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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第411號
上 訴 人 祭祀公業法人台北市曾五美
代 表 人 曾金茂
訴訟代理人 楊鈞國 律師
范呈楷 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 葉俊榮
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國106年1月5日臺北高等行政法院105年度訴字第481號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（下稱捷運新店線工程），報經被上訴人民國80年12月18日台（80）內地字第0000000號函（下稱系爭徵收處分）核准徵收前臺北縣新店市（99年12月25日改制為新北市新店區）○○○段○○○小段（下稱○○○小段）86-94地號等11筆土地及其土地改良物，交由前臺北縣政府（99年12月25日改制為新北市政府，下稱新北市政府）以81年1月16日81北府地四字第16871號公告，公告期間自81年1月17日起至81年2月15日止（下稱81年1月16日公告），經上訴人於81年2月25日領取其所有被徵收○○○小段144-7及144-19地號土地（下稱144-7地號土地、144-19地號土地，合稱系爭土地）之徵收補償費在案。
㈡上訴人以系爭土地之部分未作捷運設施使用及系爭徵收處分之法律依據大眾捷運法第7條第3項等規定，業經司法院釋字第732號解釋宣告違憲失效為由，於104年10月2日以104年協律字第1002-2號聲請書，向被上訴人請求確認系爭徵收處分為無效。
被上訴人則以105年1月28日台內地字第1051301272號函復上訴人略以：「本案經105年1月13日本部土地徵收審議小組第100次會議決議『應無徵收無效』。」
上訴人不服，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第481號判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
。
二、上訴人起訴主張：㈠本案系爭徵收處分應以當時之土地法有關徵收之相關規定作為報請徵收之依據，就徵收土地之範圍言，土地法第208條第2款規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。
但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。
……二、交通事業。
……」故其徵收除應為興辦該條所規定之捷運交通事業外，其徵收土地之範圍，並應確為興辦該捷運交通事業所必須，然依大眾捷運法第7條之規定興辦捷運交通事業時，就聯合開發用地報請徵收，其對「聯合開發之用地」並無範圍之界定，是其報請徵收土地之範圍，顯非為捷運交通事業所必須，系爭徵收處分准許參加人徵收上訴人所有之系爭土地做為非捷運交通事業所必須之土地，明顯剝奪上訴人之財產權，並嚴重剝奪居住自由。
㈡徵收上訴人所有之私地於開發之後，移轉登記為其他人私有而成為私用，顯已逸脫「公用徵收」（憲法第108條第1項第14款規定）、「為興辦公用事業」或「為其他公益目的」而徵收之範圍。
徵收之目的若是交通，當然有其正當性，若是追求交通以外之「經濟」目的，且得將所徵收之上訴人所有系爭土地即毗鄰地，移轉為私有或供私用，僅以「土地活化」、「促進地區發展」、「建設經費之取得」、「住宅政策」等一般公益性目的，顯然不足以證立「得脫離公用徵收範圍」的正當性。
㈢依據司法院釋字第732號解釋文及理由書，及協同意見書等，毗鄰地區土地之認定並非以其「地目」是否劃定為捷運系統用地，而應係以其實際使用目的是否是作為大眾捷運系統路線、場、站之交通事業用地為斷。
本件系爭徵收處分徵收系爭土地作為興辦聯合開發用地即作為興辦非捷運交通事業使用土地之法律依據，已經司法院釋字第732號解釋文宣告違憲在案，則本件系爭徵收處分依據77年捷運法規定准許徵收上訴人所有系爭土地作為非捷運交通事業土地之聯合開發使用，自應屬違反憲法第10、15條及第23條等規定而應為無效之行政處分。
