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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第423號
上 訴 人 臺灣警察專科學校
代 表 人 何明洲
訴訟代理人 吳榮昌 律師
被 上訴 人 鄒孟宇
鄒定合
黃盈維
林麗華
蔡明憲
蔡陳美惠
上列當事人間償還公費事件，上訴人對於中華民國105年11月10日臺中高等行政法院105年度訴字第130號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人後開第2、3項之訴部分及該訴訟費用部分均廢棄。
被上訴人鄒孟宇及鄒定合應再連帶給付上訴人新臺幣貳拾萬壹仟陸佰伍拾陸元及自民國105年4月19日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
被上訴人黃盈維及林麗華應再連帶給付上訴人新臺幣貳拾萬壹仟陸佰伍拾陸元及自民國105年4月20日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
上訴人其餘上訴駁回。
廢棄改判部分之第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人鄒孟宇及鄒定合連帶負擔二分之一，被上訴人黃盈維及林麗華連帶負擔二分之一；
上訴駁回部分之上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人鄒孟宇、黃盈維係上訴人民國100年招生之第30期正期學生組行政警察科學生，均於102年6月畢業，其等2人未按其入學時招生簡章及入學志願書之約定從事警職服務滿4年，鄒孟宇於104年9月7日提前離職，黃盈維於103年4月18日提前離職。
被上訴人蔡明憲為上訴人80年招生之第10期正期學生組行政警察科學生，自82年6月畢業後未能按其入學時招生簡章及入學志願書之約定從事警職服務滿6年即提前申請離職。
被上訴人鄒定合、林麗華分別為被上訴人鄒孟宇、黃盈維之連帶保證人；
被上訴人蔡陳美惠及訴外人蔡克豐為被上訴人蔡明憲之連帶保證人，應各就其等之債務負連帶保證責任。
經上訴人分別以104年9月22日警專教字第1040005519號函催討被上訴人鄒孟宇及其連帶保證人賠償在校期間教育訓練費用新臺幣（下同）21萬58元、以103年5月14日警專教字第1030302827號函催討被上訴人黃盈維及其連帶保證人賠償在校期間教育訓練費用35萬2,898元、以87年6月26日警專總字第31149號函催討被上訴人蔡明憲及其連帶保證人賠償在校期間教育訓練費用34萬2,244元。
被上訴人鄒孟宇、黃盈維迄今均未給付；
被上訴人蔡陳美惠雖曾於94年6月24日與上訴人簽立協議書，惟僅給付4萬元後即未再給付，上訴人乃提起行政訴訟請求給付，經臺中高等行政法院105年度訴字第130號判決（下稱「原判決」）：1.被上訴人鄒孟宇、鄒定合應連帶給付上訴人8,402元及自105年4月19日起至清償日止，按年息5%計算之利息；
2.被上訴人黃盈維、林麗華應連帶給付上訴人15萬1,242元及自105年4月20日起至清償日止，按年息5%計算之利息；
上訴人其餘之訴駁回（被上訴人就其敗訴部分未聲明上訴，該部分已告確定）。
上訴人對原判決不利於其部分，提起本件上訴，並聲明：1.原判決不利於上訴人之部分廢棄；
2.被上訴人鄒孟宇及鄒定合應再連帶給付上訴人20萬1,656元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；
3.被上訴人黃盈維及林麗華應再連帶給付上訴人20萬1,656元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息；
4.被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠應連帶給付上訴人30萬2,244元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
二、上訴人起訴主張略以：㈠上訴人透過培育警察專科學生以達提升警察素質及充實警力之行政目的，為達此目的，自得與被上訴人等訂立行政契約，由上訴人提供公費及津貼助被上訴人等完成警察專科教育，取得警察特考之考試資格，被上訴人等則需於一定年限內通過警察特考，並應從事警職服務滿一定年限。
是被上訴人等所負義務與上訴人之行政目的具直接關聯性，且有助於上訴人達成行政目的，渠等所負擔之義務與該目的有正當合理之關聯，並無違反行政程序法第135條規定及司法院釋字第533號解釋意旨，應認兩造間所成立行政公費契約應屬有效，被上訴人等有履行契約之義務且其履行方式不得違背契約所欲達成之目的，否則應負擔違約責任。
又上訴人規劃公費生於畢業後投身警察志業，於一定期間穩定從事警職，接受警察機關任務分派，惟公費生於任職期間任意性及可歸責性之職務更動，除造成警察機關人事行政之負擔外，亦衍生警察任務分派、人力調度上之困擾，並非警察機關應負擔，故於解釋系爭招生簡章關於服務年限之規定時，應將公費生之任職期間解釋為連續服務滿4年，期間並無發生任何可歸責於公費生之離職或免職，始合乎契約精神。
㈡被上訴人鄒孟宇、黃盈維依公費契約有從事警職滿一定年限之義務。
惟被上訴人鄒孟宇為其私人利益，於原在職時先報考104年度警察特考，待榜示後再離職並重新分發任職，此等巧取選擇警察職務之方式，造成其舊職空缺，該年度錄取人數無法填補並回應實際警力需求，致警察機關之任務派遣人力調度及考選機關之考選用人等行政目的均因此受有損害。
另被上訴人黃盈維雖於102年通過考試就任警職，卻為謀其個人利益，於103年4月間無故辭離原職，除規避警察機關所分派之職務而有損系爭公費契約之行政目的外，亦加重其原職機關之人力負擔，造成警力調度上之困擾。
