最高行政法院行政-TPAA,106,判,379,20170720,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第379號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
上 訴 人 森業營造股份有限公司
代 表 人 黃呈琮
訴訟代理人 許献進 律師
被 上訴 人 彭龍三
邱柳陰
王世凱
共 同
訴訟代理人 藍瀛芳 律師
蔡易廷 律師
王慕寧 律師

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年6月1日
臺北高等行政法院104年度訴字第439號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人臺北市政府（即原審被告，下稱原審被告）於民國89年6月27日公告「信義區松山路、忠孝東路西北側更新地區」更新單元（下稱本件更新單元），將被上訴人丙○○（即原審原告丙○○，下稱原審原告丙○○）所有臺北市○○區○○段0○段00○00○號土地及其上門牌號碼臺北市○○區○○路000號1樓建物，及被上訴人丁○○、戊○○（即原審原告丁○○、戊○○，下稱原審原告丁○○及戊○○，與丙○○合稱原審原告）所有之同上小段44、44-04地號土地及其上門牌號碼臺北市○○區○○路000巷0號1樓建物，劃入本件更新單元範圍內。
本件更新單元前由原實施者萬宇開發股份有限公司於92年2月12日擬具「臺北市○○區○○段0○段00○號等26筆土地都市更新事業計畫案」，次由其後變更之實施者即上訴人森業營造股份有限公司（即原審參加人，下稱原審參加人）於95年4月20日申請報核變更事業計畫及擬定權利變換計畫案（下稱第1次變更計畫案），經原審被告分別於94年2月16日及97年9月9日准予核定實施。
原審參加人嗣於102年1月30日，再向原審被告提出「變更（第二次）臺北市○○區○○段0○段00○號等26筆土地都市更新事業計畫及變更權利變換計畫案」【（下合稱系爭變更計畫案；
就變更（第二次）更新事業計畫，下稱系爭事業計畫，就變更權利變換計畫，下稱系爭權變計畫】，經原審被告於103年7月25日辦理聽證程序，並經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）於103年4月23日第164次及同年9月15日第175次會議審議通過，由原審被告以104年1月29日府都新字第10332426302號函（下稱原處分）准予核定實施。
原審原告對原處分不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104年度訴字第439號判決（下稱原判決）原處分撤銷，原審被告及原審參加人不服，遂提起本件上訴。
二、原審原告主張：原審原告對位於本件更新單元內房屋之居住使用，顯因原處分核定實施系爭變更計畫案，致受有限制，其等提起本件訴訟自有權利保護必要。
依司法院釋字第709號解釋意旨，都市更新事件之聽證程序應於都市更新條例中明定，原審被告依都市更新條例施行細則第11條之1規定舉行聽證，有違前揭解釋意旨，縱認該施行細則得作為辦理聽證之依據，原審被告亦未遵循，有違正當法律程序。
又本件評價基準日既經本院100年度判字第2092號判決確定為94年2月16日，原審被告核定原審參加人改定評價基準日，顯有判斷濫用之瑕疵。
又依原審被告所屬都市發展局96○00○00○○市○○○○00000000000號函（下稱都發局96年函）意旨，依都市更新條例第25條之1辦理之更新案件，實施者應將更新單元內同意與反對協議合建之土地及合法建物所有權人一併辦理抽籤選配，不得分次辦理，原審參加人僅提供極少戶別供未參與協議合建之原審原告丁○○、戊○○申請分配，與正當法律程序不符。
再者，由原審參加人與安信建築經理有限公司（下稱安信公司）簽訂之全案管理委任契約書（下稱管理委任契約）第3條第2、4點約定，可知本件營建工程仍由原審參加人自行為之，安信公司出具之工程進度查核報告書，係用以融資核貸，依原審被告頒訂之都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表（下稱費用提列總表）營建工程管理費之提列說明，原審參加人既自行辦理營建工程，其提列營建工程管理費用，自屬違法。
又依該管理委任契約第6條約定，原審參加人業將本件銷售事項委託安信公司代辦，由原審參加人提列為營建工程管理費，為共同負擔所吸納，原審參加人竟更行編列銷售管理費，並依此編列高額風險管理費，其共同負擔之編列顯屬浮濫云云。
為此，求為判決：撤銷原處分。
三、原審被告則以：都市更新條例第19條第3項及第4項規定雖因司法院釋字第709號解釋所定期限屆至而失效，惟原審被告依修正之都市更新條例施行細則第11條之1規定，主動辦理聽證，程序符合行政程序法有關聽證程序之基本要求，已依該號解釋意旨，踐行正當行政程序。
又原審參加人係於102年4月18日報核系爭事業計畫及權變計畫，是原審參加人依行為時即97年8月25日修正發布之都市更新權利變換實施辦法第8條前段規定，以變更後權利變換計畫報核日前6個月內之101年10月30日為評價基準日，於法有據。
又都發局96年函未說明實施者與權利變換關係人應同時進行選配，且系爭變更計畫案為顧及公平性及穩定性，故延續第1次變更計畫案已完成選配之各戶位置及次序，另通知原審原告丁○○、戊○○得就剩餘戶別申請分配，因渠等逾期未提出申請，故原審參加人以公開抽籤方式辦理，並未牴觸該函意旨。
