最高行政法院行政-TPAA,106,判,369,20170720,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第369號
上 訴 人 陳盈勳
訴訟代理人 陳國瑞律師
被 上訴 人 臺南市麻豆區公所
代 表 人 林振祿
上列當事人間有關農業事務事件，上訴人對於中華民國105年11月30日高雄高等行政法院104年度訴字第547號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。

理 由

一、緣被上訴人依臺南巿政府農業局民國103年10月9日南市農務字第1030960075號函辦理103年「調整耕作制度活化農地計畫」（下稱系爭計畫）第2期作休耕、轉（契）作複查作業，上訴人係抽查審核之對象。

經被上訴人審核後，認上訴人如欲按系爭計畫申請104年第1期作之休耕或轉（契）作時，須補足該期作耕作紀錄（即耕作及休耕之認定基準），以證明其具備申報系爭計畫之認定資格，此並於臺南市（R）麻豆區103年第2期調整耕作制度活化農地計畫查核紀錄表（下稱查核紀錄表）備註欄中註記。

嗣上訴人就所有坐落臺南市○○區○○○段○○○○000號（下稱系爭農地）、480-1號農地，依104年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範（下稱申報作業規範）第5條第1項第1款規定於104年1月12日填具農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書，申報第1期作之稻作及轉（契）作、休耕面積為系爭農地1.8913公頃、480-1號農地0.0349公頃，合計1.9262公頃。

經被上訴人依查核紀錄表與104年申報作業規範第5條第1項第3款第5目規定，請上訴人提供證明文件，惟上訴人未能提供，被上訴人乃依104年申報作業規範第2條第1項規定，以台灣糖業股份有限公司善化糖廠善化原枓區（下稱台糖公司）提供之82/83年至92/93年期之契作資料，核定系爭農地合乎前開計畫之面積為1.29公頃，480-1號農地則為0.0349公頃。

上訴人對系爭農地核定之面積不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠甘蔗並非政府核准之唯一轉作農作物，被上訴人以台糖公司提供之蔗作登記資料，作為核定系爭農地上訴人第1期休耕或轉作面積之證據，顯有不足。

且依規定只要在期限內登記過乙次，即可繼續登記休耕或轉作，自上訴人83年至87年底（該年第2期作物收穫之後）收回系爭農地為止，應有80份之休耕或轉作之登記文件，被上訴人卻將之遺失，轉求助台糖公司，又將此責任轉嫁給上訴人承擔，自非有理。

況依被上訴人回覆訴願委員會公文中所附系爭農地之電腦工作表附件1，均註明86年第2期、87年第1期「非稻作」耕作面積都是1.9454公頃，而「非稻作」亦有可能係蔗作或其他契約轉作之作物，被上訴人需證明該1.9454公頃所種植作物，並非稻作或其他契約轉作之作物。

又於不計算其他雜糧作物情況下，麻豆區農會83年至85年之資料中，每年均較被上訴人資料高出1.1652公頃，該農會所提供者為原始資料，應較被上訴人提供予行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）之電腦報表資料較具可信度。

另參諸麻豆區農會提供之玉米種植資料（第2期作物）、被上訴人提供之簡易查詢表非稻作面積第2期資料及糧政空間資訊系統表第2期休耕面積等資料均不可靠，不能作為原處分之依據，故應以麻豆區農會提供之玉米種植資料為本件核定之基準。

再，同一筆土地可供2人以上耕作，故不應以單一地號作為計算基準，應以實際耕作人數分別計算。

故同筆土地如有多數人申請轉作其他作物，代表該土地有不同的耕作人，故在基期年度內，登記的耕作人只要種植過乙次就能計入，所以不同名字的耕作人，在不同年度的耕作面積，應可加總計入耕作面積。

㈡計算基期之83年至92年之10年間，上訴人於87年下半年始與佃農達成和解，彼等同意87年第2期作物收割後將耕地返還，故83年至87年之5年期間，稻作轉作休耕申請書應由相關佃農及被上訴人保存，上訴人係善意第三人，依民法第87條第1項、第92條第2項及第118條第2項等規定，被上訴人不能將舉證責任轉嫁予善意第三人之上訴人。

