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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第51號
上 訴 人 廖天佑
訴訟代理人 吳榮昌律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 楊榮富律師
上列當事人間區段徵收領回抵價地事件，上訴人對於中華民國105年7月13日臺中高等行政法院105年度訴字第105號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人辦理「臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側等2區段徵收案」，報經內政部於民國99年8月5日核定區段徵收開發範圍，99年6月14日區段徵收委員會99年度第2次會議決議：抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，經內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函復准予辦理在案。
嗣被上訴人於99年12月間擬具「臺中市水湳機場原址南側區段徵收計畫書」（下稱系爭徵收計畫書），報經內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函（下稱內政部徵收核定函）核准徵收臺中市○○區○○○段0000○0號等113筆私有土地，面積計6.2926公頃，並一併徵收私有土地上之私有土地改良物。
被上訴人以100年4月7日府授地區二字第1000060666號為公告（下稱徵收公告），其公告事項第10項載明「本區抵價地總面積為徵收私有土地面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之」（公告期間自100年4月8日起至100年5月9日止）。
上訴人於104年10月1日提出「行政申請書」，請求將系爭徵收計畫書抵價地總面積為徵收私有土地面積比例40％核定變更為50％，經被上訴人以104年10月19日府授地區二字第1040222241號函（下稱原處分）否准。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠本件區段徵收範圍原私有土地之所有權人，將因徵收而喪失土地所有權，系爭徵收計畫書所擬定之內容，經被上訴人為徵收公告後，即為該徵收公告處分之內容，則系爭徵收計畫書即直接限制一定區域內人民之權利或增加其負擔，具有行政處分之性質。
㈡需用土地機關擬定徵收計畫並公告徵收時，對所依據之事實及所評估之各項因素均無違誤，所擬計畫及徵收公告即屬合法，惟倘徵收計畫事後因所興辦之事業發生變更或註銷，或有其他足以影響原徵收計畫適法性及適當性之情事，即應為相應之調整。
又區段徵收計畫倘因事後開發事業有所變更或註銷，致影響原已評定之財務計畫，其完成開發並標售土地所得收入足供支應開發成本且有餘裕，則此等開發完成之利益，不應歸屬需用土地機關，使其因區段徵收而牟取暴利，故應廢止原區段徵收計畫或為相應之調整，以符土地徵收條例第50條第2項之精神。
㈢開發費用係區段徵收計畫之重點評估基礎，對徵收計畫內容具直接性之影響。
系爭徵收計畫原擬開發臺中市水湳經貿園區，倘因事後政策等相關因素致變更設計或註銷所擬各項設施，即直接影響原徵收計畫所評估之財務計畫。
而原為南側區段徵收開發重點之大公園、會展中心、大巨蛋及臺灣精神臺灣塔，已有諸多項目變更設計，而該設計變更導致原財務計畫變更達新臺幣（下同）100餘億元，足證此等建設計畫之變更連帶影響原定財務計畫之可行性，原抵價地發還比例之計算基礎亦失所附麗，應廢止原抵價地發還比例，並另為適當之處分。
㈣系爭徵收案之財務收支仍有餘綽，即應依照平均地權條例及土地徵收條例之立法意旨，將抵價地發還比例調整為50％，以貫徹區段徵收所揭示國家政府與人民共同投資開發、利益共享之政策目的，於此情形，被上訴人就抵價地發還比例之裁量權限顯然應受立法拘束，於無其他特殊情形之情況下，即應將發還抵價地比例重新核定為50％。
㈤系爭徵收計畫所擬定抵價地發還比例將造成被上訴人不當徵收人民土地獲取利益，且原徵收計畫之財務計畫，亦因開發計畫中諸多建設設計變更而受影響，核屬行政程序法第128條第1項第2款所定之「發生新事實」，原抵價地發回比例之計算方式更失其正當性，原徵收處分即具有土地徵收條例第49條第2項之情事，上訴人得依同條例第50條第2項規定，請求被上訴人廢止或變更，以維護區段徵收範圍內地主之權益等語。
求為「先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被上訴人應依上訴人104年10月1日所為申請，就徵收公告內所載系爭徵收計畫書，抵價地總面積占徵收總面積為40％之核定變更為50％之行政處分。
備位聲明：被上訴人應撤銷其徵收公告內所載系爭區段徵收計畫書就抵價地總面積占徵收總面積為40％之核定。」
之判決。
三、被上訴人則以：㈠不論上訴人之「行政申請書」、原處分或訴願決定，其對象均為系爭徵收計畫書內所載抵價地之比例，是否符合行政程序法第128條第1項第2款規定之程序重開要件，則上訴人不服原處分及訴願決定提起之本件訴訟亦應以此為審議標的。
