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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第433號
上 訴 人 財團法人民間司法改革基金會
代 表 人 林永頌
訴訟代理人 李荃和律師
被 上訴 人 檢察官評鑑委員會
代 表 人 朱朝亮
送達代收人 莊依凌
訴訟代理人 吳萃芳
上列當事人間申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國106年1月26日臺北高等行政法院105年度訴字第1000號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國102年12月23日提出閱覽、抄錄、複製檔案請求書，依檔案法第17條規定，申請閱覽、抄錄、複製102年度檢評字第16號、第18號及第19號評鑑案件之檔案（下稱系爭檔案），經被上訴人以103年2月11日法檢評字第10308504183號函（下稱原處分）復略以：依法官法第89條第1項準用第41條第5項及檢察官評鑑實施辦法（下稱檢察官評鑑辦法）第10條規定，除法令另有規定外，被上訴人評鑑所得資料不得作為審議評鑑事件目的外使用，上訴人如欲調閱被上訴人自其他機關所得之資料，請向原機關調閱等語。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴（按上訴人原向行政院提起訴願遭駁回，提起訴訟後，原審法院103年度訴字第1667號及本院104年度判字第601號判決，均認訴願管轄錯誤而撤銷行政院之訴願決定，並由法務部重為訴願決定，復不服其訴願決定再行提起本件訴訟）。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠依政府資訊公開法（下稱資訊法）相關規定，政府資訊應以公開為原則，限制為例外，該法第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋。
而法官法所規範之法官評鑑與檢察官評鑑，性質屬政府資訊與政府檔案，故關於資訊公開議題之解讀與適用，應以資訊法與檔案法為準據。
㈡上訴人係經主管機關許可之評鑑請求權人，於評鑑過程未接獲程序參與之通知，亦未參與任何程序，此項程序正義之不足，有賴事後取得資訊以補足方能得知評鑑過程與結論是否存有瑕疵，有無悖離公益，善盡監督功能。
惟被上訴人除未讓上訴人參與評鑑程序，事後更限制上訴人關於本件資訊之申請。
且原處分僅援引法官法之規定為否准依據，未附記具體理由，亦無區隔個別資訊之情況具體權衡，率予全面不予公開，已影響其評鑑過程與結論之正當性。
㈢被上訴人之評鑑結果僅具建議性質，其決定對於受評鑑人之影響尚屬輕微，故有關評鑑委員會進行之相關資訊，並無擴大限制公開甚至全面禁止之理由與必要。
依舉證責任原則，被上訴人應就原處分涉及資訊限制公開之理由為舉證，惟被上訴人始終未敍明其是否以資訊法為限制之依據及裁量之標準，僅陳稱係依法官法第41條第5項規定，然亦未說明該規定操作之標準、衡量之因素及限制公開之實質舉證與具體理由。
㈣原處分資訊之公開並無礙於犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正裁判之情形，亦無其他公益考量而有不得公開之情事，且如相關資訊有另案續行偵查之部分，上訴人已排除於申請範圍，業能保障被上訴人提出之疑慮，被上訴人拒絕上訴人之申請，應屬違法等語。
求為判決：1.訴願決定與原處分均撤銷。
2.被上訴人對於上訴人102年12月23日之申請閱覽、複製系爭檔案事件，應作成准許之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人係對檢察官個案評鑑事件要求閱卷、抄錄、複製系爭檔案，其應適用之法規範並非資訊法或檔案法，應為法官法第41條第5項及檢察官評鑑辦法，而依上開相關規定，上訴人並無請求閱卷、抄錄及複製系爭檔案之請求權存在。
㈡系爭檔案為被上訴人為實施監督、檢（調)查、取締（是否移送懲戒）等業務所調查之資料及所取得、所實施評鑑決議之資料，縱依資訊法第18條第1項第4款規定，亦屬應限制公開或不予提供之資訊。
倘將系爭檔案提供予受評鑑人以外之人或機構閱覽、抄錄及複製，將揭露受評鑑人之相關個資，並使受評鑑人、第三人之名譽、隱私權益受損，且無法期待評鑑委員於評鑑過程能充分發言及調查，將對評鑑實施目的造成困難或妨害。
