最高行政法院行政-TPAA,106,判,453,20170817,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第453號
上 訴 人 蘇明信
蘇政誠
葉進昌
蘇家慶
葉進順
葉素惠
葉素華
共 同
訴訟代理人 王致尹 律師
被 上訴 人 臺灣嘉南農田水利會
代 表 人 楊明風
訴訟代理人 蔡文斌 律師
邱煒棠 律師
林韋甫 律師
上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國105年11月23日高雄高等行政法院104年度訴字第475號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人共有坐落臺南市○○區○○段○○○○○段○00○號土地（應有部分分別為上訴人蘇明信、蘇家慶、蘇政誠等3人各4分之1，上訴人葉進昌、葉進順、葉素惠、葉素華等4人各16分之1）及上訴人蘇明信所有坐落同段49、49-1、49-2、49-3、49-4、79、101地號土地（下合稱系爭土地），遭被上訴人使用作為下湖埤之用已數十餘年。

上訴人不服被上訴人使用系爭土地迄未給予任何補償金或租金，提起行政訴訟，渠等起訴時訴之聲明原為：「被告應給付原告新臺幣（下同）126,504,560元及自訴狀送達日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。」

經數次變更，最後追加及變更為：「1.先位聲明：(1)被告應給付原告蘇明信43,917,965元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。

(2)被告應給付原告蘇家慶、蘇政誠各27,528,865元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。

(3)被告應給付原告葉進昌、葉進順、葉素惠、葉素華各6,882,217元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。

2.備位聲明：(1)被告應給付上訴人蘇明信3,725,788元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息；

並自起訴狀繕本送達日起至返還上訴人所有系爭土地之日止，按月給付原告蘇明信40,218元。

(2)被告應給付原告蘇家慶、蘇政誠各2,335,416元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息；

並自起訴狀繕本送達日起至返還原告共有下湖段98地號土地之日止，按月給付原告蘇家慶、蘇政誠各25,210元。

(3)被告應給付原告葉進昌、葉進順、葉素惠、葉素華各583,854元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息；

並自起訴狀繕本送達日起至返還原告共有下湖段98地號土地之日止，按月給付原告葉進昌、葉進順、葉素惠、葉素華各6,302元。」

高雄高等行政法院以104年度訴字第475號判決（下稱原判決）准予上訴人訴之變更及追加，並駁回其訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：農田水利會組織通則係農田水利會組織之內部規定，欠缺行為法之功能，依中央行政機關組織基準法第5條第3項規定之反面解釋，行政機關之行為不得以組織法作為限制人民權利之依據，學者吳庚、司法院釋字第390號、第570號解釋理由書，亦同此意旨。

職此，農田水利會組織通則不得作為被上訴人限制上訴人權利之依據。

況依該組織通則第11條規定，被上訴人應依第1項規定向土地所有權人協議承租或承購，或報主管機關依法徵收，而非在未符合該項規定之情形下，逕依同條第2項規定主張照舊使用。

且被上訴人曾於88年、102年、104年表示針對下湖埤土地應以個案辦理徵收或是以租用之方式辦理，如今卻強盜式的借而不還、照舊使用，實侵害人民憲法保障之財產權甚鉅。

另農田水利會組織通則第11條第2項並未規定被上訴人得無償照舊使用，立法院二讀時已刪除無償二字，被上訴人主張無償照舊使用，係屬無據。

又司法院民事廳研究意見僅供法院辦案之參考，被上訴人援引司法院83年6月16日（83）院臺廳民一字第11005號函（下稱司法院83年6月16日函）之民事廳研究意見，並無拘束法院之效力。

又依最高法院87年度台上字第1462號、88年度台上字第569號民事判決意旨，被上訴人日據時期無權占用上訴人之私有土地，則臺灣光復後，仍不得因接收關係，而使原屬無權占有土地變成有權占有，被上訴人應依租賃、設定地上權或徵收之方式，取得合法使用之權源，亦不得排除上訴人行使所有人之權利。