㈣參加人依據79年度當時上開聯合開發辦法第9條第1項規定報請被上訴人徵收時，參加人仍應依法履行「以協議為原則，協議二次不成之後，始得報請徵收或依市地重劃、區段徵收方式辦理」之行政程序，惟參加人卻僅通知上訴人於80年12月6日召開1次捷運系統新店線工程用地取得協調會之後，即從未再通知上訴人或召開過任何所謂聯合開發協調會，更無履行所謂「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，…」之行政程序。
參加人即於80年12月11日具函申請被上訴人核准徵收，而被上訴人亦明知參加人僅召開過一次捷運系統新店線工程用地取得協調會，且從未協議聯合開發，更從未召開過任何所謂聯合開發協調會之事實，卻核准參加人徵收上訴人所有系爭土地，且系爭徵收處分所依據之大眾捷運法第7條第3項規定及開發辦法第9條第1項規定，既為違憲無效已如前述，依據行政程序法第111條第5款及第7款規定，本件系爭徵收處分應為無效之行政處分，其理由甚明等情。
並聲明：確認系爭徵收處分其中關於徵收○○○小段第144-7地號土地（面積845平方公尺，重測後為新北市○○區○○段第7地號土地），及○○○小段第144-19地號（面積1,381平方公尺，重測後為新北市○○區○○段8地號）等2筆土地之部分為無效。
三、被上訴人則以：㈠司法院釋字第732號解釋應無使90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項、77年7月1日制定公布之大眾捷運法第7條第3項、79年2月15日公布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項等規定失其效力，只是行政和司法機關未來適用該條文時必須限縮解釋，不得適用於交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地上。
㈡系爭徵收處分作成時，77年大眾捷運法第7條第4項仍屬有效條文，且系爭土地非屬釋字第732號解釋所稱交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，系爭徵收處分應非無效之行政處分。
㈢77年大眾捷運法第7條第4項規定是否違憲，須由具高度法律專業訓練及專業能力之司法院大法官，透過大法官會議縝密研析，方能做出判斷。
是以，縱依上訴人主張系爭徵收處分因77年大眾捷運法第7條第4項規定違憲而有瑕疵，然此瑕疵顯係屬具高度法律專業訓練及專業能力方能判斷，而非一般具有合理判斷能力者之認識能力所能判斷的，即非普通社會一般人一望即知其瑕疵，上訴人所主張系爭徵收處分之瑕疵，應非屬行政程序法第111條第7款所稱之重大明顯瑕疵，系爭徵收處分應未具行政程序法第111條之無效事由。
㈣依系爭土地之徵收計畫書記載：「四、興辦事業之法令根據：依據土地法第208條第2款、都市計畫法第48條及大眾捷運法第6、7條規定。」
系爭徵收處分並無以大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定作為興辦事業之法令根據，自無庸踐行大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項之協議二次之規定。
又徵收處分有無踐行徵收之法定程序，屬行政處分是否違法之問題，應屬原土地所有權人得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法行政處分之範疇。
縱依上訴人主張本件有未依大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定先行協議二次之違法，惟違反先協議後徵收之程序，並非無效而係屬是否違法之問題，上訴人依此為由主張系爭徵收處分關於原為上訴人所有之2筆土地之部分為無效，應屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人主張略以：㈠系爭徵收處分早在80年間即已合法生效，自不因104年9月25日司法院釋字第732號解釋作成後，而影響其效力，況上訴人先前提起撤銷系爭徵收處分訴訟之第一審判決、第二審判決，乃至於再審判決均遭駁回確定，上訴人無視於確定判決之效力，復又提起本件確認無效訴訟，應已欠缺權利保護之必要。
且該等判決已充分確認，系爭徵收處分既無須強制以聯合開發方式辦理，上訴人所謂在80年徵收當時有違反大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定之無效事由，自有誤會。
