性財源後由中央補助75%構想下，分別假設非自償性財源中央政府以發行公債籌措，省、市政府則依轄區路線長度比例計算應分擔之經費，以發行公債及中長期貸款支應。
對自償性財源在完工前由省、市政府暫代辦理貸款並負擔建設期利息，完工後營運時由營運單位償還此項貸款之本金及剩餘期間之利息。
……。」
「二、辦理依據……㈡83年6月1日臺灣省、臺北市及臺北縣為研商『臺北都會區大眾捷運系統後續路網新莊及蘆洲支線建設計畫之財務計畫』等相關事宜會議有關向中央申請補助款方式結論：⒈中央補助款以總建造經費扣除自償性財源後向中央申請補助80%。
⒉省、市政府對本建設計畫中不可分轄區項目之經費，仍以省市各自轄區路線長度比例分攤。
⒊本建設經費省府負擔其中1/3部分應由臺北縣政府分擔。
（註：本工程路線里程長度26,022公尺，臺北市境長度計7,404公尺，臺北縣境長度計18,618公尺，省、市長度比例為71.55%：28.45%。
）」「四、自償比之設算及分析：依據伍之四財務效益估算之各項說明，假設大眾運輸費率完全整合且理想之預測運量達成率為100%之營運收入和成本與經參考初期路網之經驗值，當機場不參加聯合開發情形下所產生之成本及收入，二者併入計算式後之自償率分別為15.41%，詳如附表五。」
等情，有行政院87年7月15日台87交字第35318號函及捷運新蘆線財務計畫可稽。
依上開財務計畫所示，捷運新蘆線之建設經費分為非自償性財源及自償性財源，前者由中央政府以發行公債籌措之方式補助75%，餘由省、市政府以發行公債及中長期貸款等方式，依轄區路線長度比例（71.55%：28.45%）分擔；
自償性財源部分，由省、市政府先行籌措，於該捷運路線完工後營運時，再由營運單位償還，惟省、市政府如以辦理貸款之方式籌集資金，應負擔建設期間之貸款利息。
㈡經查，上開財務計畫內容業已載明：自償性財源，省、市政府乃「暫代」辦理貸款，貸款本金應於完工後營運時由營運單位償還等語，即可明瞭捷運新蘆線之自償性建設經費，應由營運單位負終局清償責任，省、市政府僅在該捷運路線完工及開始營運前，尚無營運收入之階段，代營運單位籌措自償性財源，以供興建之需。
從而，捷運新蘆線之自償性建設經費，並非由省、市政府負責清償，其間對於該項經費，無所謂應各自分擔一定比例償還責任之問題，原判決以，省、市政府於捷運新蘆線完工前，僅係暫代營運單位籌措自償性建設經費，所籌得資金應於該捷運路線完工後營運時，由營運單位負責償還，省、市政府並無清償義務，其間更無所謂債務分攤額為由，而認上訴人主張其已為捷運新蘆線支出自償性經費137,760,235,944元，其中之系爭10,126,162,575元自償性經費，本應由被上訴人負責清償，而由其代為墊付，構成公法上之不當得利，為無理由，而駁回上訴人請求被上訴人返還該不當得利，依法即無違誤。
至上訴意旨所引之最高法院之判例、判決係指第3人代債務人清償債務，而使債務人債務消滅，屬不當得利，而本件被上訴人依上所述，並非屬債務人，上訴人於捷運新蘆線完工前，而為負擔自償性財源，尚非代被上訴人清償債務，核與該判例、判決所指之情形不同，自難援為有利上訴人之認定，上訴人依此而認被上訴人有公法上不當得利，即無可採。
㈢又本件捷運新蘆線之自償性建設經費，應由營運單位負終局清償責任，省、市政府僅在該捷運路線完工及開始營運前，尚無營運收入之階段，代營運單位籌措自償性財源，以供興建之需，該自償性建設經費，在省、市政府代為籌措後，最終仍應由營運單位負終局清償責任，既已如上述，自無以完工前後，而分段異其債務人之可言，上訴意旨猶主張本件在完工前，上訴人在捷運興建期間所籌措之自償性經費，屬代被上訴人清償債務，被上訴人有公法上不當得利，而應返還云云，即不足採。
㈣再被上訴人既不負返還上訴人於本件捷運新蘆線興建完工前代籌之自償性財源之債務，已如前述，上訴人所主張被上訴人尚應返還上訴人所代被上訴人籌措自償性債務之利息，自無所附麗，而不應准許。
惟原判決另以上訴人所支付之自償性經費，係以其所編列之特別預算及動用預備金所支應，並非貸款所得，並未支付貸款利息為由，而駁回上訴人為利息之請求，其理由雖與本院所認有異，惟結論則無不同，仍應予以維持。
㈤綜上所述，原判決以上訴人主張被上訴人應返還上訴人系爭自償性經費及本息，為無理由，而駁回其原審之訴，自無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
書記官 黃 淑 櫻
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