尤其受評鑑人之意見書、到會陳述意見逐字稿中，多有引用偵查或審理案件之內容及其私人間談話之內容，而原判決附表編號第1號至第4號、第8號至第12號及第19號之評鑑資料，關涉評鑑委員之發言內容、被上訴人內部簽稿及調卷函文稿等，有引用偵查或審理案件及私人間談話之內容，更含是否對其為人事懲處之資料，皆為對受評鑑人之評擬、是否懲處核定等過程之會議紀錄、準備作業等文件，實無法適用資訊分離原則，將之與原始資料做切割，㈢被上訴人之評鑑過程與作業，已具相當之獨立性、專業性、客觀性與透明性，無由上訴人或他人再為公益監督之必要。
且可透過被上訴人對外公告之決議、相關案件之判決、公開法庭之審理過程、相關人所提供其所涉案件之檢察官偵查書類記載、檢察署發布之新聞稿等管道，對被上訴人評鑑決議之妥適與否、甚至評鑑委員之選舉方式、各別委員之適任與否等為評論之監督。
上訴人主張有實施公益監督之必要性，且應以資訊法及檔案法為準據法云云，均無依據。
㈣依法官法第89條第1項準用同法第41條第5項規定及檢察官評鑑辦法第12條等規定，系爭檔案除依立法院職權行使法、監察法、刑事訴訟法等規定得調取外，僅受評鑑人有限度的得請求閱覽、抄錄、影印或攝錄，上訴人並無得調取、蒐集、利用之權利依據。
況依法官法第41條第5項之規定文義，乃以不准調取為原則，得調取為例外，上訴人主張其有調取之權利，自應由其負舉證責任等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠依檔案法第17條、第18條規定，並參同法第1條第2項規定與其立法理由可知，申請閱覽、抄錄或複製之政府資訊，已經歸檔而屬檔案法規範之範疇，但倘其他法律另有規定者，應優先適用其他法律。
另依資訊法第1條、第2條、第5條、第6條、第9條第1項、第18條規定及第1條、第2條與第18條規定之立法理由亦可知資訊法係「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」而設，故屬「一般性之資訊公開」，並定位為普通法，故其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。
㈡依檢察官評鑑辦法第10條、法官法第41條第5項規定，被上訴人因調查所取得之資料，不得供人閱覽、抄錄或提供偵查、審判機關以外之其他機關、團體或個人，且相關參與人員，對於會議討論事項、會議內容及過程、評鑑決議書之內容及其他依法應保守秘密之事項，均應嚴守秘密，不得對外發表言論。
而法官法制定於檔案法及資訊法之後，且依該法第41條第5項規定之立法理由可知，上開規定不僅為檔案法第1條第2項之「其他法令規定」、資訊法第2條但書之「其他法律另有規定」，被上訴人依該規定調查所得資料，亦屬檔案法第18條第6款依法令有保密義務之得拒絕提供之檔案及資訊法第18條第1項第1款其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開之政府資訊，顯見法官法第41條第5項乃資訊法及檔案法之特別規定，應優先適用，被上訴人否准上訴人之申請，核屬有據。
㈢上訴人申請閱覽、複製之系爭檔案，係被上訴人受理上訴人及法務部請求進行檢察官個案評鑑事件（下稱系爭評鑑事件），行調查、討論、決議等程序所取得之相關資料，其中原判決附表所示編號第20號至第29號及第33號至第39號資料，係被上訴人基於系爭評鑑事件所調閱之偵查卷影本，現或已由最高法院檢察署簽分102年度特他字第15號、第16號偵辦，或另發交臺灣臺北地方法院檢察署辦理，該等卷證資料屬偵查中之資料，依刑事訴訟法第245條規定本不得公開，上訴人於審理中復同意排除此部分卷證閱覽及複製之申請，被上訴人自得拒絕提供。
而原判決附表所示編號第1號至第19號所示資料，或為第16號、第18號、第19號評鑑事件所取得之資料，或為受評鑑人意見書及到會陳述意見逐字稿；
原判決附表所示編號第30號至第32號所示資料則為立法院公報初稿第8屆第4會期第14期、第9期及第6期影本，均係被上訴人因系爭評鑑事件調查所得資料，核屬被上訴人對於政府機關之成員即檢察官實施監督、檢（調）查、取締（是否移送懲戒）等業務所為調查之資料以及所取得、所實施評鑑決議之資料，亦屬被上訴人作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之資訊，被上訴人本不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄，是被上訴人否准上訴人此部分之申請，洵非無據。