上訴人先位聲明，依據司法院釋字第336號解釋及400號解釋之意旨請求被上訴人應給予上訴人合理補償；

備位聲明，依據公法上不當得利請求權，請求被上訴人給付相當於租金之不當得利。

三、被上訴人則以：司法院釋字第400號解釋僅係針對土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此作為請求政府機關徵收之依據，上訴人據此請求被上訴人給付損失補償，即屬無據。

系爭土地作為下湖埤灌溉埤池使用中，依農田水利會組織通則第11條第2項規定，原提供為水利使用之土地，應照舊使用，上訴人使用系爭土地即受有民法第765條所稱之法令限制。

又依行政院農業委員會84年4月12日農林字第0000000A號函（下稱農委會84年4月12日函釋），所謂照舊使用應以提供土地當時之法律關係為依據，原為無償提供使用者，照舊無償使用。

況系爭土地供給被上訴人使用，上訴人亦可獲免繳納稅金，算是政府給予的補償。

且參照最高法院88年度台上字第698號判決意旨，系爭土地因埤池長久以來供灌溉蓄水之用，已具公用地役之關係，上訴人自應繼受該公用地役關係而受有使用上之限制。

又系爭土地之埤池築堤作為水利之用之時間為23年，即被上訴人開始使用時間為農田水利會組織通則頒布前，依司法院83年6月16日函意旨，被上訴人自可無償照舊使用。

且系爭土地原即無償提供灌溉水利之用，依臺灣南投地方法院100年度簡上字第40號民事判決意旨，並無須透過承租、承購或徵收等途徑取得土地使用權，被上訴人使用系爭土地自有合法權源。

再者，系爭土地可認已形成公用地役關係，即非無法律上原因，不構成公法上不當得利，故上訴人依公法上不當得利關係請求被上訴人給付126,504,560元，全無理由云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明部分：1.經查，系爭土地坐落臺南市關廟區下湖村東南約500公尺處之下湖埤，該埤係自然形成之甕形地形，於23年間於南面築堤，形成蓄水功能，其溉灌及維護管理單位為被上訴人；

而下湖段98地號土地於39年7月21日地目即變更為池；

足認系爭土地應在39年之前早已形成下湖埤之一部分，作為蓄水灌溉之用。

按公用地役關係並非私法上之權利，乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，並不以登記為成立要件，倘私有土地具有公用地役關係存在時，土地所有權人行使權利，即應受限制，不得違反供公眾使用之目的，排除他人之使用，司法院釋字第400號解釋雖係就既成道路成立公用地役關係所為之解釋，惟日治時期已供水道使用，供附近農田灌溉、排水使用，亦得成立公用地役關係。

上訴人自64年間起陸續分別因買賣或繼承，而繼受取得系爭土地，上訴人蘇明信等人至84年間始開始向被上訴人陳情予以賠償或收購系爭土地；

此外，並無證據證明系爭土地於作為埤塘蓄水灌溉之初，土地所有權人有阻止之情事，則參考司法院釋字第400號解釋關於成立公用地役關係之規定，堪認系爭土地具有公用地役關係，上訴人嗣後取得土地所有權時，自應繼受該公用地役關係而受有使用上之限制。

2.司法院釋字第400號解釋既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」其所稱之法律，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。

從而，上訴人在無徵收處分存在之情況下，依行政訴訟法第8條規定提起給付之訴，請求被上訴人給付系爭土地補償費，於法未合。

又特別犧牲純係損失補償之構成要件，尚非屬法規，自無從依該概念直接導出損失補償請求權；

此外，司法院釋字第336號解釋理由亦已表明公共設施保留地，限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，應予以不同程度之補償，如何檢討修正有關法律，係立法問題。

故上訴人不得逕依上開解釋請求損失補償。

則系爭土地既有公用地役關係之存在，上訴人先位聲明主張系爭土地供被上訴人作為蓄水灌溉農田使用，依司法院釋字第336、400號解釋意旨，請求被上訴人應給予合理補償，自有未合。

