最高行政法院行政-TPAA,106,判,360,20170713,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第360號
上 訴 人 勞動部勞工保險局
代 表 人 羅五湖
訴訟代理人 游文萍
陳世育
被 上訴 人 葉甘杏

上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國105年6月16日臺北
高等行政法院105年度訴字第195號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由
一、緣被上訴人以彰化縣會計業職業工會為投保單位，為勞工保險之被保險人，於民國104年5月3日離職退保，檢具勞工保險老年給付申請書，勾選「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」，向上訴人申請老年給付（上訴人於104年5月4日收受）。
經上訴人於104年5月13日以保普核字第104041033820號函（下稱原處分）核定，按被上訴人一次請領老年給付年資17年10個月及其退保當月起前3年之平均月投保薪資新臺幣（下同）43,900元，發給老年給付20.66個月，計906,974元。
被上訴人主張彰化縣會計業職業工會會務人員將前揭老年給付申請書誤勾選為「一次給付」，與其申請按月給付老年年金之本意未合，遂於104年5月20日填具爭議事項審議申請書及勞工保險老年給付申請書，勾選「按月領取老年年金給付（含展延老年年金給付）」，申請人欄填載彰化縣會計業職業工會、被保險人欄填載為被上訴人而申請審議（上訴人於104年5月22日收受）。
被上訴人嗣於104年6月8日具名提出陳情書，經上訴人以104年6月12日保普老字第10460087930號函轉勞動部併案審議。
嗣勞動部以彰化縣會計業職業工會為審議申請人，於104年7月17日（審定書作成日）以勞動法爭字第1040013214號保險爭議審定書駁回審議，該審定書並經勞動部以104年7月23日勞動法爭字第1040013214號函正本送達被上訴人及彰化縣會計業職業工會。
彰化縣會計業職業工會不服，提起訴願亦遭駁回。
被上訴人則認原處分、爭議審定及訴願決定侵害其權益，遂提起行政訴訟，經臺北高等行政法院105年度訴字第195號判決（下稱原判決）訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
上訴人應就被上訴人104年5月4日、104年5月22日所為老年給付申請案，作成按月核付老年年金之行政處分。
上訴人不服，遂提起本件上訴，聲明：原判決廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人於104年5月3日離職退保，委由彰化縣會計業職業工會向上訴人請領老年年金給付，惟因工會經辦人員誤填載為一次老年給付，該申請書上所載內容與被上訴人意思表示不符，請求上訴人依其意思表示核定，並非原意思表示之撤回或變更，自非勞工保險條例第58條第2項所規範情形，上訴人不應以此條項規定駁回。
㈡本件係因傳達錯誤而為意思表示，非出於被上訴人之真意，則被上訴人依據民法第88條、第89條、第90條規定及最高法院83年台上字第2383號判例意旨，自得行使撤銷權。
本件申請書係於104年5月4日由彰化縣會計業職業工會會務人員即訴外人曾翠緣向上訴人提出，上訴人係於104年5月13日核付，迄今尚未屆滿1年除斥期間，被上訴人茲再以訴訟書狀之送達向上訴人行使撤銷權之意思表示，經撤銷後，該項「一次給付」之錯誤意思表示即溯及提出時失效，上訴人即應依被上訴人之真意，將系爭勞工保險老年給付依被上訴人之真意更正為「月退年金給付」（即按月領取老年年金給付）之處分等語，求為判決訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