然上訴人起訴狀卻改依土地徵收條例第49條第2項、第50條第2項規定，請求廢止或變更抵價地之比例云云，於法未合。
㈡被上訴人為徵收公告時，方以第10項將抵價地總面積為徵收「私有土地」總面積40％之抵價地比例為具體及實踐化而對外公告並對外直接發生效果，上訴人若不服該抵價地之比例，應依土地徵收條例第22條規定，於法定期限內對徵收公告提出異議，始屬正辦，然其未為之，徵收公告已告確定。
至行政程序法第128條第1項第2款所稱之「新事實」，以行政處分作成時業已存在之事實為限，而上訴人據以主張所謂符合上開規定之新事實，均非99年12月間擬定系爭徵收計畫書時所存在之事實，而係嗣後土地開發完成後或政策計畫變更而產生，不符合上述「新事實」之要件，應與程序重開之要件不合。
㈢依評估報告書所載，系爭徵收計畫案內可供建築用地標售價格為41,309元/㎡，係參照最近3年地政事務所提供之北屯區、西屯區鄰近系爭開發案住宅區及商業土地平均交易價格資料後，在假設宅地化程度為7年內達成之條件下進行成熟度修正後而得，以作為計算可標售土地收入之依據，而101年11月抵價地抽籤配地說明書所載區段徵收後各使用分區之評定地價，乃地價評議委員會依市場行情所為評定，其考量基礎、計算方式全然不同，難謂系爭計畫書係根據不正確事實而作成。
㈣土地徵收條例第49條第2項及第50條第2項係關於撤銷或廢止「徵收」之規定。
上訴人並非請求廢止徵收，而係請求撤銷或變更系爭徵收計畫書有關抵價地之比例，自無上開條文之適用餘地等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠需用土地人申請區段徵收土地，所檢具之區段徵收計畫書，依行為時土地徵收條例施行細則第36條第1項第19款規定，固應載明抵價地比例。
惟依同條例第39條第2項規定，抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積50％為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比例實施區段徵收，此時需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准徵收前之程序（如抵價地之比例如為50％即無須事先報核），而內政部審核區段徵收案時，不再就抵價地比例為審查，可知內政部核准徵收處分之法律效果並不包括抵價地比例部分。
另依行為時土地徵收條例第44條第1項及第4項規定可知，辦理區段徵收須取得之土地，應滿足供規劃比例所需之抵價地、必要公共設施用地，及其餘供有償撥用或讓售之土地，其地價及標售底價須足以填補開發總費用。
另依行為時區段徵收實施辦法第16條規定，需用土地人訂定抵價地之比例時，固應考量土地所有權人之受益程度，然其考量重點仍在於是否能有效達成區段徵收計畫之開發目的及其財務是否能平衡。
因此，徵收主管機關僅就需用土地人以各項預估值作成之抵價地比例為審查，其核准固對需用土地人發生得依核准比例辦理區段徵收之效果，然其後之區段徵收申請案是否能獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內之土地所有權人亦可能發生變動，故抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果。
又發給抵價地雖屬地價補償之類型之一，然於原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因抵價地之比例影響其抵價地之受配。
從而，抵價地比例之核定及公告，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上具體事件所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非屬行政處分。
㈡被上訴人99年12月間所擬具之系爭徵收計畫書，核定抵價地之比例為40％，經內政部以徵收核定函核准辦理系爭徵收案後，被上訴人已依行為時土地徵收條例第4條、第18條、第24條及其施行細則第21條等規定，以徵收公告踐行法定程序，且於公告事項第10項記載抵價地之比例為40％，亦僅就系爭徵收案之相關事項對外公告，尚待系爭徵收案之原土地所有權人於公告期間內，檢具有關證明文件，以書面申請發給抵價地，經被上訴人審查核准後始得發給抵價地。
準此，被上訴人99年12月間擬具之系爭徵收計畫書，就抵價地比例之核定及徵收公告有關抵價地比例之事項部分，其性質均非行政處分。
㈢申請再開行政程序，依行政程序法第128條規定，應以「已確定之行政處分」為標的，若無行政處分存在，即無申請程序重開之餘地。
本件無論係被上訴人99年12月間擬具之系爭徵收計畫書，或徵收公告載明有關抵價地比例之行政行為，均非行政處分，上訴人並無以其為對象而申請程序重開之餘地。
是其申請並不符行政程序法第128條第1項第2款所定程序重開之要件，被上訴人以原處分否准，理由雖有不同，但結果並無二致，依法核無違誤。
訴願決定予以維持，核無不合，亦應予維持。
上訴人先位聲明⑴訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈣關於申請程序重開之審查，須先審查是否符合程序重開之要件，如不符合要件，即予拒絕；
如符合程序重開之要件，再進而審查是否要撤銷、廢止或仍維持原為之處分。
如前所述本件上訴人所為程序重開申請並不符合行政程序法第128條規定之要件，即無進而審查是否要撤銷、廢止或變更抵價地比例之問題。