至原判決附表所示編號第40號至第42號所示資料為評鑑委員決議時之選票，縱非屬法官法第41條第5項所謂被上訴人「調查所得資料」，亦屬資訊法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之豁免公開事由，且因系爭評鑑事件係上訴人及法務部認受評鑑人有法官法第89條第4項規定之事由而聲請個案評鑑，其事由係受評鑑人承辦案件時違反相關規定，尚與公益無涉，自無資訊法第18條第1項第3款但書規定「對公益有必要者」之得公開或提供之情事，且倘予公開或提供予非受評鑑之人，則被上訴人之委員將因其於會議中所述意見可能被揭露，有所顧忌而無法暢所欲言，將對被上訴人實施評鑑之目的造成困難或妨害，被上訴人得拒絕提供。
㈣被上訴人係由檢察官代表3人、法官代表1人、律師代表3人、學者及社會公正人士代表4人等共11人組成之委員會，檢察官代表不僅居於少數，委員之來源亦呈現多元，而具擴大外界參與監督司法之表現，且不論法務部或檢察官全體，均無法左右上開機構相關代表之推薦，足認被上訴人之組成，其公益性、專業性、獨立性甚足，尚無需再藉由上訴人等評鑑請求人予以監督，自無因未賦予上訴人程序參與權，即需藉由事後資訊公開之請求權予以補強之問題。
另如前述，原判決附表所示編號第1號至第19號資料均係被上訴人因系爭評鑑事件調查所得，或為受評鑑人意見書及到會陳述意見逐字稿、均包含有受評鑑人之訪談紀錄並事件發生過程及私人間之談話內容，且評鑑資料內亦包括通聯內容摘要暨個人資料，實難加以切割、去識別化方式處理。
原判決附表所示編號第30號至第32號資料為立法院公報初稿第8屆第4會期第14期影本、第9期影本及第6期影本，依法官法第89條第1項準用同法第41條第5項規定，本不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄，自無資訊法第18條第2項分離原則之適用。
至原判決附表所示編號第40號至第42號所示資料則為評鑑委員決議時之選票，並無去識別化之問題，故均無資訊法第18條第2項分離原則適用之餘地，上訴人主張應依上開規定予以分離，亦無足取。
㈤從而，上訴人各該主張均無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，上訴人訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依原審法院另案101年度訴字第303號判決意旨可知，其他法規中關於政府資訊應否公開或限制，仍應以資訊法為主要依據，特別法並非可無條件優先適用。
況法官法就法官與檢察官評鑑之規範，不論就組織組成、決策過程、評鑑結果之性質，皆屬政府資訊與檔案，就資訊公開議題之解讀與適用，應以資訊法及檔案法為標準。
是以，法官法第41條第5項規定，不應解釋成全面性、絕對式之禁止，否則與其文義相違。
又公開政府資訊本即為公益追求，法官法中關於法官與檢察官之評鑑機制，亦具高度公益性與監督機制，特別在資訊不對等情況下，不應過度限制人民資訊之取得。
原判決遽認資訊法僅具普通法作用，法官法為特別法，應無條件優先適用，顯忽略資訊法為基本法之準據精神，減損該法之規範作用，顯係對於該法令性質之誤解。
㈡法規間之適用，並非後制定者即可架空前制定之法規，資訊法與法官法第41條第5項規定屬「基本法與特別法」之關係，資訊法之規範與精神，於適用法官法第41條第5項規定時仍應發揮準據之影響作用。
原判決認法官法為較晚制定之特別法，優先於資訊法之適用，顯誤會其適用之關係與本質。
又被上訴人所提出法官法第41條第5項之立法理由，僅係立法過程中由立法委員呂學樟提案之版本，並非實際通過版本之立法理由。
而即便上開規定之立法理由足為依據，其所臚列之監察法、各該訴訟法、立法院職權行使法等，僅屬例示而非列舉，其「等」字即表現出適用法官法之規定時，必須考量資訊法之規範目的與內容。
㈢被上訴人為獨立機關，其合議決策不受上級機關直接指揮監督，應負有比一般機關更大之資訊揭露義務，此觀資訊法第7條第1項第10款規定即明。
而政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則行政機關拒絕人民公開資訊之請求時，依舉證責任分配原則，應負證明其拒絕或限制公開為合法之責任。