加以我國基層警力長期處於不足之情況，公費生任職未滿4年提前離職造成原職空缺，因而衍生相關警察行政成本支出即屬公費生提前離職所造成之損害，公費契約就此等違約損害於簡章中明定由已受領之公費待遇按未服務之年限比例計算賠償。
㈢被上訴人鄒孟宇、黃盈維分別於104年9月4日及103年4月18日辭離原職，渠等辭職後造成警察機關需暫時負擔1員警力缺額所衍生任務派遣、警力調度上之行政成本，故被上訴人鄒孟宇、黃盈維所為與提前離職者所造成之公費契約行政目的之損害，雖非完全相當，亦相去不遠。
是被上訴人鄒孟宇、黃盈維之賠償金額計算，應依招生簡章中所定，以應服務之48個月為母數，公費生實際任職之月數為子數之比例，乘以全部金額之公費。
被上訴人鄒孟宇、黃盈維已受領之公費均為40萬3,312元，鄒孟宇自102年10月22日起至其104年9月4日離職令生效時止，已任警職23個月，尚餘25個月未服務，其應賠償之金額為21萬58元（403,312元×25/48＝210,058元）；
黃盈維自102年10月22日起至其103年4月18日離職令生效時止，已任警職6個月，尚餘42個月未服務，其應賠償之金額為35萬2,898元（403,312元×42/48＝352,898元）。
㈣觀諸公費契約內容，並非互負對待給付之有償雙務契約，而係由上訴人提供公費供被上訴人等完成二專學業以取得警察特考應試資格，被上訴人等人則應於一定年限內通過考試並服務滿一定年限，乃上訴人單方無償給付，被上訴人等人並無相應負有給付義務，加以被上訴人等經警察特考及格而分發任職，亦非耗損其財產利益，上訴人或國家亦無因此受有財產上之利益，是上訴人僅要求被上訴人等人應返還其自上訴人處已受領之公費，並無對被上訴人等人之固有財產為剝奪，難謂符合民法第251條規定之要件，於此情形倘認有民法第252條規定適用而應就被上訴人等之賠償責任為酌減，顯對上訴人有失公允。
再者，依最高法院19年上字第1554號判例可知，違約金倘非屬懲罰性違約金，即屬當事人間預為約定一定數額作為債務不履行之損害賠償，故違約金應於締約當時雙方已能特定其數額，方當屬之。
上訴人招生簡章載明被上訴人等應賠償在學期間費用，並非先預定一定數額作為被上訴人等人債務不履行時之損害賠償額，其賠償數額係上訴人於被上訴人等畢業後方得核算，難認該約定屬違約金約定。
況依最高法院88年度台上字第1451號判決意旨，契約當事人以將來不確定之事實作為法律行為發生或消滅之依據，即屬契約附有民法第99條所謂之條件，上訴人招生簡章賠償在學期間費用之條款，核其性質應屬附解除條件之附款，於解除條件成就即被上訴人等未服滿約定年限即離職，致上訴人維持警力員額之重大行政目的無法達成時，上訴人已無義務負擔被上訴人等在學期間之全部費用，被上訴人等自應返還其不當受領之利益，按比例返還其已受領之在學期間費用予上訴人。
㈤被上訴人蔡陳美惠與上訴人就被上訴人蔡明憲未依第10期招生簡章及入學志願書之約定從事警職服務滿6年即提前離職而應賠償在學期間之一切費用已簽立協議書，協議先就14萬4,000元自94年7月10日起分36期償還，另19萬8,244元俟前述期間到期後再給付。
惟被上訴人蔡陳美惠僅給付其中4萬元後即未再繳納，是上訴人起訴請求被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠應連帶給付上訴人30萬2,244元履行賠償義務，於法要無違誤等語，並聲明：1.被上訴人鄒孟宇及鄒定合應連帶給付上訴人21萬58元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；
2.被上訴人黃盈維及林麗華應連帶給付上訴人35萬2,898元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；
3.被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠應連帶給付上訴人30萬2,244元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
三、被上訴人鄒孟宇、鄒定合答辯略以：㈠被上訴人鄒孟宇於接獲104年警察特考錄取通知後，為符合警政署重新分發規定，向臺北市政府警察局提出辭呈後，重新分發至南投縣政府警察局信義分局服務至今。
被上訴人鄒孟宇既仍擔任警職，即無違反警專學生畢業後應於警察機關連續服務滿4年，否則須依尚未服務之年限賠償在學期間之一切費用之規定。
被上訴人鄒孟宇104年9月7日離職，同年10月23日重新任職，中間雖間隔約45天，然依銓敘部之認定，被上訴人鄒孟宇的年資有銜接上，並沒有造成系爭公費之付出而未達成行政目的之情況。
㈡當年度各縣市分發的缺額都是警專先統計內軌特考錄取考生中非現職警員的錄取人數，再把人數報給警政署作各縣市的警力分發作業，如果被上訴人鄒孟宇從臺北市辭職，臺北市少1名警力，警政署就會補足臺北市的警力，所以實際上被上訴人鄒孟宇並沒有造成警力短缺的問題。
況被上訴人鄒孟宇辭職之後也要冒風險看會分發到哪裡，可能想去金門，但金門根本沒有開缺，並不是被上訴人鄒孟宇可以用這樣的方式去選擇分發地點。
㈢系爭簡章所謂離職應是指辭職後不再從事警察工作，上訴人不應狹隘解釋離職二字，且如招生簡章規定，上訴人所定的賠償辦法應是考量全國警察人力問題，不是特別針對各縣市的警力，上訴人所稱似是指單位不如己意就能以重分發的方式調動，其所述不足為採。
㈣上訴人當年甚至今年的招生簡章根本未考量「離職」這件事，而未考量到的問題，怎麼可以要求履行？上訴人以舊的、不完全適用的辦法，要求被上訴人鄒孟宇這些辭職後仍持續任警職，與辭職後不再任警職的人負擔相同的公費賠償，有失公平。
被上訴人鄒孟宇最多能給付的是從104年9月8日到104年10月22日，共計45天沒有服務依比例應賠償的公費。
㈤依臺北高等行政法院104年度訴字第381號判決意旨，本案應予酌減等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、被上訴人黃盈維未於原審言詞辯論期日到場，其連帶保證人即被上訴人林麗華到場陳述略以：㈠被上訴人黃盈維在103年4月離職，104年10月重新分發，與被上訴人鄒孟宇都符合7年內服務滿4年的條件，應不需要賠償。