上訴人應就被上訴人104年5月4日、104年5月22日所為老年給付申請案，作成按月核付老年年金之行政處分。
三、上訴人則以：本件被上訴人經由彰化縣會計業職業工會為其提出申請勞保老年給付，其申請給付項目係勾選「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」，且有被上訴人及投保單位蓋章確認，其意思表示自屬明確完整，又其未於上訴人核付前提出撤回之意思表示，是依勞工保險條例第58條第2項規定，自不得於本件核付後申請變更改領老年年金給付。
再者，本件縱為彰化縣會計業職業工會會務人員疏失而意思表示錯誤，被上訴人亦難謂無過失之責，故尚不得以會務人員勾選錯誤為由，而主張不受前開規定之拘束等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決略以：㈠勞工保險條例第58條第2項固規定除請領老年年金外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更。
惟按意思表示錯誤，本可依民法第88條第1項、第89條等規定撤銷；
即使行政處分有誤寫，處分機關仍得依行政程序法第101條第1項規定隨時更正；
原已領取之金錢，亦可透過會算後退還，顯見請領老年年金給付之選擇權行使，並無因事物本質致生不得更正之限制。
探求上開條項之規範目的，應係基於申請給付案件眾多，避免於核付後申請人改變心意另為選擇致生無謂之行政作業成本，尤其是指核付多年後，申請人始變更其選擇之情形；
相對而言，若於核付處分收受後即發現原申請書誤寫，申請人旋更正其申請內容，所產生之成本耗費甚屬有限，禁止其更正之正當性顯屬薄弱。
再者，勞工保險乃為社會保險，依勞工保險條例第1條規定，本以保障勞工生活，促進社會安全為其宗旨。
國家設置上訴人為勞工保險之保險人，統籌全國勞工保險業務，其功能即在於貫徹上開立法目的，與私法上保險契約關係，保險人與被保險人居於商業上之對立關係截然不同。
勞工所為之意思表示，能符合其真正利益及法律地位，即為上訴人設置之目的，亦應為上訴人所企求，並協助實現。
於勞工老年年金給付選擇權行使上，苟有意思表示錯誤或傳達不一致之情狀，又莫不於收受核定通知時始能發現，毫無於上訴人作成核定處分前為撤銷、變更或補正其意思表示之機會，不宜仍拘泥固守私法上表意人、相對人對立利害關係所發展之意思表示規定，遽為不利於勞工之解釋，否則恐有虧於國家保護勞工生活之職守。
且勞工保險之被保險人經常是社會經濟弱勢，也是資訊接受之弱勢，老年勞工更是弱勢中之弱勢，上訴人不僅應於勞工作成意思表示之過程中給予協助，更應就該意思表示是否符合申請人之真意，善盡國家對於高齡工人之照顧義務。
是以，基於憲法對於高齡工人工作權之保障及基本國策扶助老年人之立場，在解釋論上對於勞工保險條例第58條第2項「經保險人核付後不得變更」之規定，自應採取合乎憲法意旨的解釋，至少在該核付處分之法定救濟期間內（即處分尚未確定時），於意思表示錯誤或傳達不一致之撤銷，或是申請人更正其申請給付項目，均應容許之。
是以，本件被上訴人於收受原處分送達後，發現申請書上誤勾選「一次給付」之記載與其本意不一致，隨即提出審議申請書及正確勾選申領老年年金之勞工保險老年給付申請書，與上訴人作成原處分之時點，相距亦不過10日，仍在該核付處分救濟期間內（處分尚未確定），依前所論，實無不容許其更正之理。
上訴人遽引勞工保險條例第58條第2項予以拒絕，於法自有未合。
㈡憲法對於人民工作權之保障，並非僅止於選擇職業自由與執行職業自由，更包括屆退高齡工人相關退休準備方案之落實，於本件即有關請領老年年金之選擇權行使，上訴人自應善盡說明義務及照顧義務，並基於我國憲法基本國策之規定，亦應給予老年人適當之扶助。