原判決雖認系爭檔案符合資訊法第18條第1項第3款、第4款規定，然對於該等款項究竟有無具體審酌？審酌因素衡量指標為何？個案中是否存有較公開資訊更優越之公共利益或私人利益等，被上訴人於書狀中均未置一詞。
又資訊法雖設有限制公開之規定，惟仍應於具體個案中衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」兩項法益之輕重，且有實證可認後者較前者更值得保護時，方得不公開。
原判決僅援引條文即得出結論，並無實質為利益衡量，亦無實質理由，有判決不備理由之違法等語。
六、本院查：㈠上訴人於102年12月23日申請時，係依檔案法第17條規定為之，訴願時提及資訊法相關規定，是以上訴人主張其申請依據為檔案法及資訊法，原判決依此審理，核無不合，合先說明。
㈡經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：1.按「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。
（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」
「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敍明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」
「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……有關犯罪資料者。
……有關人事及薪資資料者。
依法令或契約有保密之義務者。」
檔案法第1條、第17條、第18條第2款、第5款及第6款規定分別定有明文。
次按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
「政府資訊之公開，依本法之規定。
但其他法律另有規定者，依其規定。」
「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」
「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」
「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。
……。」
「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。
政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。
……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
亦為資訊法第1條、第2條、第5條、第6條、第9條第1項及第18條所明定。
復按法官法第30條第1項、第41條第5項、第10項分別規定：「司法院設法官評鑑委員會，掌理法官之評鑑。」
「法官評鑑委員會得為必要之調查，或通知關係人到會說明；
調查所得資料，除法令另有規定外，不得提供其他機關、團體、個人或供人閱覽、抄錄。」
「法官評鑑委員會組織規程及評鑑實施辦法，由司法院定之。」
另同法第89條第1項明定上開有關法官之規定，於檢察官準用之；
有關司法院之規定，於法務部準用之。
而檢察官評鑑辦法第10條則規定：「檢察官評鑑委員會評鑑委員、幕僚人員、其他與會人員及因職務上之機會知悉會議內容之人，對於會議討論事項、會議內容及過程、評鑑決議書之內容及其他依法應保守秘密之事項，於決議書發送前、後，均應嚴守秘密，並不得對外發表言論。
因審議評鑑事件所取得之相關資料，不得作審議評鑑事件目的外之利用。
相關資料於檢察官評鑑委員會之會議結束後均予收回。
審查小組委員因審查評鑑事件而取得之書面資料，應於提出審查意見書時一併送回之。
……」。
2.比對上開檔案法、資訊法及法官法等相關規定，並參酌檔案法第1條立法理由「明定本法之立法目的及與其他法令適用之優先順序。
為統一政府各級機關檔案管理制度，以利應用，明定本法適用範圍。
至各機關因業務性質特殊，其案卷之管理已另有法律規定者，例如……仍得適用其他法令之規定。」
資訊法第2條立法理由「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定，例如：公司法第393條第3項規定，公司左列登記事項，主管機關應予公開，任何人得向主管機關申請查閱或抄錄；