㈡被上訴人黃盈維102年參加公務人員特種考試警察人員考試，係報考內軌考試，且錄取時已具有警員任用的資格，在規定的3年內都沒有離開警察單位的工作，依其新任派令說明二、記載：「本案屬全國警察機關陞遷序列表中同一序列各職務間之調任，依警察人員陞遷辦法第13條之規定，得免經甄審。」
顯見警政署也認為本案是屬於警察機關間的調任。
㈢既然警專允許其畢業生第1年畢業的時候選擇不考；
或是考上了，分發的職缺不喜歡而選擇不分發，都不算浪費行政資源，為何被上訴人黃盈維就是浪費行政資源？㈣被上訴人黃盈維在100年入學102年畢業，服務滿4年的話應該在106年10月才滿4年，為何還在服務4年期間就對現職員警追討賠償公費？況契約內並未規定不能離職再重考再重新分發，且警政署新的派令也說明離職再考重新分發屬於3年內之調任，此契約上有瑕疵，致雙方認知不同等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
五、被上訴人蔡明憲及其連帶保證人即被上訴人蔡陳美惠答辯略以：上訴人以87年6月26日警專總字第31149號函文催告被上訴人蔡明憲賠償公費以來，迄至起訴已逾5年之請求時效，上訴人之請求權當然消滅，被上訴人蔡明憲並無給付義務。
縱被上訴人蔡陳美惠雖曾於94年間向上訴人申請辦理分期給付表示願意繳納應賠償金額，惟簽訂協議書後上訴人已逾5年未向被上訴人蔡陳美惠追討，故上訴人對被上訴人蔡陳美惠部分之請求權亦已罹於時效而當然消滅，被上訴人蔡陳美惠並無給付義務等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
六、原審為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：㈠依警察法第2條、第3條、第15條規定及內政部依據警察教育條例第9條第1項、第2項授權分別訂定中央警察大學臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法、中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法可知，接受警察專科學校、警察大學養成教育之學生，得享受公費待遇及津貼；
該接受公費待遇及津貼之學生，主要應負擔之義務則為畢業後依相關規定任警察官人員，服務滿一定年限。
又接受公費待遇及津貼之學生，其主要義務既為畢業後持續一段期間擔任警察工作，則就關於「提前離職者所應負之賠償責任」之此項行政契約約定內容而言，其性質類如民法第250條所規定具賠償性質之違約金，因行政程序法關於行政契約本身就此並未予以規範，自得準用民法關於違約金之相關規定，本院105年度判字第59號判決亦同此旨。
㈡關於被上訴人鄒孟宇及其連帶保證人即被上訴人鄒定合；
被上訴人黃盈維及其連帶保證人即被上訴人林麗華部分：上訴人專科警員班第30期正期學生組招生簡章（下稱「第30期簡章」）第14點第1款係就上訴人專科警員班畢業學生服務之年限規定為4年，及其計算係自到職之日起算；
同點第3款只規定，上訴人畢業生經分發職務後，在約定服務年限4年內離職者，應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用。
惟就於約定服務年限屆滿前離職，復於年限未滿前再任警察之情形未予規範，核此情形，與於約定服務年限4年內離職而未再任警職者，顯然無法等同視之。
鑑於招生簡章未限定畢業學員之4年服務期間，均須於同一警察機關（單位）連續任職滿4年，且未將在服務年限期滿前離職，惟於年限屆滿前再任警職之期間，排除於服務年資之計算範圍，而該招生簡章復係上訴人片面擬定，是解釋上自應朝有利上訴人畢業生之方向，而認依招生簡章入學之畢業生，於通過警察特考任職滿4年服務年限前中途離職，惟於該4年期限屆滿前即再任警職者，其未逾原約定服務年限之再任警職期間，仍屬履行其4年服務年限範圍，於計算應負之賠償金額時，僅以該畢業生首度通過考試分發任職後「4年內」，因辭職中斷未任警職期間比例計算賠償金額。
被上訴人鄒孟宇、黃盈維於102年6月畢業後通過警察特考分發職務後，雖於4年服務年限未滿即分別於104年9月7日、103年4月18日提前離職生效；
然彼等又於104年10月23日再任警職迄今，實際上未依行政契約履行擔任警職之給付義務期間，僅為104年9月7日至104年10月22日、103年4月18日至104年10月22日，則被上訴人鄒孟宇應賠償之金額為8,402元〔40萬3,312元×1/48=8,402元（元以下四捨五入，下同）〕，並應由被上訴人鄒孟宇與鄒定合負連帶賠償之責，上訴人逾此部分請求，即屬無據；
被上訴人黃盈維應賠償之金額為15萬1,242元〔40萬3,312元×18/48 =15萬1,242元〕，並應由被上訴人黃盈維與林麗華負連帶賠償之責，上訴人逾此部分請求，同屬無據。
又上開所採賠償之計算方式，乃係契約條款解釋及適用之結果，尚與違約金酌減無涉。
另依行政程序法第149條、民法第233條第1項前段及第203條規定，上訴人請求被上訴人鄒孟宇及鄒定合應連帶給付上訴人8,402元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日即105年4月19日（送達日期為105年4月18日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；
請求被上訴人黃盈維及林麗華應連帶給付上訴人15萬1,242元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日即105年4月20日（送達日期為105年4月19日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為有理由，應予准許；