從而，本件上訴人於受領被上訴人老年年金給付申請之意思表示前後，未曾見有積極協助或釐清其意思表示之舉措，上訴人僅消極以其申請書上固定格式之印刷文字為提醒，對於憲法保障高齡工人工作權及基本國策對於老年人提供適當扶助之要求而言，顯屬不足。
實務上由於老年勞工勾選錯誤之事件屢屢發生，上訴人乃自104年6月起（即本件被上訴人提出申請之次月），針對如有勾選申請勞工保險老年一次給付而申請書上留有手機號碼者，於完成收件受理後，會另行寄送簡訊通知，提醒其申請項目為一次給付，有勞動部104年8月25日新聞稿在卷可稽，亦為上訴人所不爭。
是本件上訴人作成原處分前若能善盡其說明與照顧義務，向被上訴人確認其勾選一次給付是否符合其本意？並加以適當之扶助，當不致發生本件爭議。
然上訴人於作成原處分後，卻引用勞工保險條例第58條第2項拒絕被上訴人更正之申請，實與該規定之立法意旨相違，且與法治國、福利國之本旨不合，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：㈠原判決未論述勞工保險條例第58條第2項有何違憲疑義，即逾越立法者預設，延長申請人得選擇給付項目之最後期限，顯有理由不備。
㈡行政救濟之法定不變期間及申請人請領年金方式之最後期限實屬二事，原判決認至少於原處分之法定救濟期間內，應許申請人更正給付項目，顯有違論理法則。
㈢原判決未探究被上訴人是否符合民法相關意思表示得撤銷之規定，即驟以指責上訴人「遽引勞工保險條例第58條第2項予以拒絕，於法自有未合」，顯有不適用法規及理由不備之違誤。
再者原判決認因經辦人員之過失致意思表示有錯誤，被上訴人仍得撤銷之，亦有違民法第88條、第89條規定。
㈣觀諸本院101年度判字第605號判決可知，原判決未敘明原處分違法之處，即逕依勞工保險條例第58條第2項立法意旨、法治國及福利國之本旨撤銷原處分，顯有違權力分立等語。
六、本院按：
㈠按勞工保險條例第5條第1項前段規定：「中央主管機關統籌全國勞工保險業務，設勞工保險局為保險人，辦理勞工保險業務。」
同條例第6條第1項本文規定：「年滿十五歲以上，六十五歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人…」又同條例第65條之1第1項、第2項亦規定：「（第1項）被保險人或其受益人符合請領年金給付條件者，應填具申請書及檢附相關文件向保險人提出申請。
（第2項）前項被保險人或其受益人，經保險人審核符合請領規定者，其年金給付自申請之當月起，按月發給，至應停止發給之當月止。」
同條例第58條第1項、第2項復規定：「年滿六十歲有保險年資者，得依下列規定請領老年給付：保險年資合計滿十五年者，請領老年年金給付。
保險年資合計未滿十五年者，請領老年一次金給付。」
「本條例中華民國九十七年七月十七日修正之條文施行前有保險年資者，於符合下列規定之一時，除依前項規定請領老年給付外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更：…」依上開規定可知，勞工保險係以勞工保險局為保險人，勞工所屬之雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，勞工則為被保險人。
倘勞工（被保險人）符合請領老年給付之條件者，應由其填具申請書及檢附相關文件向保險人提出申請，選擇按月領取老年年金給付，或請領老年一次金給付，經保險人審核核准後，即不得變更。