再者，系爭變更計畫案之風險管理費率係根據費用提列總表說明二十二，依人數與面積規模換算之風險管理率計算，並非恣意認定。
且原審參加人業檢具管理委任契約，並列入系爭變更計畫案之計畫報告書內，原審被告認列營建工程管理費，自無違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
四、原審參加人則以：原審原告丙○○所有位於本件更新單元內之土地及建物，已劃歸整建區域，而整建區段與重建區段乃分別獨立實施更新事業計畫，關於重建區段之爭議，與原審原告丙○○房地所在之整建區段無涉；
原審原告丁○○、戊○○依系爭變更計畫案之核定內容，於工程完竣後可分得更多房地，是原處分並未侵害原審原告之權益，渠等提起本件撤銷訴訟並無權利保護必要。
又原審參加人以系爭變更計畫案報核前6個月之101年10月30日為評價基準日，較符合本件更新單元內土地及建物之更新前權利價值，符合行為時都市更新權利變換實施辦法第8條立法意旨。
另原審參加人委任安信公司查核工程進度及確保工程完工，則其提列營建工程管理費，符合費用提列總表規定。
又系爭變更計畫案採部分協議合建，部分權利變換方式，原審參加人提列風險管理費，並無違反費用提列總表注意事項之規定。
且原審參加人曾通知原審原告丁○○、戊○○辦理權利變換意願調查及分配位置申請，惟因渠等逾期未提出申請，原審參加人始以公開抽籤方式辦理。
故房地選配程序，合乎都市更新條例第29條第3項及都市更新權利變換實施辦法（下稱權變實施辦法）第11條要求之正當法律程序云云，求為判決駁回原審原告之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，系爭變更計畫案將本件更新單元劃分為重建區段及整建區段，原審原告丙○○之房地被劃入整建區段，原審原告丁○○、戊○○之房地則被劃歸重建區段，為原處分之相對人。
原審原告丙○○之房地因劃入整建區段，依都市更新條例第26條第1項規定，其必須配合系爭事業計畫實施進度辦理，如逾期未辦理，經限期催告後得由原審參加人辦理，其所需費用經核定通知依限繳納，逾期得移送法院強制執行。
是原審原告丙○○本得自由居住、使用或處分其所有房屋之權利，業因原處分而受限制，其因認原處分對其權利造成損害，提起撤銷訴訟，自無不合。
又依系爭事業計畫書所載，可知系爭變更計畫案就重建區段，係依都市更新條例第25條之1規定，達成合建協議之土地及合法建物所有權人部分，以協議合建方式實施，惟原審原告丁○○、戊○○不願參與協議合建，故以權利變換方式實施更新，則渠等主張原處分就系爭變更計畫案准予核定實施，係屬違法，進而訴請撤銷，亦符合撤銷訴訟之要件。
㈡按實施者依都市更新條例第25條之1規定辦理都市更新情形，雖多數權利人已與實施者達成合建之協議，惟不同意協議合建之土地及合法建築物所有人（下稱權利人）選配更新後土地及建築物之權益仍應受保障，都發局96年函認為依上開規定辦理之都市更新案件，實施者應就更新單元內同意與反對協議合建之權利人一併辦理選配，以維更新單元內所有權利人間之公平。
經查，依系爭變更計畫案「實施者擬定房地選配原則」部分記載及原審參加人於101年12月26日通知原審原告丁○○、戊○○申請參與權利變換分配檢附之資料，顯見根據上開房地選配規則，參與協議合建之權利人無須辦理選配，不同意協議合建之原審原告丁○○、戊○○形式上固可申請選配建物，然所得選擇之範圍，僅限原審參加人先行為同意協議合建者保留戶數以外之少數餘戶，自與都發局96年函所定，應由實施者代表參與協議合建者作為一選配單元，與其他不願參與協議合建之權利變換關係人，一併辦理選配作業之意旨不符，且對不同意參與協議合建之權利人選配權利構成不當限制，有違平等原則。
惟審議會第175次會議，就此未予指摘，其判斷即有違反法治國家應遵守原理原則之違法，原審被告據以作成原處分，自非適法。
㈢原審參加人於系爭變更計畫案採取都市更新條例第25條之1所定更新方式，既為第1次變更計畫案所無，自應依都發局96年函意旨辦理。
然其於系爭事業計畫表明之選配方式，係逕將同意參與協議合建者各自依第1次變更計畫案辦理選配之結果，視作其等已依系爭變更計畫案辦理選配程序，而非將得由權利人選配之建物，全部提供由本件更新單元重建區段之全體權利人於一定期間內申請選配，如遇同一位置有2人以上申請分配，或有權利人逾期未提出申請等情形，再以公開抽籤方式辦理分配，自與權變實施辦法第11條所定房地選配基本原則及都發局96函意旨，均有違背。
原審被告抗辯都發局96年函既未要求實施者與權利變換關係人應同時進行選配，原審參加人延續第1次變更計畫案已完成選配安置之各戶位置及次序，另通知原審原告丁○○、戊○○得就剩餘戶別申請分配，因其等未於期限內提出申請，故原審參加人以公開抽籤方式辦理，並未牴觸上開函云云，自非可採。
次查，系爭變更計畫案因將本件更新單元分為重建與整建區段，致重建區段範圍較第1次變更計畫案縮減，連帶影響重建區段內擬新建之建物，須作與第1次變更計畫案不同之規劃，是該前後2次之變更計畫內容，實有明顯差異，系爭變更計畫案自難認係第1次變更計畫案之延伸。
原審參加人無視前後2次變更計畫對於重建區段新建建物規劃之差異，逕將權利人依第1次變更計畫案選配建物之結果，於系爭變更計畫案予以沿用，僅提供少數戶別供不同意協議合建者選配，對於後者自難謂公平。
審議會就此一對不同意參與協議合建者顯失公平之選配方式，未加糾正，其判斷自屬違法，原審被告據以作成原處分，難謂已盡都市更新主管機關依都市更新條例第19條、第29條第1項等規定，對都市更新事業計畫及權利變換計畫之合法性，所應盡實質審查之責。