且上訴人申請調閱83年至87年稻作、休耕及轉作之原始資料，亦經被上訴人告知檔案只保存5年致無法提供等語，被上訴人卻要求上訴人提出20年前之相關單據，顯不符比例原則及公平原則。

㈢104年申報作業規範第5條第1項第3款第5目規定，只適用於當年度的稻作、轉（契）作及休耕作業的申報及補（變更）申報。

被上訴人變更上訴人第1期休耕或轉作之面積，是變更以往既定的休耕或轉作面積，並不適用該規定。

又上訴人每年均按申請之面積領取休耕轉作補助，被上訴人於104年將面積縮減為1.29公頃，自須有足夠證據始得為之，否則其處分即屬違法。

㈣原處分僅採用農糧署之簡易查詢表和糧政空間資訊系統表來之資料作為依據，惟農糧署之直接連線資訊系統於103年始建立，在此之前係使用間接的資訊系統，83年至85年度間之資料，更在間接資訊系統建立之前，容易有錯誤發生。

另因被上訴人遺失系爭農地之前相關第1期和第2期稻作、轉作、休耕登記書，致上訴人無法取得相關資料。

麻豆區農會農業倉庫（負責收購稻米的單位）遺失基期年度的第1期稻作資料、台糖公司遺失基期年度部分甘蔗種植資料，均使上訴人無法取得完整的相關資料等語，求為：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被上訴人應依上訴人104年1月12日之申請，就上訴人所有系爭農地，作成核定休耕或轉作面積為1.8913公頃之行政處分。

3.被上訴人應賠償上訴人損失新臺幣（下同）10萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算遲延利息之判決。

三、被上訴人則以：㈠依104年申報作業規範第3條第1項第3款第7目、第9目、第5條第1項第1款及第8款所附「建立耕地基期年資料檔及耕作錄之作業流程」等規定，鄉鎮市區執行小組係負責上訴人申請轉（契）作、休耕或種稻作業案件之受理、審核及勘查作業。

上訴人如欲申請適用系爭計畫轉作補助，應按104年申報作業規範第5條第1項規定於申報期間內至戶籍所在地鄉鎮市區公所或農會辦理，並由鄉鎮市區公所依規定審核是否符合系爭計畫農地基期年與轄內轉（契）作、休耕面積之要件。

㈡依104年申報作業規範第2條規定，系爭計畫辦理對象及認定基準如下：1.依稻作航測認定條例：查核83年至92年間航照圖，以1期稻作面積最多為83年1期稻作0.7177公頃種稻有案；

2.依蔗作有案之認定條例：經台糖公司開立證明資料，佐證在83年至92年間，1期作蔗作面積最多為87/88年1期僅1.29公頃種蔗有案；

3.以保價收購雜糧有案之認定條例：經麻豆區農會開立之證明資料，在83年至85年間，1期作保價收購雜糧面積皆無紀錄；

4.以參加轉作休耕有案之農地條例：經查證83年至85年間皆無參加「稻田轉作休耕補貼計畫」之紀錄。

故被上訴人依上開規定，以台糖公司提供之82/83年至92/93年期之契作資料為基準，核定系爭農地之休耕、轉作面積為1.29公頃。

㈢依104年申報作業規範第5條第1項第3款第5目規定，申請人須負檢具相關證明文件之責，而未主動檢附相關證明文件者，依同規範第2條第1項規定所定如前所述之基準（即基期年）為認定。

原處分悉依上開基準為核定，並無上訴人所稱該基準僅適用於當年度稻作、轉（契）作及休耕作業的申報及補（變更）申報等語，資為抗辯。

四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠為調整耕作制度，活化休耕農地，維護農業生產環境，增加產值及創造就業機會，農糧署自102年起推動「調整耕作制度活化農地中程（102-105年）計畫」，為辦理該計畫中有關各年度申報種稻、轉（契）作或休耕之公糧稻穀收購或補貼金發放等事宜，農糧署分別以102年1月3日農授糧字第1021092100號函、103年2月19日農授糧字第1031092132號函、103年12月25日農授糧字第1031093496號函核定102年至104年之申報作業規範，其性質屬就辦理對象及認定基準、各層級執行機關權責分配、申報種類、申報作業流程等細節性及執行性事項為規定之法規命令。