㈡本件被上訴人以彰化縣會計業職業工會為投保單位，為勞工保險條例所指之被保險人，其於104年5月3日離職退保，檢具勞工保險老年給付申請書，勾選「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」，向上訴人申請老年給付，嗣經上訴人核定後，被上訴人主張因彰化縣會計業職業工會會務人員於申請書錯誤勾選「一次給付」，與其申請按月給付老年年金之本意未合，遂填具爭議事項審議申請書及勞工保險老年給付申請書，勾選「按月領取老年年金給付（含展延老年年金給付）」，申請人欄填載彰化縣會計業職業工會，被保險人欄填載為被上訴人而申請審議，經上訴人函轉勞動部審議，嗣經勞動部駁回審議，彰化縣會計業職業工會不服，提起訴願亦遭駁回，被上訴人遂提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分，並命上訴人就被上訴人老年給付申請案應作成按月核付之處分。
上訴人不服，遂提起本件上訴，主張：⒈原判決認勞工保險條例第58條第2項違憲，卻未論述其依據，顯有理由不備；
⒉原判決認為於原處分之法定救濟期間內，應許申請人更正給付項目，顯係混淆行政救濟之法定不變期間及申請人請領年金方式之最後期限規定，違反論理法則；
⒊原判決未探究被上訴人是否符合民法相關意思表示得撤銷之規定，且認為經辦人員之過失致意思表示有錯誤，被上訴人仍得撤銷之，顯有判決不適用法規及理由不備之違誤；
⒋原判決未敘明原處分如何違法，即逕以勞工保險條例立法目的及法治國、福利國之本旨撤銷原處分，顯有違權力分立等語。經查：
⒈按勞工保險條例之制定，其目的係「為保障勞工生活，促進社會安全」（本條例第1條規定參照），是以，有關勞工保險條例各章節所定之各項給付（例如生育給付、傷病給付、醫療給付、失能給付、老年給付及死亡給付等），均係基於前開目的而制定。
而給付之執行方式，僅為上開目的之實踐，倘其給付之實質內容並無減損，尚難僅以特定給付方式之採行，即逕謂違反上開立法目的，或有違國家保護弱勢之憲法層次義務。
勞工保險條例第19條第2項、第3項第1款就有關保險給付金額之計算方式，分別規定：「以現金發給之保險給付，其金額按被保險人平均月投保薪資及給付標準計算。
被保險人同時受僱於二個以上投保單位者，其普通事故保險給付之月投保薪資得合併計算，不得超過勞工保險投保薪資分級表最高一級。
但連續加保未滿三十日者，不予合併計算。」
「前項平均月投保薪資之計算方式如下：年金給付及老年一次金給付之平均月投保薪資：按被保險人加保期間最高六十個月之月投保薪資予以平均計算；
…。
但依第五十八條第二項規定選擇一次請領老年給付者，按其退保之當月起前三年之實際月投保薪資平均計算；
參加保險未滿三年者，按其實際投保年資之平均月投保薪資計算。
…」乃法律就有關勞工保險中老年給付部分所明定之計算方式，其在採現金發給之保險給付場合，原則上係以勞工之平均月投保薪資計算，至其所謂「平均月投保薪資」計算之方式，在採按月給付或老年一次金給付之情形，係以勞工在加保期間最高60個月之月投保薪資平均計算；
在依同條例第58條第2項規定選擇一次請領之情形，則按勞工退保當月起前3年（36個月）之實際月投保薪資平均計算。
上開計算方式，係實定法依據合理公平之方式計算，並經立法機關經由正當法律程序於權限範圍內依法所制定，為現行有效之法律，主管機關及司法機關自有依法行政及司法審查之義務與權限。
又勞工保險條例第58條第2項明定：「…除依前項規定請領老年給付外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更：…」其限制勞工不得變更已經核定之老年年金給付方式，誠如原判決所述，係基於申請給付案件眾多，為避免於核付後申請人改變心意另為選擇，致生無謂之行政作業成本等因素考量（參原判決第10頁倒數第9行以下）。