則上訴人先位聲明⑵請求判決被上訴人應依其104年10月1日之申請，就徵收公告內載系爭徵收計畫書將抵價地比例40％之核定變更為50％，或備位聲明命被上訴人撤銷徵收公告內所載抵價地比例40％之核定，亦非有據等詞，為其判斷依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依土地法第22條第1項、土地徵收條例施行細則第21條第1項、第29條等規定可知，直轄市或縣（市）政府依土地徵收條例第18條規定所為之公告，除對外作成徵收處分外，公告上所載關於補償費之數額，亦同時因公告而對外發生效力，又為公告時徵收及補償處分之相對人已可特定，足見該徵收公告及其所載應補償之金額，屬行政程序法第92條第1項所稱行政處分無疑。
本件被上訴人報經內政部核准抵價地之比例為40％後，於99年12間發布系爭南側徵收計畫書中，已明揭南側徵收之抵價地比例將訂為40％，徵收公告時亦同時將所核定之抵價地比例對外公告，抵價地比例乃補償費用之一環，被上訴人後續辦理補償費發給或發還抵價地，均依所核定之抵價地比例為權利價值計算基礎，足見徵收公告之抵價地比例確實具有拘束力，為行政處分，自得作為申請程序重開之客體。
又發回抵價地與支付補償金同為對徵收土地所有權人之補償，抵價地比例直接影響土地所有權人受補償之數額，同屬補償處分之一環。
且於發還比例公告後至抽籤配地之過程，該抵價地比例並無變動可能且拘束被上訴人發還抵價地之作業，於權利價值計算時上訴人同受拘束，則該抵價地比例之公告，顯屬對具體事件及特定人對外發生規制效力，至於土地所有權人究選擇補償金或領回抵價地，並不改變受抵價地之比例之事實。
原判決認倘土地所有權人選擇領取補償金則不受抵價地比例拘束，故抵價地比例之公告於土地所有權人申請發給抵價地前並未生拘束效力云云，顯忽略該抵價地比例實際上對外已產生相當之規制效力，其就此行政處分生效時點之解釋顯然違背法令。
另依原判決之見解，主管機關未為進一步之行政處分前，系爭徵收計畫範圍內土地所有權人之權利尚未遭受具體侵害，故認都市計畫非具有行政處分之性質，惟此解釋違背司法院釋字第156號解釋意旨。
原判決以抵價地比例非行政處分而駁回上訴人之請求，適用法規顯有違誤。
㈡依系爭南側徵收計畫書可知，被上訴人原計算開發完成後可標售土地之價值為41,309元/㎡，惟完成後實際評定地價為149,587元/㎡不等，高出原徵收計畫所預估之41,309元/㎡甚多，足見被上訴人標售土地所得價值，已超過系爭南側徵收計畫書所載2,617,519萬元，又原定之四大特色等開發計畫有所變更、取消，原抵價地比例核定處分已有違法，被上訴人應變更抵價地比例。
況土地徵收條例已對抵價地比例作出原則性之限制，倘無特殊情事即應將抵價地比例訂為50％或更高，被上訴人之行政裁量應受立法選擇之拘束，故應將抵價地比例重新核定為50％以符法規等語（按依上訴狀載，上訴人之聲明僅求為判決「⑴原判決廢棄。
⑵被上訴人應依上訴人104年10月1日所為申請，就徵收公告內所載系爭徵收計畫書，抵價地總面積占徵收總面積為40％之核定變更為50％之行政處分。」
足見其對原判決駁回其備位聲明部分未聲明不服，故此部分未繫屬本院，爰不予贅述，先予敍明）。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠按國家基於公共利益之需要，得以徵收方式取得私有土地作為興辦事業之用，依土地徵收條例第4條規定，有該條第1項規定之情形者，需用土地人得辦理區段徵收。
又區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與一般徵收不同，是否以區段徵收作為取得公共設施用地之手段，需經評估，並由中央主管機關核准以為事前之監督。
次按「抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則。
因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。
但不得少於40％。
曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45％。」
「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。
該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。
土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。
申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。
經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。
……。」
行為時土地徵收條例第39條第2項、第40條第1項、第2項及第3項所明定。
另同條例施行細則第36條第1項第16款（原判決第16頁第11行誤為第19款）、第40條第1項分別規定「本條例第38條第1項規定之區段徵收計畫書，應載明下列事項：……抵價地比例。
……」「本條例第39條第2項所稱因情況特殊，經上級主管機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積50％時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。
