最高行政法院行政-TPAA,106,判,395,20170727,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第395號
上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 林克銘
訴訟代理人 朱敏賢 律師
被 上訴 人 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然
訴訟代理人 張訓嘉 律師
賈蓓恩 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國105年8月31日臺北高等行政法院104年度訴字第1696號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本案始末：㈠改制前被上訴人以民國99年8月16日北環水字第0990071085號公告（下稱99年8月16日公告）原臺北縣樹林市（現改○○○○市○○區○○○段000○000○000○號及味王段489地號土地（下稱系爭場址）為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，嗣以100年3月3日北環水字第1000010000號函（下稱100年3月3日函）通知上訴人，並認定其為污染行為人，請於同年月31日前函復被上訴人後續相關處置方式。

上訴人就被上訴人99年8月16日公告暨100年3月3日函不服，循序提起行政訴訟，終經臺北高等行政法院（下稱原審法院）102年度訴更一字第26號判決駁回上訴人之訴，復經本院103年度判字第701號判決（下稱本院確定判決）駁回上訴而告確定。

㈡上訴人復於104年4月20日以中石化總法字第10401200001號申請函，申請新北市政府依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）作成認定臺灣中油股份有限公司（下稱中油公司）為前臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人之處分，經該府函轉被上訴人處理，以104年6月15日新北環水字第1041002572號函（下稱系爭函）不予受理。

上訴人不服，提起訴願，於程序中併申請作成認定益成化學工業股份有限公司（下稱益成公司）為系爭場址鉻污染行為人之行政處分，經決定不受理，復提起行政訴訟，經原判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠本件上訴人係請求被上訴人作成認定中油公司為臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人，及益成公司為系爭場址鉻污染行為人之處分，進而要求中油公司、益成公司負污染行為人之責，與本院確定判決之訴訟標的及聲明均非同一。

系爭函逕以本院確定判決為據，不受理上訴人前揭申請；

訴願決定則以系爭函非行政處分而不受理，適用法律均屬不當。

㈡上訴人於104年4月20日提出作成特定內容行政處分之申請，並遭被上訴人以系爭函不予受理，已符合行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟之要件。

土污法規範蘊含調和污染行為人及其他關係人間利益衝突結構之旨，對上訴人具有保護規範作用，上訴人自得依相關規定，向被上訴人請求作成認定中油公司、益成公司為系爭場址污染行為人之處分；

被上訴人依同法第2條、第14條、第15條、第22條、第25條、第29條、第31條、第37條、第38條、第40條、第41條、第43條、第45條、第50至53條等規定，亦應作成前揭所請處分。

聲明求為判決系爭函及訴願決定均撤銷，被上訴人應依土污法作成認定中油公司為臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人，及益成公司為系爭場址鉻污染行為人之行政處分，並依同法命中油公司、益成公司提出系爭場址污染控制計畫。

三、被上訴人則以：㈠上訴人為系爭場址污染行為人，業經本院確定判決認定在案，基於既判力之拘束或「爭點效理論」，兩造當事人暨原審法院均不得作不同認定。

從而，被上訴人以系爭函不受理上訴人所請，並未對上訴人直接發生法律效果，非屬行政處分，訴願決定亦不受理，於法有據。

㈡土污法並無規定人民得請求主管機關認定他人為污染行為人，上訴人亦未具體說明系爭函究竟損害其何種權利或利益，是其提起訴願及行政訴訟，自屬欠缺權利保護必要，不具當事人適格。

又上訴人乃系爭場址污染行為人，業經本院確定判決認定在案，是其反覆主張中油公司及益成公司乃系爭場址污染行為人，要無可取等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人100年3月3日函業經本院確定判決確認合法，此為既判事實。

上訴人另行提起本件課予義務訴訟，請求判命被上訴人作成認定中油公司為臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人及益成公司為系爭場址鉻污染行為人之行政處分，其訴訟標的雖與前案訴訟不同，尚無違一事不再理原則，惟因本院確定判決既判力之確認效，兩造及原審法院均應受其認定上訴人乃系爭場址污染行為人之處分為合法既判事項之拘束，上訴人自不得再為相反主張，原審法院亦不得為與該既判事項相反之判斷。

㈡觀土污法第2條、第14條、第15條、第22條、第25條、第29條、第31條、第37條、第38條、第40條、第41條、第43條、第45條、第50至53條等規定，並無特定人或可得特定人得享有請求主管機關認定他人為污染行為人權利之情。

且同法第43條第9項係為保障主管機關代污染行為人執行工作之費用能獲清償；

第52條第1項之規範目的，係為保障因土壤及地下水污染而受損害之人，並未寓有保障污染行為人減輕本身應負擔責任或向其他污染行為人請求分攤費用之意。

至同法第31條第2項規定，雖帶有上訴人所稱蘊含調和污染行為人與其他污染關係人利益衝突之結構，然上訴人乃系爭場址之污染行為人，非污染關係人，亦不受該保護規範之效力所及。