蓋有關老年年金之核付，涉及行政主管機關及財政主管機關對於申請案之審核、撥付、會計科目編列及年度預算之編列等諸多耗費人力、物力之成本事項，對單一申請人而言，固然僅係將已領款項退回、另由保險人改以不同請領方式撥付，惟對於主管機關而言，其須另以不同人力處理銷帳繳回、會計科目改列、另行簽准撥付及出帳等行政成本，倘任由申請人任意變更，一旦申請變更請領方式之人數過多，其所造成之成本勢將過鉅（此觀立法院第9屆第2會期第11次會議院總第19828號議案就有關勞工保險條例第58條第2項規定之修法草案中擬給與民眾3個月意思表示猶豫期之立法理由說明，亦提及申請變更之民眾應自行承擔相關費用及利息即明），對於勞工保險基金之永續經營，以及其他尚未領取保險給付之勞工權益亦將產生不公平及排擠效應。
是以，於考量勞工保險條例第58條第2項規定時，自不宜僅以單一個案之權益為考量，尚須以整體制度之設立目的以及整體制度之公平性綜合權衡。
況不論係採按月給付或一次性給付，其依法計算所得領取之總額均屬定數，就申請人之權益亦不生影響。
原判決認為有關勞工保險條例第58條第2項之解釋，基於憲法對於高齡工人工作權之保障及基本國策扶助老年人之立場，在解釋論上對於勞工保險條例第58條第2項「經保險人核付後不得變更」之規定，自應採取合乎憲法意旨的解釋，至少在該核付處分之法定救濟期間內（即處分尚未確定時），於意思表示錯誤或傳達不一致之撤銷，或是申請人更正其申請給付項目，均應容許之（參原判決第11頁），似認為倘不准許申請人變更，使其仍依申請書所選定之請領方式領取老年給付，即與「保障勞工生活，促進社會安全」之立法目的有違，且與憲法保障人民之精神有悖，恐非的論。
蓋不論係按月給付抑或一次性給付，其目的均係為「保障勞工生活，促進社會安全」，尚難僅因不許其變更，其依原選定方式所領取之老年年金即無法達到「保障勞工生活，促進社會安全」之目的。
是上訴人指摘原判決認為勞工保險條例第58條第2項違憲，卻未論述其依據，顯有理由不備等語，即非無據。
⒉按勞工保險條例第65條之1第1項規定：「被保險人或其受益人符合請領年金給付條件者，應填具申請書及檢附相關文件向保險人提出申請。」
足見有關年金給付，法律明文規定係由被保險人或其受益人填具申請書並檢具相關文件向保險人提出申請，至於被保險人或受益人有無委任他人代為申請，非保險人所得置喙。
又勞工保險條例第58條第2項既已明定：「…除依前項規定請領老年給付外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更：…」是以，對保險人而言，其在審核申請人所附文件符合規定後，即有依申請人於申請書所選擇之方式核付年金之義務，不得擅自更改，此為法律對保險人所加諸之限制，倘其不依申請人所選擇之請領方式核付，即屬違背法令之行為。
相對而言，一旦保險人業已核付老年給付，即不得再任由申請人申請變更，此一限制與核定處分之法定救濟期間有別，質言之，縱於核定處分之法定救濟期間內，依法申請人仍不得就保險人已經核付後之老年年金申請變更請領方式。
本件被上訴人於104年5月3日申請勞工保險老年給付時，於一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）欄框內勾選，並於被保險人（或受益人）欄蓋章（參原處分卷第3頁），上訴人依據其所受理之申請書內容，核付一次性給付被上訴人之老年年金906,974元，係依法所為之核定，並無違誤，原判決認為上訴人援引勞工保險條例第58條第2項規定不許被上訴人申請變更，於法自有未合云云，明顯與法律規定意旨不符，自非允洽。
原判決又以被上訴人申請變更請領方式期間既係在原處分之法定救濟期間內，上訴人自應准許申請人更正給付方式云云，亦有混淆行政救濟之法定不變期間及申請人選擇請領年金方式之最後期限規定，上訴人指摘原判決之認定違反法令及論理法則等語，自非無據。
⒊承前所述，有關勞工老年給付之申請，法律明文規定係由被保險人或受益人提出申請，由保險人為審核。