上訴人逾此部分請求，即屬無據，應予駁回。
㈢關於被上訴人蔡明憲及其連帶保證人即被上訴人蔡陳美惠部分：被上訴人蔡明憲係上訴人80年所招生之第10期正期學生組行政警察科學生，於82年6月畢業，其未能按其入學時招生簡章及入學志願書之約定從事警職服務滿6年，即於85年1月8日提前離職，已構成違約，是上訴人請求賠償在校期間教育訓練費用之公法請求權，應自該時點即可行使。
惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。
亦即上訴人前述公法請求權之時效，應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。
雖上訴人曾以94年6月14日警專總字第0940503074號函向被上訴人蔡明憲及其連帶保證人即被上訴人蔡陳美惠請求賠償在校期間教育訓練費用，然上訴人為上開請求後，僅與被上訴人蔡陳美惠於94年6月24日簽立協議書，約定由被上訴人蔡陳美惠分期償還所欠之教育訓練費用34萬2,244元，依民法第129條第1項第1款規定，此項請求固可發生中斷時效之效力，然上訴人並未於請求後6個月內向被上訴人蔡明憲提起訴訟，依民法第130條規定，該時效即視為不中斷。
此外，上訴人亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於被上訴人蔡明憲行使前述公法請求權時效之任何證據，是本件上訴人前述公法請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿。
又上訴人與被上訴人蔡陳美惠於94年6月24日簽立協議書，約定由被上訴人蔡陳美惠分期償還所欠之教育訓練費用34萬2,244元。
然該協議書記載：「茲就乙方蔡明憲先生因未滿服務年限離職，應賠償其在學期間全部教育訓練公費計新臺幣342,244元整乙事，雙方達成協議，特訂立下列條款以資共同遵守：一、乙方應清償本金新臺幣342,244元整。
二、前項金額其中新臺幣144,000元乙方願先行分36期繳交，乙方願自民國94年7月10日起分36期清償。
第1期於94年7月10日前清償新臺幣4,000元整，第2期至第36期每月10日前繳交新臺幣4,000元整。
最後一期繳納期限為97年6月10日前，若有1期不履行，視為全部到期。
三、尚有新臺幣198,244元俟分期繳交到期再繼續繳付。
……」。
茲因被上訴人蔡陳美惠僅按期繳納至95年3月份，上訴人遂另以100年4月14日警專總字第1000502096號函對被上訴人蔡明憲催繳，惟被上訴人蔡陳美惠收到此函後，僅於100年4月19日繳納4,000元後即未再繳納，合計被上訴人蔡陳美惠僅清償40,000元。
依上開協議書第2項記載，應償還之公費其中144,000元部分，已繳納至95年3月份後即未再繳，95年4月份該期不履行，其餘即應視為全部到期。
即上訴人144,000元須償還之公費部分，應自該期應繳納之截止日翌日即95年4月11日即可行使公法上請求權，至100年4月10日時效屆滿。
雖被上訴人蔡陳美惠曾於100年4月19日繳納4,000元而為一部清償，可視為對於全部債務之承認，但因已罹於時效，對於已生請求權消滅之效果並不生影響，當不生中斷時效之效力。
此外，上訴人亦無法提出自95年4月11日起有中斷對於被上訴人蔡陳美惠行使前述公法請求權時效之任何證據，是上訴人前述144,000元公費賠償之公法請求權時效，應至100年4月10日屆滿。
至於上開協議書第3項所約定「198,244元公費賠償」部分，依該協議書記載：「……尚有新臺幣198,244元俟分期繳交到期再繼續繳付。」
由於被上訴人蔡陳美惠並未完全依約履行，應償還之公費14萬4,000元部分，僅清償4萬元，其餘欠款部分即應視為全部到期，則前開所稱「俟分期繳交到期」，當係指「視為全部到期」之情形。
即被上訴人蔡陳美惠應償還「198,244元公費賠償」部分，應自其應繳納而未繳納95年4月期之繳納截止日翌日即95年4月11日即應繼續繳付，而上訴人亦稱雙方並未另外約定此部分繳款日，故被上訴人蔡陳美惠並無延後清償之期限利益，上訴人當可隨時行使其公法上請求權。
因此，上開被上訴人蔡陳美惠應償還「198,244元公費賠償」部分，亦應從95年4月11日開始起算時效期間，並至100年4月10日屆滿。
從而，上訴人依據行政契約及協議書約定之法律關係，對被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠請求應連帶給付30萬2,244元之公費賠償，俱因其公法請求權業已罹於時效而消滅，則上訴人提起此部分訴訟，即無理由。
七、上訴意旨略謂：㈠關於被上訴人鄒孟宇及鄒定合、黃盈維及林麗華部分：上訴人第30期簡章規定：「……壹拾肆、畢業後服務年限與賠償規定：依據『中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法』規定：、本校專科警員班畢業學生服務年限規定為4年。
（第2條第1項第3款）前項服務年限之計算，自到職之日起算。
……本校畢業學生經分發職務後，在服務年限內離職者，應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用；
其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。
……」已明示畢業學生只要於服務年限內一有離職之事實，即應依約賠償，是兩造間之約款並無不明之處，原判決捨契約文義及當事人真意而另尋契約解釋方法，實有違誤。
又系爭招生簡章約定離職應賠償在學期間費用之條款，其性質應屬附解除條件之附款，該解除條件即被上訴人等若未服滿約定年限即離職，而致上訴人維持警力員額之重大行政目的無法達成，即屬條件成就，上訴人已無義務負擔被上訴人等在學期間之全部費用，被上訴人等自應返還其不當受領之利益，即比例返還其已受領之在學期間費用予上訴人。