㈡系爭土地均已涵蓋捷運機房、逃生平台、通連車道、捷運出入口等捷運設施，即為「交通事業所必須之土地」，而不屬於司法院釋字第732號解釋宣告即期失效「交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地」之範疇。
即便144-19地號土地，係部分作為捷運場站設施，部分提供聯合開發用地使用，以執行徵收當時，該土地係單一地號土地，從未辦理地號分割之角度來看，自應將該筆土地全部評價為「交通事業所必須者之土地」，而無割裂適用之可能。
㈢不論行政程序法係在88年2月3日方公告施行，系爭徵收處分早在80年12月間即已完成，即便依系爭徵收處分之形式外觀觀察，亦堪認齊備、完整，符合80年當時之製作形制，無「形式內容有明顯重大瑕疵」之情形，不符實務見解對於行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」之認定標準等語，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件之爭執，在於系爭徵收處分，是否有行政程序法第111條第5款或第7款之事由，而為無效之行政處分？㈠按上訴人就同一訴訟程序標的（即系爭徵收處分關於其原有之如聲明2筆土地部分），曾提起課予義務訴訟請求被上訴人依土地徵收條例作成撤銷系爭徵收處分、廢止系爭徵收處分之行政處分，及確認系爭徵收處分違法之確認訴訟，並請求賠償之一般給付訴訟，進行訴訟上之救濟，經原審法院以103年度訴字第78號判決上訴人之訴駁回後，上訴經本院以104年度判字第156號判決駁回上訴確定。
惟前開訴訟與本件確認系爭徵收處分無效之訴，兩訴聲明不同，訴訟標的亦不同，尚非同一事件，非前案既判力所能及，核先敘明。
㈡按行政處分之合法有效，必需具備形式及實質要件，如其作成有要件不備之瑕疵，因而影響其效力，則因瑕疵之重大明顯與否，而有致使處分自始當然無效，或得予撤銷之不同。
我國行政程序法對於行政處分無效之規定，採取顯著說之立法方向，於該法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
，每一款無效事由均屬明顯重大之瑕疵，復於第7款以概括文義定其事由，以免遺漏。
即行政處分如具有一望即知無須探究之重大瑕疵，即屬無效。
其中第5款「內容違背公共秩序、善良風俗者」，自必屬依一般人之通念，處分內容顯然有悖於社會習知之道德標準、社會常軌。
㈢經查，本件上訴人主張系爭徵收處分關於其原有之2筆土地部分為無效，無非指處分依據之法規77年7月1日制定公告之大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項規定，經司法院釋字第732號解釋宣告，應不及超出交通用地所必需之毗鄰地區土地；
及作成徵收處分前，參加人未依聯合開發辦法第9條第1項規定，與上訴人進行2次之協議云云。
惟查，姑不論對於本件原屬上訴人所有之2筆土地，是否屬於司法院釋字第732號解釋所指之非交通用地所必需之毗鄰地區土地、其現狀是否非捷運場站所使用、本件徵收是否未適用聯合開發辦法第9條第1項規定等爭點，兩造猶有爭議；
本件系爭處分關於該2筆土地部分，其內容旨在昭示該2筆土地經徵收作為捷運新店線工程用地，乃重大交通建設之開發事項，其內容並無違背公共秩序、善良風俗；
至上訴人指摘之各項違法性疑義，尚需深入審查，顯非一望即可獲知之重大明顯瑕疵。
㈣綜上，系爭處分關於上訴人原有之2筆土地部分，並無行政程序法第111條第5款、第7款之無效事由，上訴人起訴請求判如其聲明，自屬無據。
六、上訴意旨略以：㈠被上訴人核准系爭徵收處分徵收上訴人所有系爭土地，所依據之77年7月1日制訂公告之大眾捷運法第7條第3項、第9條第1項規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收上訴人所有系爭土地，作為聯合開發目的使用，而非作為捷運系統交通事業之公用徵收目的使用，甚至最終成為「私有私用」及官商勾結目的使用之事實，已明顯違反憲法第10 8條第1項第14款、第15條、第23條、土地法第208條第2款及司法院釋字第236號、第409號、第400號、第516號、第579號、第652號、第732號等公共秩序。