原審參加人另以上開房地選配原則，業經其依法表明於系爭事業計畫內，其據以辦理，即無違法可言云云，亦無足取。
㈣又按都市更新條例第30條第1項、權變實施辦法第13條第1項第4款、第7款規定，是以實施者編列之工程費用及管理費用，應以其為實施權利變換計畫而確實支出之必要費用為限。
關於營建工程管理費部分：按費用提列總表「說明二十、營建工程管理費」規定，營建工程管理費之提列，應以實施者為保障施工品質及施工進度，確有委請他人辦理營建工程控管事宜之必要，始應准許。
而所謂施工進度之管理，須於工程進行中督導施工進度並進行控管，亦應就施工日誌、施工報表等文件進行核定，並按月召開進度暨施工品管檢討會議、製作服務月報等；
至於施工品質之管理，則須核定品質計畫書，並就施工品管、技術設備之檢驗進行督導，且為缺失矯正預防處理措施，則有委託專案管理模式之工程進度及品質管理參考手冊可參。
經查，原審參加人之服務項目即包括工程營建管理，則其本身既具備該項能力與專業，自無委任其他公司辦理本件營建工程管理之必要。
且由原審參加人與安信公司簽訂之管理委任契約第2條約定觀之，原審參加人委任安信公司辦理之事項，除該條第2款工程進度查核及第4款完工承諾以外，其餘各款與施工品質或施工進度之確保，均顯無關聯；
而對照同契約第3條第2款及第4款約定，可知所謂完工承諾，係安信公司向地主與購屋者承諾，於原審參加人終止新建建物之營建工程時，將代原審參加人繼續興建完畢，並非在原審參加人施工過程中，對其施工進度或品質予以監控管理。
至所稱委任安信公司查核工程進度，目的在取得安信公司出具之工程進度查核報告書，以向金融機構申請撥付貸款，此與前述工程進度管理，亦不相符。
從而，委任管理契約無法證明原審參加人有何委任安信公司管理本件建物營建工程之必要，原審參加人抗辯其既已提出委任管理契約，即得依該契約提列工程管理費云云，殊無可採。
再查，原審被告所屬財政局總幹事楊蜀娟於審議會第164次會議中，業提出系爭變更計畫案之實施者為營造廠商，應不得提列營建工程管理費之質疑，惟該次會議竟作成同意原審參加人提列營建工程管理費之決議，對於提列該項管理費用，是否具備權變實施辦法第13條第1項第7款所定必要性之涵攝，有明顯錯誤，其判斷自屬違法。
㈤關於風險管理費部分：按費用提列總表「說明二十二、風險管理費」規定，風險管理費乃實施者實施都市更新之報酬，為權變實施辦法第13條第1項第7款所定管理費用；
至實施者於更新單元重建區段新建建物之營建成本，屬權變實施辦法第13條第1項第4款所定工程費用，其性質與風險管理費迥異。
再按費用提列總表之「總表注意事項」（四）規定，可知審議會對實施者所擬權利變換計畫中提列之各項費用，應依個案審查，如實施者有將相同費用重複提列於不同項目者，自應予以調整，不得僅因實施者所提列費用未超過費用提列總表所定上限，即當然認其為必要費用。
觀諸原審參加人對提列風險管理費之說明，可知其係將營建工程之建物、人工及設備等成本之增加納入考量；
惟營建工程之成本屬工程費用，應依費用提列總表「說明二」所定標準予以編列，且系爭變更計畫案重建區段範圍之基地面積及總樓地板面積雖有縮減，惟所提列營建費用，較採全區重建方式實施之第1次變更計畫案卻大幅提高，當已將原物料、營建設備價格及勞工薪資上漲等因素考慮在內，則其再以營建成本增加為由提列風險管理費，非僅與風險管理費之性質顯不相同，復有將相同費用重複編列於不同項目之情形，自應由審議會作必要調整。
惟審議會第175次會議對此未置一詞，復未就提列風險管理費中，實質上係反映營建成本增加之數額或比例為何，予以審酌調整，逕予決議同意以12%提列，其判斷難認係基於與事物相關之合理考量，自難認其已依費用提列總表所定裁量基準而為合義務性之裁量，原審被告及原審參加人以系爭權變計畫提列之風險管理費未逾費用提列總表「說明二十二」所定上限為由，主張原處分並無違誤，難以採取等由，爰判決原處分撤銷。
六、原審被告上訴理由略謂：㈠與實施者立場相同之其他同意都市更新住戶，依都市更新條例第31條第1項本文、第35條規定，享有依權利變換價值比例分配並取得更新後房地所有權之權利，故倘原處分被撤銷，渠等之法定權益即受影響，自屬原處分之法律上利害關係人。
依行政訴訟法第42條第1項規定及本院103年度判字第290號判決意旨，此時原審法院適用行政訴訟法第42條第1項規定之裁量權即因之減縮至零，應依職權裁定命本案同意都更之住戶參加本件訴訟。
詎原審法院未察上情，核有判決不適用行政訴訟法第42條第1項規定之違背法令。
㈡原審原告丙○○依都市更新條例第26條規定，必須依實施進度辦理建築物之整建或維護乙事，或得作為認定其具有本件當事人適格之依據，惟並不代表原處分違法，且原處分關於共同負擔費用之提列或選配原則違法部分，均未對原審原告丙○○之權益造成損害。
原判決未區別被劃入整建區域之原審原告丙○○與原審原告邱柳蔭、戊○○就原處分之權利義務關係並不相同，於本件訴訟並無合一確定之必要，遑論論證原審原告丙○○究有何權利或法律上利益因原處分之特定內容違法而受損害，即以其提起本件訴訟具有權利保護必要而具有原告適格為由，逕認定其訴有理由，構成適用行政訴訟法第4條第1項規定不當及不備理由之違背法令。
㈢本件同意協議合建戶並非未辦理選配或將第1次變更計畫案選配之結果視作本次選配之結果，而係有實際上進行選配程序，且全體同意都更戶均出具同意書同意由實施者代表並按渠等先前選配之位置進行選配，以簡化選配程序。
詎原判決認定參與協議合建之權利人無須辦理選配，不同意協議合建之原審原告丁○○、戊○○等固可申請選配，然僅限原審參加人先行為同意協議合建者保留戶數以外之少數餘戶云云，顯有違反證據法則之違背法令。