商業登記法第18條規定，已登記之事項，所在地主管機關應公告之規定；
法院組織法第83條規定，各級法院及分院應定期出版公報，刊載裁判書全文；
民事訴訟法第242條規定，當事人或第三人請求閱覽、抄錄或攝影卷內文書之規定；
刑事訴訟法第33條及第38條規定，辯護人或代理人檢閱、抄錄或攝影卷宗及證物之規定；
檔案法第17條及第22條規定，申請閱覽、抄錄或複製檔案等。
為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」
法官法第41條立法理由「……為期法官評鑑委員會發揮功能，妥適處理評鑑事件，確保人民對於司法之信賴，並兼顧審判獨立與全體法官尊嚴之維護，於第5項明定允其得為必要之調查。
但所得資料，除法律另有規定外，不得供人閱覽、抄錄或提供偵查、審判機關以外之其他機關、團體或個人。
……」可知，為滿足人民知的權利，人民得依檔案法或資訊法請求行政機關提供檔案或行政資訊，如該政府資訊屬經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理，如屬未歸檔之案件，則依資訊法為審查，如屬其他法令規定之政府資訊，則需視該相關法令是否有另為規範而屬檔案法第1條第2項之「其他法令規定」及資訊法第2條但書所稱之「其他法律」，再決定其適用之先順序，法官法第41條第5項即為其中之一。
故原判決認法官法為檔案法及資訊法之特別規定，於本件應優先適用，所持法律見解，並無不合。
至其提及法官法與檔案法及資訊法之制定先後順序，僅屬認定法官法為檔案法及資訊法之特別法之論述過程，非謂制定在後之法律必為制定在前法律之特別法。
另立法理由係就法律規定之緣由為說明，以供理解法條文義或解釋之用，原判決所引法官法第41條第5項之立法理由係依司法院對外公布之網站所載，上訴意旨主張其並非通過法律之真正立法理由，並執詞指摘原判決誤會上開法律之性質，核屬其主觀歧異之見解，無足憑採。
3.事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。
依原判決認定之事實，被上訴人受理系爭評鑑事件，行調查、討論、決議等程序所取得之相關資料，即上訴人欲申請閱覽、抄錄、複製系爭評鑑事件之系爭檔案共42件，詳如其判決附表所示，此為上訴人所不爭，自得為本院判決之基礎。
而原判決已就其附表所示編號第20號至第29號及第33號至第39號之資料係偵查卷證資料影本，現為偵查中之資料，且上訴人陳明同意排除申請閱覽、複製此部分卷證。
而原判決附表所示編號第1號至第19號所示資料為受評鑑人意見書及到會陳述意見逐字稿；
編號第30至32號所示資料則為立法院公報初稿第8屆第4會期第14期影本、第9期影本及第6期影本，屬被上訴人就系爭評鑑事件調查所得之資料，亦符合資訊法第18條第1項第3款及第4款規定得予拒絕公開；
編號第40至42號所示資料為評鑑委員決議時之選票，縱非屬法官法第41條第5項所謂「調查所得資料」，亦係資訊法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之豁免公開事由。
且因系爭評鑑事件係上訴人及法務部認受評鑑人有法官法第89條第4項規定之事由而聲請個案評鑑，其事由為受評鑑人在承辦案件時違反相關規定，尚與公益無涉，故無資訊法第18條第1項第3款但書規定之適用等情論明無訛，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。
㈢綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
另原判決僅認其附表所示編號第40號至第42號資料為評鑑委員決議時之選票，符合資訊法第18條第1項第3款規定，並說明何以得拒絕提供，非謂系爭檔案屬資訊法第18條第1項第3款及第4款之資訊，上訴人質疑原判決就此部分有無具體審酌？審酌因素衡量指標為何？個案中是否存有較公開資訊更優越之公共利益或私人利益，併予以衡量等語，亦非有理，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 淑 玲
法官 汪 漢 卿
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 莊 俊 亨
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