㈡備位聲明部分：系爭土地具有公用地役關係，上訴人嗣後取得各該土地所有權時，自應繼受該公用地役關係而受有使用上之限制，則被上訴人因下湖埤（含系爭土地）因蓄水灌溉而為必要之管理及維護，自為法之所許，非無法律上之原因。

查54年7月2日制定公布之農田水利會組織通則規定農田水利會之組織及監督，並對其得執行之任務及權利加予列舉，已非單純之組織法，實兼有作用法之性質。

上訴人主張農田水利會組織通則乃係農田水利會組織之內部規定，欠缺行為法之功能，依照中央行政機關組織基準法第5條第3項反面解釋，不得以組織法作為限制人民權利之依據云云，容有誤解。

又59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條，其中第2項係該次修正時所增列，原擬條文為：「原為無償提供水利使用之土地，應照舊使用，土地所有權人或他項權利人不得拒絕」，依行政院提出之3點說明，可知該條文立法意旨係在避免因日治時期無償提供為水利使用土地之地主日後要求補償而導致糾紛，非在違背憲法而侵害人民之財產權。

嗣後，修改文字如現行條文所示，豁免原先無償提供私人土地作水利使用之人，在使用期間，就該土地繳納稅捐之義務，如此可避免該等土地之所有人為要求補償而產生之紛爭，亦使政府使用私人土地取得合法依據。

故農委會84年4月12日函釋，農田水利會組織通則第11條第2項所謂照舊使用，應以提供土地當時之法律關係為依據，原為無償提供使用者照舊無償使用，核與該條立法意旨無違。

換言之，如於59年2月9日農田水利會組織通則修正前，原提供為水利使用之土地，應照舊使用。

系爭土地既已成立公用地役關係，被上訴人依農田水利會組織通則第11條第2項規定使用系爭土地自有法律上原因。

上訴人備位聲明依據公法上不當得利請求權請求被上訴人給付相當於租金之不當得利損害金額，亦有未合等由，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠參司法院釋字第670號解釋理由書、本院92年度判字第1709號、101年度判字第848號判決，顯見特別犧牲理論早已經本院所採，並成為我國行政法上一般原理原則無疑。

又按警察職權行使法第31條規定，就法制面而言，特別犧牲理論已於我國行政實體法上立法落實。

特別犧牲理論及損失補償請求權等既為我國公法實務肯認之法理，原判決逕以我國行政實體法無此明定，而未予審酌，實有判決不適用法規之誤。

㈡農田水利會組織通則第11條第2項有關照舊使用應與第1項為體系解釋，則所謂照舊應為原提供為水利使用之土地，經向土地所有權人或他項權利人協議承租或承購；

或協議不成報主管機關依法徵收後，始得循舊例繼續使用。

遑論土地供水利使用實已涉及土地所有權人財產權之限制，唯有如此解釋始能合於層級化法律保留原則。

而農委會84年4月12日函釋，對於原為無償供使用者照舊無償使用乙節，已對人民財產權造成法所未有之限制。

農田水利會組織通則並未就該照舊使用部分授權主管機關發布命令為補充規定，該函釋顯有違法律保留原則。

原判決不察上情，仍援引該函釋作為判決基礎，已有適用法規不當之違誤。

㈢原判決就法理採擇上，一面援引民法上不當得利法理，以處理現行實定法未明文規範之公法上法不當得利；

一面於實務上廣為採行之特別犧牲損失補償理論法理視若無睹，而以僅屬概念而非法規，自無從依概念直接導出損失補償請求權為詞。

原判決顯有判決理由矛盾之違誤。

㈣農田水利會組織通則既名為組織通則，顯屬組織法無疑。

又組織法對組織設立所應執行之任務及權利具體列舉實乃常態，仍難據此即謂該組織法實兼有作用法之性質，遑論行政機關行為不得以組織法作為限制人民權利依據之誡命意義，司法院釋字第390號、第570號解釋理由書，亦同此意旨。