且都發局96年函並未說明實施者與權利變換關係人應同時進行選配，原審參加人代表同意協議合建之住戶先進行選配，再將該選配結果檢附於原審參加人101年12月26日森建（101）字第0000-000號函（下稱原審參加人101年12月26日函）詢原審原告邱柳蔭、戊○○對房地選配之意見表，該函不僅未有限制渠等不得就已選配部分重複選配，甚至於說明第七點表示，若渠等未於期限前提出分配位置申請，或一位置有二人已上申請分配時，以公開抽籤方式辦理云云，實未違反前開都發局96年函意旨。
詎原判決逕認本件選配違反權變實施辦法第11條規定及都發局96年函，顯對該函有所誤解。
退步言，縱原判決認為本件選配原則係限制原審原告邱柳蔭、戊○○不得就同意協議合建戶延續第1次變更計畫案已完成選配之位置再進行選配，惟為保障大多數於第1次變更計畫案已依法辦理選配住戶之權益，本件選配原則為上開差別處遇目的，實具有正當性及合理性，且所為之分類與上開目的之達成間，亦具有一定程度之關聯，符合平等原則。
詎原判決未察上情，顯有適用平等原則不當之違背法令。
㈣原審參加人雖為營造商，所列服務項目包括工程營建管理，惟並不表示其不得委外處理，尤其原審參加人之所以委託安信公司辦理本件工程之進度查核及完工承諾，乃係出於原審原告之要求，並為避免招致球員兼裁判之質疑，實符工程實務之一般合理經驗，故自屬原審參加人為辦理本件權利變換所必要支出之費用，詎原判決逕以實施者本身為營造商為由認定無委外辦理營建工程管理之必要，顯有未依職權調查事實及認定事實未依證據之違背法令。
又管理委任契約雖未包含施工品質管理，惟仍有工程進度之查核及完工承諾，且依完工承諾書第1條、第2條約定，足見安信公司確有就實施者之興建工程辦理施工進度查核及管理之義務，故營建工程管理費自屬原審參加人為辦理權利變換所必要之支出。
詎原判決將保障施工進度限縮解釋，而將確保完工之工程進度查核排除在外，顯有適用權變實施辦法第13條第1項第4款規定所列管理費用不當之違背法令。
㈤按費用提列總表「說明二十二、風險管理費」規定，風險管理乃係對未來且未知之各種可能發生之情況進行預測與評估，其所要考量之因素，尚包括因現在營建成本持續上漲，故預測未來實際興建大樓時營建成本將較現在為高之風險控管在內，此觀諸費用提列總表所載提列公式，而其中重建費用即包含營建費用及其他費用在內，可證原審參加人在編列風險管理費時，本應將營建成本持續上揚之風險考量在內。
原判決未察上情，顯有適用權變實施辦法第13條第1項第7款規定所列風險管理費不當之違背法令。
且系爭變更計畫案適用之「各級風險管理費率對照表」中之費率，乃係原審被告考量都更案之人數及面積規模後所訂定，且實施者依該表以人數及面積規模編列12%之風險管理費率，並非經實施者復以考量營建成本上漲為由再予墊高之費率。
是原判決認定原審被告未就實施者重複考量營建成本而編列12%之風險管理費率一事盡審查之責乙節，顯有認定事實未依證據及適用權變實施辦法第13條第1項第7款規定所列風險管理費不當之違背法令云云。
七、原審參加人上訴理由略謂：㈠本件原審原告丙○○之土地及建物劃歸為整建區域，且整建費用不提列於共同負擔內，由實施者自行吸收，重建區段與整建區段之執行進度個別獨立，原處分並未設有如都市更新條例第26條第1項規定之限制，就原審原告丙○○有無權利保護必要之認定，原判決遽以原處分所無之都市更新條例第26條第1項規定之限制，推論其因原處分之作成受有限制，即有權利保護必要云云，違反行政訴訟法第4條第1項規定，亦未說明不採納上開主張之理由，顯有論理矛盾及理由不備之違誤。
㈡本件辦理選配作業，係就協議合建戶與權利變換戶一併辦理，並未將參與協議合建戶，視作其等已選配確定，此由系爭變更計畫案之選配原則可證，則原審參加人代表協議合建戶作為一選配單元，將協議合建戶欲選配之位置，事先表明於原審參加人101年12月26日函，未限制權利變換關係人重複選配，當無分次辦理之情形，詎原判決未敘明不採取上開主張之理由，並錯誤推論原審參加人將同意參與協議合建者依第1次變更計畫案辦理選配之結果，視作其等已依系爭變更計畫案辦理選配程序，除有理由不備之違誤，亦有認定事實違背論理法則之違背法令。
又本件選配實係以維持權利變換計畫之穩定，確保原住戶於本次變更前已依法選配之位置及次序之權益，作為辦理本件變更之前提，且原審原告邱柳蔭、戊○○仍得為適當或重複之選配，無礙於其權利之行使，難謂有違反平等原則，原判決認本件選配有違平等原則及都發局96年函意旨，實有理由不備之違誤。
㈢公司網站所載服務項目並不當然即為實際經營之營業項目，原判決遽以原審參加人之服務項目包括工程營建管理，逕認其實際營業項目包括工程營建管理，顯有違背論理經驗法則之違背法令。
㈣原判決對於原審參加人於原審有關營建工程管理費之諸多主張，未說明不採納之理由，且本件並非公共工程，卻未附理由援引「委託專案管理模式之工程進度及品質管理參考手冊」作為認定原處分是否違法之依據，除有違反不當聯結禁止原則之判決違背法令，亦有理由不備之違誤。
㈤原判決認為審議會之判斷，需有恣意濫用或違反法令，始得撤銷，詎逕以委員一人之意見未被採納為由，即認為審議會之判斷違法，顯然理由矛盾，且違反審議會對於必要性具有判斷餘地，法院於審查合法性時，原則上應予尊重，僅於判斷有恣意濫用或其他違法情事時，始得予以撤銷之原則，亦有違背法令之情。