就此部分，原判決未依行政程序法第149條規定準用民法第98條及第99條第2項，有適用法規不當之違法。
㈡關於被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠部分：被上訴人蔡陳美惠與上訴人簽立和解協議書，其中三、明文約定「尚有新臺幣198,244元俟分期繳交到期再繼續繳付。」
兩造當事人真意係指「俟各期均按期清償後再繼續繳付」，以減輕被上訴人蔡陳美惠之負擔，且19萬8,244元部分並無如14萬4,000元部分附有「一期不履行，視為全部到期」之約款，故被上訴人蔡陳美惠既未依約清償前期14萬4,000元部分之債務，則上訴人對後期19萬8,244元部分之債務，依約尚非處於得隨時請求之狀態，其時效尚未開始起算，當無罹於時效之問題。
原判決認上訴人對被上訴人蔡陳美惠之請求權均已罹於時效，所認事實與所憑和解協議之證據內容不符，有判決不備理由之違法。
八、本院判斷如下：㈠按警察法第15條規定，中央設警察大學、警察專科學校，辦理警察教育。
而警察教育條例第2條規定：「（第1項）警察教育，分養成教育、進修教育、深造教育；
分別由警察學校、警察專科學校、警察大學辦理。
（第2項）前項學校之組織，另以法律定之。」
第4條第1項前段規定：「警察專科學校設專科警員班，修業年限2年，成績及格者，依法取得專科畢業資格。
……」第9條規定：「（第1項）警察專科學校、警察大學受養成教育之學生，得享受公費待遇及津貼；
其辦法，由內政部定之。
（第2項）警察專科學校、警察大學畢業學生，依法任警察官人員，應依規定服務滿一定年限，服務年限未滿者，應賠償在學期間之教育費用；
其賠償內容、標準、程序及服務年限期間之辦法，由內政部定之。」
立法者依警察教育條例第2條第2項規定授權所制定之臺灣警察專科學校組織條例第2條規定：「臺灣地區設立臺灣警察專科學校（以下簡稱本校），隸屬內政部警政署，依警察教育條例有關規定辦理警察教育；
並依專科學校法有關規定，兼受教育部之指導。」
又內政部依警察教育條例第9條第1項規定授權所訂定之「中央警察大學臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法」第3條第1款規定：「下列班別學生在校修業期間享受公費待遇及津貼如下：一、中央警察大學四年制各學系、臺灣警察專科學校專科警員班正期學生組學生：服裝費、主副食費、書籍費、平安保險費、見學費、實習費及生活津貼。
……」另依警察教育條例第9條第2項規定授權所訂定之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」第2條第1項第3款規定：「中央警察大學、臺灣警察專科學校（以下簡稱各校）畢業學生服務年限規定如下：……三、臺灣警察專科學校專科警員班為4年。
……」第4條規定：「各校畢業學生經分發職務後，在服務年限內離職者，應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用；
其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。」
第5條規定：「賠償費用項目內容如下：一、生活津貼：以在學期間實際所領之數額計算。
二、主副食費：自入學起至畢業之日止，以月份計算實際領受之主、副食費。
三、服裝費：自入學起至畢業之日止，依實際領用種類、數量之價格計算。
四、書籍費：以在學期間實際領用數額計算。
五、見學費及實習費：按實際使用數額計算之。
賠償費用計算標準，依在學期間實際領用金額，並按其尚未服務期滿年限之比例計算，以月為採計單位，其未滿1月者不計。
由中央警察大學、臺灣警察專科學校分別核算並公布之。」
第6條規定：「賠償費用應由各校通知當事人及保證人限期辦理相關賠償事宜並通知其原服務單位。
當事人拒不賠償者，由保證人賠償之。
逾期未繳納者，由各校依法追繳。
當事人或保證人應於接獲各校通知後3個月內繳納。
但有具體事實無法一次繳納者，經各校同意後，以3年為限，得向各校申請分期繳納。」
第7條規定：「各校學生註冊入學時，應填具入學志願書（如附件2），並由保證人填具入學保證書（如附件3）各一份，送學校保存。」
第8條規定：「各校服務年限及教育費用賠償規定，應於招生簡章內明定之。」
綜合前揭規定可知，上訴人係為國家辦理各項警察教育而設立，其為辦理警察養成教育所設之專科警員班正期學員組，修業年限為2年，學生雖得享受各項公費待遇，惟其畢業學生應依法任警察官人員，並依規定服務滿4年，如未滿服務年限即離職，則應按其尚未服務期滿年限之比例賠償在學期間之教育費用（包括生活津貼、主副食費、服裝費、書籍費、見學費及實習費），且上訴人應於招生簡章內明定上開服務年限及教育費用賠償等規定，學生註冊入學時，則應填具入學志願書，並由保證人填具入學保證書，送學校保存。
㈡次按行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（司法院釋字第348號解釋理由書參照）。
上訴人為辦理警察養成教育，使其畢業學生能適時投入警察行列為國家執行各項警察職務，以公費警察養成教育之方式培養人才，參酌前揭各項法令規定作為處理是項業務之依據，並作為與接受公費警察養成教育學生訂立行政契約之準據，乃於其第30期簡章明定：「……壹拾肆、畢業後服務年限與賠償規定：依據『中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法』規定：一、本校專科警員班畢業學生服務年限規定為4年。
（第2條第1項第3款）前項服務年限之計算，自到職之日起算。
……三、本校畢業學生經分發職務後，在服務年限內離職者，應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用；
其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。
（第4條）四、本校學生註冊入學時，應填具入學志願書（如附錄7格式），並由保證人填具入學保證書（如附錄8格式）各1份，送學校保存。