農糧署為落實系爭計畫各項工作之執行，亦分別訂有102-104年度之查核作業規範（下稱查核規範），其第3條第2項第1款第1小目及第2款第1小目均規定縣巿推動小組對各鄉鎮市區公所關於轉（契）作、休耕事項之「申報資料及農地基期年審核情形」應予查核。

而由102年-104年各年度「申報作業規範」及「查核規範」等相關規定可知，農民申報各年度種稻、轉（契）作或休耕之補助，均採取逐年申報並經主管機關審核無誤後，始得核發之方式。

又申報作業規範係對於符合系爭計畫目的所規定之農民授與所核發補貼金或收購稻穀之利益，性質上屬政策性福利措施、為給付行政措施，自得由主管機關依權責為適當之規範，以期國家有限之資源得發揮最大之效益；

且為避免此等給付行政流於浮濫，對其他一般人民權益反生損害，自應對於證明符合補助要件之證據有較高之要求，此為規範設計所必要。

是以，申報作業規範責由申請之農民提出其符合補助資格之證明，尚屬合理。

上訴人於101年度及103年度均就系爭農地提出農戶種稻及轉（契）作、休耕之申請，並經被上訴人核發各該年度之補助在案，惟因上訴人係被上訴人辦理系爭計畫第2期作休耕、轉（契）作複查作業之抽查審核對象，被上訴人審核後，既對系爭農地之基期年認定資料核有疑慮，其要求上訴人欲申請104年第1期作之休耕或轉（契）作時，須重新補足第1期作耕作紀錄，以證明其具備申報系爭計畫之認定資格，自屬有據。

上訴人主張系爭農地可沿用之前建立之基期年認定資料云云，顯不可採。

至行政機關文件之保存期限悉依檔案法等相關規定辦理保存及銷毀，並無因上訴人有種稻、轉（契）作或休耕申報之需要而負有保存及提供之義務。

故被上人是否保存系爭農地83-92年間耕作申報之原始資料，與上訴人申報系爭農地104年第1期作之轉（契）作、休耕是否應負證明義務無涉。

被上訴人以上訴人未能就104年申報第1期作之種稻、轉（契）作、休耕面積提供相關證明，而以台糖公司出具之種蔗證明，核定面積為1.29公頃，尚無違誤。

㈡本件因上訴人於104年1月12日申報農戶種稻及轉（契）作、休耕，未提供相關證明文件，被上訴人遂依104年申報作業規範第2條第1項所定之基準為查核，即「1.稻作航測圖資料：83至92年間系爭農地第1期稻作面積最多為83年之0.7177公頃。

2.台糖公司提供系爭農地82-88年期之種蔗證明，面積最多為87/88年之1.29公頃。

3.依麻豆區農會開立之證明單，系爭農地於83-85年間均無第1期作雜糧面積之紀錄。

4.查無系爭農地於83-85年間有參加稻田轉作休耕補貼計畫之紀錄」，被上訴人以上開項目中最大面積即1.29公頃作為系爭農地基期年認定資料，經核尚無違誤。

上訴人雖主張同筆土地在基期年度內，不同人、不同年度之登記耕作面積，在不超過該地號總面積情況下，應均可加總計算云云，惟此與104年申報作業規範第2條規定之認定基準，僅能以基期年10年中「任何1年」之種植面積作為計算基準不符，上訴人上開主張，尚不可採。

上訴人另以被上訴人提供之農糧署簡易查詢表及糧政空間資訊系統表上資料之正確性不足，應以麻豆區農會提供之玉米資料為基準云云。

惟被上訴人係依台糖公司提供之種蔗證明為原處分之依據，並未採用農糧署簡易查詢表及糧政空間資訊系統表上之記載數據，縱使上開資料確有上訴人指摘之錯誤存在，亦不影響被上訴人就系爭農地104年轉（契）作、休耕面積之核定。