㈥風險管理費係原處分核定後至原審參加人實際開發完成間，未來可能將因原物料、人工及設備等成本上漲及發生其他投入資本、創意、管理技術與風險承擔之情事，導致原審參加人發生損害之相對報酬，亦即風險管理費並非在考量第1次變更計畫與系爭變更計畫案間因選用不同建材設備，導致營建成本增加之情形，風險管理費與營建費用兩者概念並不相同，並無重複編列之問題，詎原判決未就上開重要爭點詳予審酌並說明不採納之理由，其判決自有違誤云云。
㈦本件更新單元內之其他協議合建同意戶，本得享有依協議比例分配並原始取得更新後房地所有權之權利，若原處分撤銷則該等權利及法律上利益將受損害，依本院103年度判字第290號判決意旨，原審法院應依職權裁定命本案同意協議合建戶參加本件訴訟，惟原審法院怠於行使職權，自有判決違背法令之違誤。
八、本院查：
（一）按在行政處分之撤銷訴訟，原告僅須主張因系爭行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，即具有當事人適格。又
更新地區劃定後，依都市更新條例第24條規定，直轄市、縣（市）主管機關得視是否影響都市更新事業之實施，依
實際需要，公告禁止更新地區範圍內建築物之改建、增建
或新建，違反者，依同條第3項規定，當地直轄市、縣（
市）主管機關得限期命令其拆除、改建、停止使用或回復
原狀；依此，經劃入更新地區之土地，其所有權人之權利
已有受限制，而影響其所有權之行使。又實施者擬具之都
市更新事業計畫雖採「重建區段」及「整建區段」併行方
式辦理，然更新地區範圍內應行整建或維護之建築物，其
所有權人或管理人，應依實施進度辦理，逾期未辦理，經
限期催告仍不辦理者，得由實施者辦理，為都市更新條例
第26條所規定，即都市更新事業計畫中以整建方式辦理部分，其所有權人有配合該事業計畫實施進度之作為義務。
原審參加人提出第2次變更都市更新計畫及權利變換計畫
報核，經原審被告以原處分准予核定實施，雖原審原告丙
○○之房地部分劃入「整建區段」，依上開理由，尚難認
對於原審原告丙○○之財產權及居住自由，不發生影響，
原審原告丙○○以原處分違法，且損害其權利或法律上利
益，對之提起撤銷訴訟，請求救濟，即無原告不適格之情
形。至原審原告丙○○對於「重建區段」有關之權利變換
事項，有無權利或法律上利益因原處分而受有損害，則屬
所提起撤銷訴訟有無理由之問題，而與是否原告適格之認
定無涉。
（二）次按「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……」「
都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方
式實施之。」「以協議合建方式實施都市更新事業，未能
依前條第1項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者
，得經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物
總樓地板面積均超過5分之4之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地
及合法建築物，得以權利變換方式實施之，……」「以權
利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計
畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，
亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更
新事業計畫一併辦理。」
分別為都市更新條例第19條第1項、第25條第1項前段、第25條之1及第29條第1項所規定。準此規定，實施者擬訂都市更新事業計畫，及擬具權利
變換計畫報主管機關核定，分屬不同之程序，縱實施者一
併辦理，主管機關所為核定，仍屬不同之行政處分。又以
重建方式處理都市更新，若非屬經更新單元範圍內全體土
地及合法建築物所有權人同意以協議合建方式實施者，須
經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物總樓
地板面積均超過5分之4之同意，始能就達成合建協議部分，以協議合建方式實施分配；除此以外，如實施者於都市
更新事業計畫已表明實施權利變換後應分配之土地及建築
物位置之方式，經主管機關核定實施時，即應於權利變換
計畫依該方式實施分配；若核定之都市更新事業計畫，未
表明分配方式，依都市更新權利變換實施辦法第11條規定，由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇，但同一位
置有2人以上申請分配時，應以公開抽籤方式辦理。至都
發局96年函：「說明：……二、有關實施者依都市更新條例第25條之1以權利變換方式實施時，應以整體更新單元進行估價作業。至於選配作業，為顧及所有權人之公平性
，參與協議合建者視為一選配單元，由實施者代表與其他
權利變換關係人一併辦理選配作業。……」係都市更新主
管機關臺北市政府所屬都市發展局以業務主管機關地位，
對於都市更新條例第25條之1「不願參與協議合建之土地及合法建築物，以權利變換方式實施」適用時，應如何為
估價作業及選配作業之釋示，核與都市更新條例第19條第1項、第25條第1項前段、第25條之1及都市更新權利變換實施辦法第11條規定之意旨無違。
（三）又按實施者依都市更新條例第19條規定，擬具都市更新事業計畫向主管機關報核，經核定實施後，如有同條例第21條規定應表明事項之變更，實施者應向主管機關為都市更
新事業計畫之變更；如都市更新事業計畫變更前、後都市