（第7條）……附錄7入學志願書（格式）……學生謹願獻身警察事業，就學本校……畢業後並願遵守中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及賠償辦法規定事項，在警察機關（或委託代訓機關）連續服務至少滿4年，否則願依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用……」（原審卷第34至36頁）；
另於其專科警員班第10期、警員班第138期招生簡章（下稱「第10期簡章」，並與第30期簡章合稱為「系爭簡章」）規定：「專科警員班第10期：男生……待遇福利及服務年限㈣服務年限：畢業分發臺灣地區各警察機關後，應在警察機關連續服務滿6年，未滿服務年限離職者，應賠償教育訓練費用，並冊報回役。」
（原審卷第48頁）可知，上訴人為執行培養警察人員且能及時補充警員人力之行政職務，並確保享受公費待遇之畢業學生，能適時投入警察行列為國家執行各項警察職務，於第30期簡章及其附錄7入學志願書暨第10期簡章均載明畢業學生經分發警察機關任職後，應分別依約「連續」服務滿4年或6年，如在服務年限內離職者，則應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用等條款，作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，其性質核屬違約金之約定（下稱「系爭違約金條款」），與法律強制或禁止規定無違，且屬為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，自得作為入學公費生與上訴人間成立行政契約之內容。
準此，上訴人系爭簡章既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，則凡同意系爭簡章內容並應考錄取及簽立入學志願書就學者，即係對於上訴人之要約（系爭簡章及入學志願書）所為之承諾，而與上訴人成立行政契約（下稱「系爭公費契約」），並以系爭簡章及入學志願書之內容為該契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務，且依行政程序法第149條規定，有關行政契約之債務不履行等事項，如該法未規定，且與行政契約性質不相牴觸者，應準用民法有關違約金之規定。
㈢廢棄改判部分：1.按解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，惟契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解（最高法院17年上字第1118號民事判例要旨參照）。
本件上訴人為確保享受公費待遇之畢業學生，能適時投入警察行列為國家執行各項警察職務，於一定期間內穩定從事警職，接受警察機關任務分派，且為避免其於任職期間因任意性及可歸責性離職，而造成警察機關人事行政之負擔，以及衍生警察任務分派、人力調度上之困擾，既已於系爭公費契約明定畢業學生經分發警察機關任職後，應分別依約「連續」服務滿4年或6年，如在服務年限內離職者，則應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用等違約金條款，已如前述，則於解釋系爭公費契約關於畢業學生服務年限之規定時，應將其任職期間解為「連續」服務滿4年或6年，其如在該服務年限內發生任意性或可歸責性之離職，即構成債務不履行之違約事由，而應履行系爭違約金條款所課予之賠償義務，始符合當事人立約時之真意及契約之文字。
是如公費生分發任職警察機關後，於服務年限屆滿前自願離職，即已該當前揭違約事由，縱其係因另行報考警察特考經錄取並獲重新分發於其他警察機關任職，惟因我國基層警力長期處於不足之情況，此等巧取選擇警察職務及警察機關之方式，除規避警察機關所分派之職務而有違系爭公費契約所欲達成之行政目的外，並將造成其原職空缺，加重其原任職機關之人力負擔及警力調度上之困擾，該年度警察特考錄取人數無法填補並回應實際警力需求，甚至衍生相關警察行政成本之增加，致整體警察機關之任務派遣、人力調度及考選機關之考選用人等行政目的均因此受有無法充分達成之損害，此適為系爭違約金條款所欲規範之範圍，違約之公費生自應依約按其尚未服務期滿年限之比例，賠償其在學期間之教育費用。
是原判決認公費生於通過警察特考任職屆滿服務年限前中途離職，惟於該4年期限屆滿前再任警職者，其未逾原服務年限之再任警職期間，仍屬履行其4年服務年限範圍，於計算應負之賠償金額時，僅以該公費生原分發任職後之服務年限內，因辭職中斷未任警職期間之比例計算乙節，即有未洽。
2.被上訴人鄒孟宇、黃盈維係上訴人100年招生之第30期正期學生組行政警察科學生，均於102年6月畢業後通過警察特考分發警察機關任職，惟未依系爭公費契約之約定連續服務滿4年，即分別於104年9月7日、103年4月18日提前離職，被上訴人鄒定合、林麗華則分別為被上訴人鄒孟宇、黃盈維之連帶保證人，應各就其等之債務負連帶保證責任等情，為原審所依法確定之事實，且為兩造所不爭執，堪予認定。
是以，上訴人依系爭違約金條款之約定，以應連續服務年限之48個月為分母，被上訴人鄒孟宇、黃盈維實際任職之月數為分子之比例，乘以其等受領之全部教育費用40萬3,312元，起訴請求其等與其連帶保證人即被上訴人鄒定合、林麗華應分別連帶賠償以下之金額：鄒孟宇自102年10月22日起至其104年9月4日離職令生效時止，已任警職23個月，尚餘25個月未服務，其應賠償之金額為21萬58元（40萬3,312元×25/48＝21萬58元）及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日即105年4月19日（送達日期為105年4月18日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息；