至上訴人另提出之麻豆區農會提供之玉米種植資料均屬104年第2期之資料，無足為核定系爭農地104年第1期轉（契）作、休耕面積之證明。

㈢行政訴訟法第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費而為之規範。

故依該規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人所為之請求，為實體審究並為勝訴之判決。

上訴人所提課予義務訴訟，既無理由，則其合併請求被上訴人賠償其因不能領取補助所遭受損害10萬元及法定遲延利息，即失所據。

㈣綜上所述，被上訴人核定系爭農地104年第1期作之轉（契）作、休耕面積為1.29公頃，並無違誤；

訴願決定予以維持，亦無不合等詞，為其判斷之依據。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠受理休耕或轉作申請之機關，因申請作物種類之不同而不同，惟無論是公所、農會或台糖公司，均屬資料之保管機關，應負有保存相關資料之責任，茍保管機關遺失全部或部分資料，即應負其責任，而不應將責任轉嫁予申請人。

系爭農地於87年由上訴人收回前，係由承租之8位佃農依法申報，故僅該8位佃農及保管機關有系爭農地之休耕、轉作等相關資料，上訴人為善意第三人，原判決未將文件保存責任之舉證責任歸由被上訴人負擔，顯有違誤。

又原判決認保管機關得以銷毀相關資料，將使104年申報作業規範要求農戶向保管機關申請基期年度的種植資料之規定無法執行，其對於保管機關銷毀文件之見解，顯與104年申報作業規範之內容矛盾。

另104年申報作業規範僅要求申報者向保管機關申請基期年度之相關資料，再將資料呈送給查核執行機關，並沒有要求申報者須提供原始申請書，被上訴人要求上訴人提供20年前之原始申請書顯無根據。

㈡被上訴人於105年1月8日提出答辯書及附件3之證明單及上訴人在105年5月4日所提陳述意見書之附件3和同年7月4日陳述意見狀附之附件4之證明書，雖均由麻豆區農會開立，但原判決只採信被上訴人之主張，並未進一步調查，即判定系爭農地於83年至85年間沒有申報紀錄，顯不公允。

況除了雜糧玉米外，尚有其他核定之轉作作物，被上訴人不應僅以雜糧玉米為證據，依錯誤之資料刪減上訴人申請之面積。

又既然相關資料存有疑慮，法院即應善盡調查責任，上訴人多次陳報保管機關已經遺失全部或部分相關資料，惟原審並未傳喚佃農高萬吉來作證，即逕將責任推給上訴人，並作出判決，顯有違誤。

㈢被上訴人先依「簡易查詢表」和「糧政空間資訊系統表」上之錯誤資料，刪除原核定之面積1.9262公頃，然後再依台糖公司的蔗作資料重新加回1.29公頃，此一減一加是兩個獨立事件，原判決竟視為單一事件，嚴重影響判決結果。

又被上訴人既係依錯誤之資料刪除原核定面積，顯見其並無任何正當性，即與本件即有關。

而該核定面積1.29公頃部分既存有爭議，且為被上訴人得否為原處分之前提要件，原判決自應究明，其未說明原處分何以合理、未違法，顯有判決不備理由之違誤。

㈣系爭農地於87年底之前，係由8位佃農耕作並分別輪流種不同作物，且分別向執行單位申報，故系爭農地應被視為8塊各別農地，而非1塊完整農地。

上訴人並非要求被上訴人證明1.29公頃的核定依據，而係要求被上訴人不能依錯誤的「簡易查詢表」和「糧政空間資訊系統表」，來刪除原核定面積1.9262公頃，原判決對此顯有誤解。

另上訴人提出之麻豆區農會提供之玉米種植資料，並非104年第2期的種植資料，而是83年至85年間之雜糧玉米種植資料，所申報者均為以前的佃農，原判決將其認定為104年第2期之資料，顯有違誤等語。

六、本院查：㈠本件訴訟性質屬課予義務訴訟，上訴人於原審所為訴之聲明為：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被上訴人應依上訴人104年1月12日之申請，就上訴人所有系爭農地，作成核定休耕或轉作面積為1.8913公頃之行政處分。

3.被上訴人應賠償上訴人10萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算遲延利息。

其上訴聲明僅為：1.原判決廢棄；

2.訴願決定及原處分（含復核決定）均撤銷。

3.被上訴人應給付上訴人10萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之遲延利息。

漏未聲明被上訴人應依上訴人104年1月12日之申請，就上訴人所有系爭農地，作成核定休耕或轉作面積為1.8913公頃之行政處分部分，然其既已聲明廢棄原判決，故仍以其於原審之聲明為審理標的，合先敍明。