更新事業計畫之內容，有重大改變，而失其同一性者，變
更後都市更新事業計畫即為新都市更新事業計畫，主管機
關為都市更新事業計畫變更之審議，應就實施者是否於計
畫中對實施權利變換應分配之土地及建築物位置表明分配
方式，及其方式是否合於前開規定，為實質之審查。此外
，實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，應依都市
更新事業計畫表明分配之方式辦理，至權利變換計畫所記
載「權利變換計畫土地、建築物及權利金分配清冊」之內
容，則係為辦理權利變換分配之結果。因此，都市更新事
業計畫所表明之分配方式，為抽象分配原則之規定，屬都
市更新事業計畫是否違法問題；與實施權利變換過程中實
際進行選配對象及程序違法，所致分配結果之違法，則屬
權利變換計畫是否違法問題。
（四）復按主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫，依都市更新條例第16條規定，應遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表組成都更審議委員會，以合
議、公開之方式辦理。是都更審議委員會之決議，係由具
專業知識，並能獨立行使職權之委員，經公開且充分之討
論後所作成。因此，對於審議會就涉高度專業性判斷之都
市更新事業計畫及權利變換計畫審議作成之結果，司法審
查時原則上予以尊重，認其享有判斷餘地；惟審議會之判
斷有恣意濫用及其他違法情事時，得將依其決議，所作成
之核定處分予撤銷或變更，行政法院審理時應審查之事項
包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或
不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明
顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸
既存之上位規範；行政機關之判斷是否有違一般公認之價
值判斷標準；行政機關之判斷是否出於與事物無關之考量
；行政機關之判斷是否違反法定之正當程序；作成判斷之
行政機關其組織是否合法且有判斷之權限；行政機關之判
斷是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則
、公益原則等。
（五）查原審參加人提出第2次都市更新事業計畫變更，係將原核定處理方式為全區拆除重建之都市更新事業計畫，「重
建區段」範圍縮減，另劃出「整建區段」以分區個別實施
，變更該更新單元都市更新處理方式，由重建方式改變為
重建與整建區段併行方式，有「變更（第二次）臺北市○
○區○○段○○段00○號等26筆土地都市更新事業計畫」案核定版在卷可稽（見參證一第7-1頁），而系爭變更計畫除增加第1次變更計畫所無之整建區段外，另將重建區
段範圍之基地面積及總樓地板面積，由第1次變更計畫所
列3,945平方公尺及40,850.95平方公尺，縮減為3,613平方公尺及37,960.30平方公尺，另雖維持第1次變更計畫中，重建區段新建A、B、C等3棟建築物之規劃，惟將A棟建築物之樓地板面積予以縮減，高度則由第1次變更計畫規
劃之15層增加為21層等情，為原審所確定。
依此，可知系爭變更計畫案，與第1次變更計畫案相比，「重建區段」
基地面積減少332平方公尺，總樓地板面積減少2,890.65平方公尺，均大幅縮減，樓高由15層增加為21層，已有重大差異，而失同一性，原審被告以第2次都市更新事業計
畫變更，應係重新提出都市更新事業計畫，原審參加人以
系爭事業計畫仍屬第1次變更計畫案之延續，尚無可採。
又原審參加人系爭變更計畫案，關於實施權利變換後房地
選配原則，依「變更（第二次）臺北市○○區○○段○○
段00○號等26筆土地都市更新事業計畫」案核定版：「拾參、……二、實施者擬定房地選配原則：為確保住戶權益
並維持計畫之穩定，故延續本案參與更新土地所有權人所
共同認可之原則，按原核定計畫案已完成分配土地及建築
物之位次，亦保障原核定計畫案已完成選配住戶之權益。
（一）變更前提：有關本次變更之前提：確保住戶權益並
維持計畫之穩定性。
本變更案延續97年9月核定計畫案，前已按都市更新權利變換實施辦法第11條規定，業經意願調查、分配位置申請、公開抽籤等選配程序，業已完成選
配安置完竣，並已確定各戶之選屋分配。（二）所有權人
權益保障：本次變更顧及所有權人之公平性，保障住戶權
益並維持計畫進行之穩定性，故延續原核定案已完成選配
安置之各戶位置及次序，調整之建築設計儘量維持原選配
範圍與面積，本變更案依權利變換方式參與之土地權利人
，實施權利變換後應分配土地及建築物位置之選配，亦依
照原核定權利變換計畫案已安置完竣之位次為原則選配更
新後房地（以本次變更案建築規劃設計舉例：原住戶可由
一樓往上選配，A棟可選配至14層樓，B、C棟可選配至12層樓；實施者則由高層往下選配為原則）。（三）權變選
配：變更案內重建區段，以權利變換方式參與之土地所有
權人，按前項規定辦理選配，選擇本變更案內最接近其應
分配更新後權利價值之房地。」
所載（見參證一第13-2頁），原審認系爭事業計畫中表明之房地選配規則，係對已
依第1次變更計畫辦理選配之權利人，即不要求其等另行
辦理選配手續，且依其等於第1次變更計畫進行選配之結
果，將系爭變更計畫中樓層與位置相當之戶別予以保留後
，再將剩餘戶別提供不同意參與協議合建之權利人申請選
配，此與系爭變更計畫內容之文義相符，得為本院判決之
事實基礎。以系爭變更計畫興建基地及樓地板面積大小，