是上訴人提起本件課予義務訴訟，因欠缺公法上請求權之基礎，而不應准許；

其聲請調查相關證據，以證明中油公司、益成公司為系爭場址污染行為人，自無必要，據以駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：㈠原判決一方面認上訴人有無實體法上請求權，非起訴之合法要件；

一方面又認上訴人若無請求行政機關作成行政處分之請求權，則其提起本件課予義務訴訟即屬欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許，理由顯有矛盾。

㈡觀土污法第2條第1項第15、16款、第12條第7項、第14條第1項、第15條第2項、第22條第1、3、5項等規定，均蘊含調和污染行為人與其他污染關係人間利益衝突之目的，亦寓有保護特定人權益之旨，實屬保護規範無疑。

原判決不察，遽論上訴人無依土污法相關規定請求被上訴人作成認定中油公司及益成公司乃系爭場址污染行為人處分之請求權，顯有適用法規不當之違法。

㈢退步言之，倘單依土污法相關規定，不足認定上訴人有判命被上訴人作成認定中油公司及益成公司乃系爭場址污染行為人處分之請求權，另合併參酌環境基本法第34條、環境影響評估法第23條第8項等規範意旨，自應肯定其具有前揭請求權能。

原判決悖於土污法、環境基本法、環境影響評估法等體系解釋及適用，逕謂上訴人無前揭請求權，進而否准其調查證據之聲請，適用法令顯屬不當。

㈣本院確定判決之訴訟標的及聲明均異於本案，故其既判力之範圍自不及於本案。

原判決逕論上訴人乃系爭場址污染行為人，為本院確定判決既判力範圍所及，而否准其聲請調查有關中油公司及益成公司為系爭場址污染行為人之相關證據，顯有違行政訴訟法第133條規定。

六、本院核：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

分別為行政訴訟法第107條第1項第10款及同法第5條第2項所規定。

準此可知，行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，須以有依法申請之案件存在為要件，所謂依法申請，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。

易言之，上開課予義務訴訟，必人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；

倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則行政機關對人民所為請求之說明，並不因其敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。

此時，行政法院應認起訴「不備其他要件」，以原告提起之課予義務訴訟不合法，且不能補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回。

㈡上訴人援引土污法第2條、第14條、第15條、第22條、第25條、第29條、第31條、第37條、第38條、第40條、第41條、第43條、第45條、第50至53條等規定，申請被上訴人作成「認定中油公司為臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人，及益成公司為系爭場址鉻污染行為人之行政處分」。

惟觀諸上開法文，兼及上訴意旨所增補之環境基本法第34條、環境影響評估法第23條第8項等法文，其目的雖非純係維護公益，部分寓有保護個人生命、身體及環境權之作用，但無一賦予人民直接享有請求主管機關認定他人為污染行為人之權利者；

只有符合並踐行土污法第54條之要件時，始得提起公民訴訟，俾以請求主管機關執行所怠於執行之職務，以實踐土污法以全體國民利益為取向之立法目的。

被上訴人以系爭函不受理上訴人上開不利於他人（中油公司、益成公司）認定之請求，無損於上訴人生命、身體或環境權利可言，上訴人據以起訴求為該特定內容行政處分之作成，顯無法律上依據，無進行訴訟而為實質審查之必要，揆諸前揭說明，乃起訴要件不備，應以裁定駁回之。

原審雖未以起訴要件不備而裁定駁回上訴人之訴，但認無庸調查系爭場址污染人認定之相關證據，即判決駁回上訴人之訴，結論與本院尚無不合。

上訴意旨不明其起訴已然欠缺合法要件，猶然興訟，指摘原判決以其欠缺權利保護必要而駁回其訴，乃論理矛盾，又指未調查上開污染人認定之證據，乃違背行政訴訟法第133條云云，自均屬無理由，委無可採。

㈢本件課予義務訴訟之訴訟標的與本院103年度判字第701號確定判決有所不同，上開確定判決關於上訴人為系爭場址污染行為人之確認，也未必可以爭點效之理論排除關於系爭場址另有其他污染行為人之可能。

惟本件訴訟既然欠缺起訴要件，並無實質審查之可能，原判決未依上訴人聲請調查有關中油公司及益成公司為系爭場址污染行為人之相關證據，仍無違行政訴訟法第133條規定。

上訴論旨以原判決誤援本院確定判決之既判力，而否准上開證據聲請，乃為違背法令云云，亦無可採。

㈣綜上，原審為期裁判慎重，而以欠缺權利保護必要為由，判決駁回上訴人於原審之訴，與本院認本件訴訟應逕以起訴要件不備為由，裁定駁回，雖有不同，惟結論尚無不合，仍應維持。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