㈡本件上訴人於104年1月12日申報系爭農地之休耕或轉作面積為1.8913公頃，其目的係為申請休耕或轉作之補助，原判決依此認定係屬給付行政，訴訟性質屬課予義務訴訟，應由上訴人就其有休耕或轉作面積達1.8913公頃之事實負舉證責任，茍無法證明即由被上訴人依104年申報作業規範相關規定審查認定，此部分見解，核無不合。

㈢原判決以上訴人無法證明其系爭農地有休耕或轉作面積達1.8913公頃之事實，而維持原處分所為休耕或轉作面積1.29公頃之核定，並駁回上訴人之訴，固非無見。

惟查：1.依行政訴訟法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；

為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。

同法第209條第3項亦規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。

故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或認定事實未憑證據或未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。

2.依原判決確定之事實，被上訴人核定系爭農地之休耕或轉作面積為1.29公頃，係以上訴人未能就104年申報第1期作之種稻、轉（契）作、休耕面積提供相關證明，乃依104年申報作業規範第2條第1項所定之基準，即「1.稻作航測圖資料：83-92年間系爭農地第1期稻作面積最多為83年之0.7177公頃（見原處分卷第73頁-94頁之附件1）。

2.台糖公司提供系爭農地82-88年期之種蔗證明，面積最多為87/88年之1.29公頃（見原處分卷第95頁之附件2）。

3.依麻豆區農會開立之證明單，系爭農地於83-85年間均無第1期作雜糧面積之紀錄（見原處分卷第95頁之附件3，下稱被上訴人之附件3）4.系爭農地經查於83-85年間無參加稻田轉作休耕補貼計畫之紀錄（見原處分卷第97頁之附件4）」為查核，原判決因而認被上訴人以上開項目中最大面積即1.29公頃作為認定基準，尚無違誤。

然依上訴人於105年5月4日所提陳述意見書之附件3和同年7月4日陳述意見狀附之附件4等證明書（見原審卷第185頁-第195頁及第263頁-第274頁）所載內容，上開證明書均為麻豆區農會出具，內容則有與系爭農地83年至85年間雜糧玉米之種植有關，所不同者為被上訴人之附件3上載名義人為上訴人，上訴人所提之前開附件3、4等證明書上之名義人則非上訴人，然地號則相同，足見上訴人主張系爭農地於其收回前係由8位佃農耕作，並依規定申報休耕或轉作乙節，應非子虛，則其所提之證據是否真正？為何不可採？未見原判決予以論證說明。

另上開資料所載均為83-85年間之資料，原判決卻認定上訴人所提屬104年第2期之資料，惟未說明其理由，均屬理由不備。

3.依104年申報作業規範及查核規範所載內容，休耕或轉作一般分第1期、第2期，由申請人申報，經鄉（鎮、區）公所受理申報、查核後再彙整縣（市）政府，最後由農委會撥款入農戶指定帳戶。

被上訴人之附件3上除將年度文字（即83、84、85）刪除之外，亦將上載「春、秋」2字刪除，上訴人之附件3、4上所列（83、84、85）年度文字，有用圓圈圈起、有圈起再刪除、另「春、秋」之文字則未刪除，其所代表之意義為何？是否以春秋代表第1期、第2期之意，如是，則「春、秋」文字均未刪除者，如何認定屬第1期或第2期？原審就此未為調查。

另縱使被上訴人所存資料或因遺失或因保存期限之故，未能調取當時相關之申報資料，然原審並未向被上訴人之上級機關或撥款之中央主管機關調查所存有系爭農地原承租人及上訴人之申報或撥款資料是否亦無可考，亦有未盡調查能事之情形。

4.原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關上訴人休耕或轉作面積之認定，將影響本案判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查，另為適法之裁判。

又休耕或轉作面積之認定，是否專供作上訴人補助款之請求，如是，本案爭議之面積僅為0.6013公頃，參酌上訴人依行政訴訟法第7條規定請求10萬元之損害賠償，本件訴訟利益是否未逾40萬元而屬同法第229條第2項第3款所定之簡易事件，亦非無疑，案經發回，應一併注意，併予敍明。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 莊 俊 亨