至於被保險人或受益人究竟係親自填寫申請書請領，抑或委由他人辦理，保險人無從查證，是以，被保險人或受益人在委託他人辦理之場合，應由受託人與被保險人或受益人確認請領之方式，上訴人僅有依申請書所示意旨審查核付之義務。
本件被上訴人主張其係委由投保單位彰化縣會計業職業工會代為申請，其會務人員曾翠緣將老年年金給付申請書誤勾選為「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」，而其本意實為申請按月給付云云。
惟查，被上訴人上開主張係存在於本人與受託人間之爭議，上訴人於審核時無從知悉，而上訴人在處理此類大量行政業務時，亦不可能逐案探詢當事人真意，其因此所生之成本亦將過鉅（例如設置專人逐一探詢當事人真意所生之人力及通訊成本）。
又上訴人即使逐案探詢當事人意見，亦無從區別意思表示錯誤以及事後反悔兩者，倘於核付後一律准許變更，亦明顯與法律規定意旨相違。
原判決認為，上訴人自104年6月起（即本件被上訴人提出申請之次月），針對如有勾選申請勞工保險老年一次給付而申請書上留有手機號碼者，於完成收件受理後，會另行寄送簡訊通知，提醒其申請項目為一次給付，有勞動部104年8月25日新聞稿在卷可稽，足見上訴人於作成原處分前若能善盡其說明與照顧義務，向被上訴人確認其勾選一次給付是否符合其本意，並加以適當之扶助，當不致發生本件爭議等語。
惟姑不論要求上訴人為上開查證行為之依據為何，縱上訴人嗣後於核定老年年金給付時均再以簡訊通知申請人，亦無法杜絕主張因通訊故障未曾收受通知而申請變更給付內容之情形，且與本件所爭執之核定後是否准許變更亦屬不同情事，尚難以上訴人嗣後通知行為之有無，據為本件應准許變更請領方式之依據。
原判決以上訴人於作成原處分後，引用勞工保險條例第58條第2項規定拒絕被上訴人更正之申請，認為與該規定之立法意旨相違之判斷，亦容有未當。
⒋本件上訴人依據勞工保險條例第58條第2項規定，否准被上訴人於年金給付核定後之變更申請，乃屬依法有據之行政處分，原判決以原處分與本條例立法目的及法治國、福利國之本旨不合為由撤銷原處分，似謂不論係採一次性給付或按月給付，倘不合申請人之意思，即違背法治國與福利國之原則，亦與本條例立法目的不符，當非的論。
又原判決依據上開推論，認為上訴人依據法律規定所為之原處分違法，惟對於原處分如何違反現行法律規定一節，未敘明其論述依據，亦有未洽，上訴人所為指摘，自屬可採。
七、綜上所述，本件上訴人依據被上訴人所提出之申請書，依其上所載之請領方式核定一次性給付老年年金，於法尚無不合，被上訴人於上訴人核定後，始提出變更之申請，原處分予以否准，訴願決定並予維持，即無不合。
原判決認上訴人所為處分有違法治國、福利國原則，與勞工保險條例立法目的不符，且被上訴人申請變更給付方式之時間亦未逾行政處分救濟期間，加以上訴人嗣後確有在核定前寄發簡訊予申請人以確定真意之措施，認為本件原處分否准被上訴人變更之申請於法不合，訴願決定遞予維持，亦有不當，因而撤銷訴願決定及原處分，所述雖非無據。
惟原判決對於所謂法治國、福利國之判斷，僅以個別申請人之利益為判斷依據，忽視整體勞工未來受領給付權益之維持，以及勞工保險條例所定各種給付方式，本質上均屬符合法治國、福利國之憲法目的以及「保障勞工生活，促進社會安全」立法目的之措施，上訴人依據法律規定所為之處分，自無違背法令情形。
上訴人提起本件上訴，指摘原判決違背法令且理由不備，即非無據。
又本件當事人就原審依據證據調查所確認之事實，均無爭執，事證既已明確，自應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 沈 應 南
法官 胡 方 新
法官 張 國 勳
法官 汪 漢 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
書記官 莊 子 誼