黃盈維自102年10月22日起至其103年4月18日離職令生效時止，已任警職6個月，尚餘42個月未服務，其應賠償之金額為35萬2,898元（40萬3,312元×42/48＝35萬2,898元）及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日即105年4月20日（送達日期為105年4月19日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，即屬於法有據。
3.從而，原審以被上訴人鄒孟宇及黃盈維於離職後復於原4年服務年限內再任警職迄今，故以其等實際上未依系爭公費契約履行擔任警職之給付義務期間，分別僅為104年9月7日至104年10月22日、103年4月18日至104年10月22日，故分別判決被上訴人鄒孟宇與鄒定合應連帶賠償上訴人8,402元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日即105年4月19日（送達日期為105年4月18日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，以及被上訴人黃盈維與林麗華應連帶賠償上訴人15萬1,242元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日即105年4月20日（送達日期為105年4月19日）起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，而駁回上訴人逾此部分請求，即有未合，上訴人指摘原判決此部分違法，求予廢棄，並判命被上訴人鄒孟宇及鄒定合應再連帶給付上訴人20萬1,656元及自起訴狀繕本送達翌日即105年4月19日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，暨被上訴人黃盈維及林麗華應再連帶給付上訴人20萬1,656元及自起訴狀繕本送達翌日即105年4月20日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，為有理由，應予准許。
㈣駁回部分：1.按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；
……」及「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。
（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」
為行政程序法第131條第1項前段及民法總則施行法第18條所明定。
而行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；
此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。
2.次按「消滅時效，自請求權可行使時起算。
以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」
「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。
二、承認。
三、起訴。」
「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」
「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」
分別為民法第128條、第129條第1項、第130條及第137條第1項所明定。
上開民法第128條所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。
又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。
是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅，如時效因請求而中斷者，若債權人於請求後6個月內不起訴，視為不中斷，如時效因債務人承認而中斷者，則應自承認後重行起算。
且上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。
又90年1月1日施行之行政程序法第131條第2項規定：「公法上之請求權，因時效完成而當然消滅。」
亦即公法上請求權時效採債權消滅主義，於時效完成時權利消滅，無待當事人主張（行政院提案說明參照）。
惟行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；
惟類推適用，應就性質相類似者為之；
而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。
至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；
故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定（本院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
3.又按「主權利因時效消滅者，其效力及於從權利，但法律有特別規定者，不在此限。」
「債之關係消滅者，其債權之擔保及其他從屬之權利亦同時消滅。」
「保證債務，除契約另有訂定外，包含主債務之利息、違約金、損害賠償及其他從屬於主債務之負擔。」
「保證人之負擔，較主債務人為重者，應縮減至主債務之限度。」
「主債務人所有之抗辯，保證人得主張之。」
「向主債務人請求履行，及為其他中斷時效之行為，對於保證人亦生效力。」
民法第146條、第307條、第740條、第741條、第742條第1項、第747條分別定有明文。