改建後建築物之樓高等結構等，均與第1次都市更新事業
計畫不同，而非屬第1次變更計畫案之延續，依系爭變更
計畫案之內容與第1次變更計畫已有不同，得供選配之權
利變換後土地及建築物，已有不同，事實上應無沿用第1
次變更計畫進行選配之結果作為系爭變更計畫所定分配方
式之可能；
所定分配方式之內容，亦與都市更新條例第25條之1規定意旨不合。
原審以原審參加人無視前後2次變更計畫對於重建區段新建建物規劃之差異，逕將權利人依第
1次變更計畫案選配建物之結果，於系爭變更計畫案予以
沿用，僅提供少數戶別供不同意協議合建者選配，對於後
者自難謂公平，認審議會就此一對不同意參與協議合建者
顯失公平之選配方式，未加糾正，其判斷自屬違法，原審
被告據以作成原處分，難謂已盡都市更新主管機關依都市
更新條例第19條、第29條第1項等規定，對都市更新事業計畫及權利變換計畫之合法性，所應盡實質審查之責，揆
諸前開說明，尚無不合。
（六）再按依都市更新條例第30條第1項：「實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、
鄰里公園、廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原
有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路
、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用
、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新
事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎
勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由
權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負
擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其
應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單
元時，得改以現金繳納。」規定。又臺北市政府為審議都
市更新事業及權利變換計畫訂定之費用提列總表「說明二
十、營建工程管理費」規定：「（一）定義：依都市更新
條例第30條、（103年1月16日修正前）都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第6款（即現行該辦法同條項第7款）。指實施者為保障施工品質及施工進度所需支付之營建
工程管理費。（二）提列說明：依建築經理公司控管或營
建管理公司服務費率提列，須檢具合約。（三）注意事項
：1.本項提列，須檢具合約。
2.倘由實施者自行辦理工程管理時，本項不予提列。
3.本項費用與人事行政管理費之合計後，其費率不得超過人事行政管理費率提列上限5%。
」「說明二十二、風險管理費」規定：「（一）定義：依
都市更新條例第30條、（103年1月16日修正前）都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第6款（即現行該辦法同條項第7款）。『權利變換』係以更新後樓地板折價抵付予
實施者。風險管理費可視為實施者投入資本、創意、管理
技術與風險承擔所應獲取對應之報酬。（二）提列說明：
1.提列公式如下：風險管理費=〔重建費用+公共設施費用+權利變換費用+貸款利息+稅捐+人事行政管理費+容積移轉費用+都市計畫變更負擔費用〕x風險管理費率。
2.風險管理費率（以97年基準利率12%為例）……3.人數計算：以事業計畫申請報核日之〔門牌戶數＋土地所有權人數與
合法建物所有權人數聯集〕÷2」；另費用提列總表之「
總表注意事項」規定：「（四）更新案依本提列總表計算
之結果，係為提列上限，各項目之計算結果及其費率，得
由審議會視個案提列負擔情形酌予調整。」依此，營建工
程管理費之提列須檢具合約，依都市更新事業計畫中載明
之建築經理公司控管或營建管理公司服務費率提列，惟有
提列上限之規定，且此提列金額，僅係實施者所提出之合
理估定值，非施工時之實際支出；至費用提列總表說明二
十注意事項2所謂「由實施者自行辦理工程管理」，當係
指都市更新事業計畫載明更新事業之實施由實施者自為營
建工程管理而言，尚不因實施者有工程管理之能力，即推
認係由實施者自行辦理工程管理。是以，實施者對於權利
變換計畫所提列都更條例第30條所定負擔及費用，應依實際狀況為合理之提列。審議會對實施者提列之營建工程管
理費是否合理，應就該都市更新事業之實施，是否有委託
第三人為營建工程管理之必要，並就實施者作為提列金額
之依據，及其金額是否超過上限，作為判斷依據；另風險
管理費，性質上既可視為實施者投入資本、創意、管理技
術與風險承擔所應獲取對應之報酬，則審議會應就實施者
投入更新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創
意、管理技術如何，及實施者因都市更新之實施承擔風險
之大小，予以考量，至依提列公式計算所得之「風險管理
費」，僅為提列上限規定，審議會自應為實質審查，並依
實際情形，加以調整。
（七）查原審參加人擬具之系爭變更計畫提列工程營建管理費12,000,000元，原審被告臺北市政府以本件實施者即原審參加人所以委託安信公司辦理系爭工程之進度查核及完工承