㈡又上訴人所有系爭土地因徵收作為聯合開發目的使用，最終成為「私有私用」之目的之使用結果，係明確違反我國公用徵收之公共秩序，更為一般人一望即知之明顯重大瑕疵，故依據行政程序法第111條第5款、第7款規定，被上訴人准許系爭徵收處分，應顯然為無效之行政處分，原判決竟未審酌上開事證，且未說明為何不採之理由而為判決，應有不適用法規或適用不當之違法，以及判決不備理由之違法等語。
七、本院按：㈠本案上訴爭點之確定：⒈兩造所不爭執之客觀事實：⑴本案參加人為興辦「捷運新店線工程」事業，以需用土地人身分，呈報徵收計劃，報請被上訴人核准徵收包括系爭土地在內等多筆土地。
被上訴人受理該案後，於80年12月18日作成「系爭（核准）徵收處分」。
⑵「系爭（核准）徵收處分」作成後，依法送徵收補償機關新北市政府（原臺北縣政府），由新北市政府作成81年1月16日公告（該公告兼有徵收補償處分屬性，依當時有效之土地徵收法制，被徵收土地之徵收補償價格因此即被決定下來，但依現行土地徵收法制之規劃，徵收處分公告階段被揭示之土地徵收補償價格，事後仍有調整可能性，現行土地徵收條例第30條與土地徵收條例施行細則第30條參照），公告期間自81年1月17日起至81年2月15日止。
⑶上訴人在系爭徵收處分公告期滿後，於81年2月25日向徵收補償機關領取系爭（被徵收）土地之徵收補償費。
⑷但在相隔近20多年後，針對「因興建大眾捷運系統，需一併開發系統所在位置毗鄰之土地時，以徵收手段取得該等土地是否合憲」之法律爭議事項，司法院於104年9月25日作成釋字第732號解釋，基於下述理由，宣告下述實證法違憲，自該解釋公布日起不再適用。
①被宣告違憲之實證法：A.90年5月30日修正公布之大眾捷運法第7條第4項規 定（即「大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所 需之土地……，得由主管機關依法報請徵收」）。
B.77年7月1日制定公布之大眾捷運法第7條第3項規定 （即「聯合開發用地……，得徵收之」）。
C.79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開 發辦法第9條第1項規定（即「聯合開發之用地取得 ……，得由該主管機關依法報請徵收……」）。
②前開實證法違憲之理由：前開實證法規定，允許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收土地徵收條例（下稱徵收條例）第3條第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違。
⒉上訴人因此在前開客觀事實基礎下，於104年10月2日作成104年協律字第1002-2號聲請書，以下述理由，向內政部請求「確認系爭徵收處分為無效」。
⑴系爭土地之部分未作捷運設施使用。
⑵系爭徵收處分之法律依據大眾捷運法第7條第3項等規定，業經司法院釋字第732號解釋宣告違憲失效。
⒊被上訴人則於105年1月28日作成台內地字第1051301272號函，回覆上訴人稱「本案經105年1月13日本部土地徵收審議小組第100次會議決議『應無徵收無效』。」
上訴人因此提起本件行政訴訟，其訴之聲明為：確認「系爭徵收處分，其中以下述地號及面積描述之2筆系爭土地部分為無效」。
⑴○○○小段144-7地號土地（面積845平方公尺，重測後為新北市○○區○○段7地號土地）。
⑵○○○小段144-19地號（面積1,381平方公尺，重測後為新北市○○區○○段8地號）。
⒋原判決駁回上訴人「確認系爭徵收處分無效」之請求，所持之法律上理由則為：⑴決定行政處分是否無效之規範判準為行政程序法第111條各款之規定。
而該條各款所定「處分無效」之事由，其共同之規範特徵為「處分瑕疵內容」之「重大明顯性格」，須「一望即知，無須探究」或「依社會一般通念，處分內容明顯悖於社會習知之道德標準、社會常軌」等情事。
⑵上訴人主張系爭徵收處分之內容瑕疵，依下述理由，均非「一望即知」之「重大明顯瑕疵」，明顯不符行政程序法第111條各款所定之「處分無效」要件。
①上訴意旨指摘「系爭徵收處分，其作成處分之法規範依據，即77年7月1日制定公告之大眾捷運法第7條第3項規定與79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條第1項規定，業經司法院釋字第732號解釋宣告，應不及超出交通用地所必需之毗鄰地區土地，故系爭徵收處分無效」云云。