原判決認為農田水利會組織通則之組織法兼具作用法性質，此一解釋悖於文義解釋，自體系解釋更有難符之處，原判決實有不適用法規之違誤云云。

六、本院查：

（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」

行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。

提起一般公法上給付訴訟，須原告主張之給付請求權已屆清償期，被告不為履行，有以給付判決保護之必要，為特別訴訟要件；

惟提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可；

如依其所依據之實體法規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，於提起一般給付訴訟前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該核定之行政處分。

（二）次按司法院釋字第336號解釋，係對依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置之公共設施用地，依77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用，未設取得期限，是否違憲為解釋；

其理由書謂：「至都市計畫法第26條規定，每5年至少應通盤檢討一次。

其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。

若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。

其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。

雖同法第49條至第51條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償。

為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題。」

依其意旨，固認公共設施保留地長期處保留狀態，其所有權人有因使用限制，致權利受個別損害，而形成特別犧牲之可能，惟指明如何為補償，屬立法問題。

依此，尚難導出司法院釋字第336號解釋意旨，有賦與公共設施保留地所有權人對需用地機關長期未為徵收，應為補償之請求權意思，尚難據以作為補償之請求權依據。

（三）又司法院釋字第400號解釋雖謂：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。

既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」；

惟以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」

，核其意旨，並無賦與土地成立公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利；

其土地所有權人亦無法據該解釋之意旨，作為補償之請求權依據。

（四）再者，公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。

公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。

參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1)須為公法上爭議；

(2)須有一方受利益，他方受損害；

(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；

(4)受利益係無法律上原因等要件，始足當之。

又農田水利會組織通則第11條規定：「（第1項）農田水利會因興建或改善水利設施而必須之工程用地，應先向土地所有權人或他項權利人協議承租或承購；

如協議不成，得報主管機關依法徵收。

如為公有土地，得申請承租或承購。

（第2項）原提供為水利使用之土地，應照舊使用，在使用期間，其土地稅捐全部豁免。」

。

依59年2月9日增訂公布之農田水利會組織通則第11條第2項規定時，行政院提出之3點說明：(1)臺灣省內之水利工程所使用土地，多為日據時代大多數農民提供，光復後新建水利工程不多，其所使用之土地，均係依法徵購徵收而來，不致發生糾紛。

本條第2項僅係對於日據時代無償提供使用土地，為免除糾紛而加以規定者。

雖然當時有無強迫情形，現在無法考證，但就捐獻土地，充當公益之立國精神而言，由有錢人無償提供水利使用土地，而保持其所有權，亦屬無可厚非。

(2)「實施耕者有其田條例」並無類此之規定，但在其「施行細則」第37條中，則規定：被徵收土地對於原經使用之水井、道路等仍可繼續使用，此與本條第2項之立法意旨相符。

(3)最高法院對於此類案件有不同之判決，因為在「實施耕者有其田條例」中未加規定，僅在「施行細則」中有補充規定，不足為法律上之依據，行政院鑒於前此之疏漏，乃於本法第11條增加第2項加以明確之規定（立法院公報第59卷第3期第23-24頁）。

依上開規定及其立法說明，足認於59年2月9日農田水利會組織通則第11條第2項訂定公布前，已提供農田水利會作水利設施使用之私有土地，農田水利會得照舊使用，無須依該條第1項規定方式取得使用權利。

是以，農田水利會使用此等土地，係有法律上依據，而非無法律上原因，即難謂與公法上不當得利之要件相符。

（五）查系爭土地坐落在臺南市關廟區下湖村東南約500公尺處之下湖埤，該埤係自然形成之甕形地形，於23年間於南面築堤106公尺長，形成該埤蓄水功能，其溉灌及維護管理單位為被上訴人，系爭土地應在39年之前早已形成下湖埤之一部分，作為蓄水灌溉之用，為原審所確定之事實。