可知，保證債務乃擔保債權之一種方法，為從債務而非主債務，具有從屬性，必須主債務存在，始能成立，如主債務消滅，從屬之保證債務亦隨之消滅，且主債務人所有之抗辯，保證人皆得主張之，故債權人對主債務人之請求權，因消滅時效完成而發生之法律上效果，其效力當然及於具從屬性之保證債務，保證人得據以對債權人主張之；
又雖債權人向主債務人請求履行、起訴或與起訴有同一效力之行為，致對於主債務請求權之消滅時效中斷者，債權人對於保證人之請求權，其時效固亦因之中斷，惟如債權人向保證人為上開中斷時效之行為，則其效力不及於主債務人，即債權人對主債務人之請求權時效，並不因之而中斷（民法第307條、第741條、第742條、第747條立法理由及最高法院42年上字第1060號判例意旨參照）。
4.被上訴人蔡明憲為上訴人80年招收之第10期正期學生組行政警察科學生，被上訴人蔡陳美惠及訴外人蔡克豐則為其連帶保證人，應就其債務負連帶保證責任，其於82年6月畢業後分發警察機關任職，惟未依系爭公費契約之約定連續服務滿6年，即於85年1月8日提前離職，上訴人雖曾以94年6月14日警專總字第0940503074號函向被上訴人蔡明憲及其連帶保證人即被上訴人蔡陳美惠請求賠償在校期間教育訓練費用34萬2,244元，然上訴人為上開請求後，並未於6個月內向被上訴人蔡明憲、蔡陳美惠提起訴訟，僅與被上訴人蔡陳美惠於94年6月24日簽立協議書，約定被上訴人蔡陳美惠願分期償還上開教育訓練費用，惟僅按期繳納至95年3月16日共3萬6,000元，即未再繳納，上訴人遂另以100年4月14日警專總字第1000502096號函對被上訴人蔡明憲催繳，惟被上訴人蔡陳美惠收到此函後，僅於100年4月19日繳納4,000元後即未再繳納，合計被上訴人蔡陳美惠共清償4萬元等情，亦為原審所依法確定之事實，且為兩造所不爭執，堪予認定。
5.基於上開原判決確認之事實，被上訴人蔡明憲未按系爭簡章之約定從事警職連續服務滿6年，即於85年1月8日提前離職，自已構成違約，是上訴人依據系爭違約金條款所生請求被上訴人蔡明憲賠償其在校期間教育訓練費用之公法請求權，應自該時點即可行使，惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其時效殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，是應自行政程序法施行日起，適用該法第131條第1項關於5年時效期間之規定，亦即上訴人前開公法請求權之時效，應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。
雖上訴人曾以94年6月14日警專總字第0940503074號函請求被上訴人蔡明憲及其連帶保證人即被上訴人蔡陳美惠賠償在校期間教育訓練費用342,244元，惟上訴人為上開請求後，除與被上訴人蔡陳美惠於94年6月24日簽立協議書（詳後述）外，並未於請求後6個月內向被上訴人蔡明憲提起訴訟，則依前揭民法第130條規定，其對上訴人蔡明憲之公法請求權時效即視為不中斷，此外，上訴人亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於被上訴人蔡明憲行使前開公法請求權時效之任何證據，故上訴人依據系爭違約金條款所生請求被上訴人蔡明憲賠償其在校期間教育訓練費用之公法請求權，即於95年1月2日因時效完成致其公權利本身消滅。
6.又基於上開原判決確認之事實，被上訴人蔡明憲未按系爭簡章之約定從事警職連續服務滿6年，即於85年1月8日提前離職而違約，上訴人除得依系爭違約金條款請求被上訴人蔡明憲賠償其在校期間教育訓練費用，亦得依據被上訴人蔡陳美惠所簽立之連帶保證契約請求其負連帶賠償責任，且參諸前揭說明，該公法請求權時效亦應自被上訴人蔡明憲85年1月8日離職時起算，並至95年1月2日屆滿，雖被上訴人蔡陳美惠於接獲上訴人94年6月14日警專總字第0940503074號催告函後，曾於94年6月24日與上訴人簽立協議書，約定其願自94年7月10日起，分期償還上開教育訓練費用，核屬就原來明確之法律關係為基礎而成立和解，性質上屬於認定性之和解（最高法院77年度第19次民事庭會議決議㈠參照），而有因承認而中斷時效之事由，惟基於類推適用民法第740條、第741條、第742條第1項所揭示保證債務之從屬性，以及類推適用同法第146條本文及第307條關於「主權利因時效消滅者，其效力及於從權利」及「債之關係消滅者，其債權之擔保及其他從屬之權利亦同時消滅」之規定，上訴人對主債務人即被上訴人蔡明憲之公法上違約金請求權，既已於95年1月2日因時效完成致其主債權消滅，則其時效消滅之效力亦及於上訴人對連帶保證人即被上訴人蔡陳美惠之公法上保證請求權，亦即上訴人對被上訴人蔡陳美惠之保證（擔保）從債權本身，亦於95年1月2日因違約金主債權本身消滅而同時消滅。
7.綜上，上訴人分別對被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠之公法上違約金請求權及其擔保（保證）請求權，既已於95年1月2日因時效完成致其主、從公權利本身均消滅，則上訴人依據系爭違約金條款、連帶保證契約及協議書約定之法律關係，訴請被上訴人蔡明憲及蔡陳美惠連帶給付30萬2,244元之公費賠償，俱因其公法請求權業已罹於時效致其公權利本身消滅，而無理由，原判決駁回上訴人此部分之請求，理由雖略有不同，惟其結論則無二致，仍應予維持。
上訴人主張其對被上訴人蔡陳美惠之請求權尚未罹於時效，據以指摘原判決認其對被上訴人蔡陳美惠之請求權均已罹於時效，所認事實與所憑和解協議之證據內容不符，有判決不備理由之違法，求予廢棄云云，核屬其歧異之法律上見解，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第255條第1項、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 張 玉 純
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