所稱曾經農地重劃者，指原有土地曾參加農地重劃並分擔農路、水路用地，且該農路、水路用地已登記為直轄市、縣（市）或農田水利會所有者。
」依上開規定可知，需用土地人申請區段徵收土地，所檢具之區段徵收計畫書上之抵價地比例非為50％時，須先擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，足見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；
且抵價地總面積，如以徵收總面積50％辦理，即無須有此報核程序，而實際運作時，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。
是以內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。
另區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利。
換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。
從而，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。
觀諸上訴人因不服被上訴人於101年11月17日召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會中所提說明書之附表一「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」有關抵價地權利價值及面積之計算而提起爭訟，並經本院105年度判字第7號判決予以肯認。
益徵抵價地之比例並非無救濟餘地，而係俟其影響受徵收土地所有權人之權益時始得為救濟。
從而，單純抵價地比例核定之公告，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。
㈡又行政程序法第128條規定「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。
但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。
具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。
發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。
其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。
前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；
其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」
是以，欲依上開規定申請行政機關重開行政程序，其前提需以行政處分為對象，茍非行政處分，其要件即屬不合，無依上開規定申請程序重開之餘地。
而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
㈢經查，被上訴人辦理「臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側等2區段徵收案」，報經內政部於99年8月5日核定區段徵收開發範圍後，所屬區段徵收委員會於99年6月14日99年度第2次會議決議：抵價地總面積擬定為徵收總面積之40％，經內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函復准予辦理。
被上訴人於99年12月間擬具系爭徵收計畫書，報經內政部以徵收核定函核准徵收臺中市○○區○○○段0000○0號等113筆私有土地，面積計6.2926公頃，並一併徵收私有土地上之私有土地改良物，被上訴人並為徵收公告，其公告事項第10項載明「本區抵價地總面積為徵收私有土地面積40％，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之」（公告期間自100年4月8日起至100年5月9日止）。
上訴人於104年10月1日提出「行政申請書」，請求將系爭徵收計畫書抵價地總面積為徵收私有土地面積比例40％核定變更為50％等情，為原判決所確定之事實。
㈣原判決已明確論述徵收公告有關抵價地比例之記載並非行政處分之依據及理由，核與上開規定及說明，並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
上訴意旨仍執詞主張該部分屬行政處分，指摘原判決違背法令，無非執其主觀歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，難謂為原判決有違背法令之情形，應予駁回。
又如前述，徵收公告有關抵價地比例之記載既非行政處分，則兩造有關抵價地比例之核定等主張是否有理，即無審究之必要，爰不予贅述，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 莊 俊 亨
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