基此事實，上訴人以其為系爭土地所有權人，以司法院釋字第336號解釋及第400號解釋意旨為依據，認被上訴人應為補償，而為上訴人於原審先位聲明之請求；

另依公法上不當得利請求權，主張被上訴人應給付相當於租金損害之不當得利，而為上訴人於原審備位聲明之請求。

揆諸前開說明，尚難認上訴人對被上訴人存在其所主張之金錢給付請求權。

至司法院釋字第670號解釋，係對於受無罪判決確定之受害人，因有故意或重大過失行為致依刑事訴訟法或軍事審判法受羈押者，依冤獄賠償法第2條第3款規定，不得請求賠償，未斟酌受害人致受羈押之行為，係涉嫌實現犯罪構成要件或係妨礙、誤導偵查審判，亦無論受害人致受羈押行為可歸責程度之輕重及因羈押所受損失之大小，皆一律排除全部之補償請求，認與憲法第23條之比例原則有違；

本院92年度判字第1709號判決所涉事實，係因九二一大地震造成土石流，為行救災之便，行政機關依行政執行法第9條規定逕行拆除人民房屋後牆及廁所，並清除屋內家具對於主張依行政執行法第39條、第40條及第41條規定，請求修復房屋及給付補償金案件；

本院101年度判字第848號判決，係向財政部國有財產局承租之國有土地，租賃期間，承租土地由行政院原住民族委員會申請無償撥用，原承租人依國有財產法第44條第2項、國有不動產撥用要點第6點規定請求補償，與本件情形不同，請求補償之依據，亦非以司法院釋字第336號解釋及第400號解釋意旨為依據。

是以，警察職權行使法第31條：「警察依法行使職權，因人民特別犧牲，致其生命、身體或財產遭受損失時，人民得請求補償。

但人民有可歸責之事由時，法院得減免其金額。」

，司法院釋字第670號解釋及本院上開判決理由，雖均「特別犧牲」之引用，然尚無法執以作為本件情形，上訴人有補償請求權存在之依據。

上訴意旨據此，指摘原判決有不適用法規之違法，尚難採取。

（六）至中央行政機關組織基準法之規定，依該法第2條第1項規定，於行政院及其所屬各級機關有其適用，農田水利會為公法人，非屬行政院所屬機關，非中央行政機關組織基準法之適用對象。

又司法院釋字第390號解釋，係以對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，其處分之構成要件，應以法律定之；

若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，認工廠設立登記規則第19條第1項規定，其中關於人民違反該規則之行為，得予以局部或全部停工或勒令歇業之處分部分，涉及人民權利之限制，欠缺法律授權之依據，與前述意旨不符；

司法院釋字第570號解釋，亦同此旨；

惟農田水利會組織通則第11條第2項上開規定，係經立法程序為法律所明定，自不涉法律授權是否具明確性問題。

此外，依農田水利會組織通則第2條「農田水利會之組織及其有關事宜，依本通則之規定；

本通則未規定者，適用其他有關法令之規定。」

規定，該通則規定之事項，並不限於該會之組織部分。

上訴人以農田水利會組織通則屬組織法，主張原判決認農田水利會組織通則具組織法兼具作用法性質，解釋悖於文義解釋，體系解釋更有難符之處，無非以其歧異之見解，指摘原決違誤，尚不足採。

七、綜上所述，原判決以上訴人先位聲明主張依據司法院釋字第336、400號解釋意旨，請求被上訴人應給予合理補償；

備位聲明依據公法上不當得利請求權請求被上訴人給付相當於租金之不當得利損害金額，均不可採，認上訴人請求被上訴人給付上訴人如訴之聲明所示之補償費或不當得利損害金額暨遲延利息，均無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無不合，並已明確論明其認定事實之依據及得心證理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，尚無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難謂有判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決有違背法令情事，無非執其歧異之法律見解，加以爭執，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 8 月 17 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 8 月 17 日
書記官 吳 玫 瑩