諾，係出於原審參加人之要求，為避免招致球員兼裁判之
質疑，符合工程實務之一般合理經驗，認該部分營建工程
管理屬辦理權利變換所必要之支出，未就實施者作為提列
金額之依據，及其金額是否超過上限予以考量，難認上訴
人臺北市政府已為實質審查。原判決以原審參加人與安信
公司簽訂之管理委任契約第2條約定觀之，原審參加人委
任安信公司辦理之事項，除該條第2款工程進度查核及第4款完工承諾以外，其餘各款與施工品質或施工進度之確保
，均顯無關聯；
而對照同契約第3條第2款及第4款約定，可知所謂完工承諾，係安信公司向地主與購屋者承諾，於
原審參加人終止新建建物之營建工程時，將代原審參加人
繼續興建完畢，並非在原審參加人施工過程中，對其施工
進度或品質予以監控管理，認原處分對於系爭權變計畫所
提列營建工程管理費之判斷，有法律概念之事實關於涵攝
之明顯錯誤，揆諸前開說明，尚無不合。
（八）又查原審參加人擬具之系爭變更計畫提列風險管理費，係依費用提列總表「說明二十二、風險管理費」規定之提列
公式，以重建費用2,564,434,620元+公共設施費用2,578,510元+權利變換費用236,446,637元+貸款利息136,582,723元+稅捐63,638,067元+人事行政管理費132,731,215元+容積移轉費用0元+都市計畫變更負擔費用0元之總和，乘以依人數與面積規模換算之風險管理費率12%計算而得；
而系爭事業計畫對提列風險管理費之說明為：「本更新案
因地主甚多，達142人，為整合相關公、私地主意見，實施者自民國89年起努力積極推動辦理都市更新程序迄今已逾4年多，其開發時間、風險及困難度遠比一般開發個案
高出許多，加上近期原物料上漲及市場供不應求的情形下
，帶動相關營建材料如鋼材等價格持續上揚，依行政院主
計處公佈數據指出，93年營建工程之物價指數年增率達14.1%創12年來新高，由於近年來市場銷售情形趨於活絡，公共工程如高鐵等案需求量大增，國內、外之主要建材如
鋼筋、水泥、砂石等及人工、設備等需求量仍持續攀升中
，對實施者而言，開發成本已瀕臨忍受極限，考量上述因
素，本更新案之開發時間長且風險遠較一般建築開發同業
高出許多；唯本案仍循『都市更新事業及權利變換計畫內
有關費用提列標準』所列12%之限制，提列風險管理費」等事實，亦為原審所確認。基此，原審參加人擬具之系爭
變更計畫提列風險管理費，係以費用提列總表「說明二十
二、風險管理費」規定之提列公式計算而得之最上限提列
，惟上開系爭事業計畫對提列風險管理費之說明，僅就系
爭事業計畫實施有較高之風險為說明，未就原審參加人投
入更新事業之資本、所實施重建之設計或規劃是否有創意
、管理技術如何等為審酌，即決議同意以最高之12%提列風險管理費，揆諸前開說明，仍難謂已為實質審查，而有
出於不完全資訊作成判斷之恣意。
（九）末按「行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利
或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，
將影響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。
若訴訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直
接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。都市
更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫，更新單
元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權
人以都市更新主管機關為被告，提起撤銷訴訟，因該處分
相對人為實施者，訴訟之結果，可能使實施者之權利或法
律上利益直接受損害，應命其獨立參加訴訟；至同意實施
都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所
有權人，並非處分之相對人，訴訟結果，當無直接損害其
權利或法律上利益之可能，自不得依行政訴訟法第42條第1項規定命其獨立參加訴訟。」
為本院104年10月份庭長法官聯席會議作成決議。原審被告以原審未命本案同意都更
之住戶參加訴訟，認有不適用行政訴訟法第42條第1項規定之違法，依本院上開庭長法官聯席會議決議意旨，尚屬
誤解。
九、綜上所述，原判決以審議會對於參加人於系爭事業計畫表明之建物選配方式，及於系爭權變計畫所提列營建工程管理費與風險管理費等事項之判斷，有前述違法情形，原審被告依據審議會決議內容，以原處分核定准予實施系爭變更計畫，自非合法，認原審原告訴請撤銷，為有理由，而將原處分撤銷，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對原審被告及原審參加人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。
原審被告及原審參加人上訴論旨，分別執前開理由，指摘原判決有認定事實違法，及判決適用法規不當與不備理由之違背法令情事，無非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，均難認為有理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 吳 玫 瑩