惟查有關「系爭土地之地理位置是否屬於司法院釋字第732號解釋所指之非交通用地所必需之毗鄰地區土地」、「系爭土地之使用現狀是否為供非捷運場站所使用」以及「本件徵收是否未適用聯合開發辦法第9條第1項規定」等各項等爭點，兩造均有所爭議，且無一不需經過實質調查，顯非一望即知之重大明顯瑕疵。
②上訴意旨復指摘「作成系爭徵收處分前，參加人未依聯合開發辦法第9條第1項規定，與上訴人進行2次之協議，可見系爭徵收處分無效」云云。
然查此等程序事項仍需深入調查，同樣非屬「一望即知」之重大明顯瑕疵。
⒌上訴意旨對原判決之指摘，其重點則可分述如下：⑴本案情節符合行政程序法第111條第5款所定「（處分）內容違背公共秩序」之處分無效事由。
因為：①前開條文中所稱之「公共秩序」，乃指我國立國精神與基本國策之具體表現。
而「國家必須是出於公用及其他公益目的方得徵收人民私有土地」，依司法院一連串之釋憲解釋（釋字第236號、第409號、第400號、第516號、第579號、第652號、第732號解釋），乃是我國之立國精神與基本國策，而屬我國之公共秩序。
②系爭土地之徵收，並非用於捷運系統之興建，乃供聯合開發目的使用，最終甚至成為「私有私用」及「官商勾結」目的之使用，已經明顯違反憲法第108條第1項第14款、土地法第208條第2款及憲法15條、第23條所定之公共秩序。
⑵本案情節符合行政程序法第111條第7款所定「（處分）有其他重大明顯瑕疵」之處分無效事由。
因為系爭土地之徵收目的，始於不合法之聯合開發目的，最終成為「私有私用」之目的使用，顯然存在「一般人一望即知」之「明顯重大瑕疵」。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：⒈按行政程序法第111條第5款有關「（行政處分規制內容）違背公共秩序」規定之詮釋，必須到達「不需經過事實認定與法律解釋間來回反覆之法律涵攝過程，單依社會一般人之常識，即可斷言特定處分之規制內容，與社會整體公共利益之形塑，或社會成員間互動模式之效率性造成威脅」之程度，方能認為滿足該構成要件。
因為行政處分依其違法程度高下，本來即有「得撤銷」與「當然無效」之區分，「行政處分之當然無效」必須限於違法情節嚴重之情形，「情節嚴重」則表現在「重大性」及「明顯性」。
現行法制之所有實證法規定，無不在實踐「立國精神」與「基本國策」等憲法所揭示之基本規範價值，然而法律之功能本來即是用來處理及調和社會上各種不同之對立利益，各種「立國精神」與「基本國策」之規範價值間也存在相互牽制，彼此衝突之情形。
實證法規定在權衡調整不同利益之過程中，總不免因為社會上有「仁智互見」之不同見解存在，致需受到釋憲機關「合憲與否」之檢驗，但檢證結果即使認定為「違憲」，亦難因此遽行斷言該實證法及依該實證法作成之行政處分，因有違釋憲機關在特定個案中所特別強調之某種「立國精神」與「基本國策」，即屬與公共秩序明顯重大之衝突，而到達「當然無效」之程度。
從此言之，上訴意旨單憑「系爭土地徵收目的，係供聯合開發目的使用，有違憲法所揭示之（特定內容）立國精神與基本國策」」等情為由，而認「系爭徵收處分因有違反公共秩序之重大違法情事，當然無效」，即與前開條款之規範本旨不符，此等主張自非有據，無從動搖原判決終局判斷之合法性。
⒉按行政程序法第111條第7款有關「（行政處分規制內容有）重大明顯瑕疵」規定之法律詮釋，基於與前述理由之相同法理，同樣必須具有「重大性」及「明顯性」。
該等「「重大性」及「明顯性」之法律涵攝，更需於處分規制效力宣示之際，立即得以認知及判斷者。
而在本案中，經徵收之系爭土地即使確如上訴人所言，最後供「私有私用」（應係指興建美河市住宅出售予私人，但此等事實為被上訴人所否認，見原判決書第6頁及第7頁所載），亦是因為事後開發計劃有變所致，為系爭徵收處分作成時所「始料未及」之事，難認符合「重大性」及「明顯性」要件，從而上訴人此部分上訴理由，亦屬於法無據，同樣無法動搖原判決終局判斷之合法性。
㈢總結以上所述，原判決之認事用法尚無違誤，上訴意旨指摘原判決有違背法令情事云云，依上所述，其指摘於法無據，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 葛 雅 慎
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