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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第515號
再 審原 告 胡天賜
再 審被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師
參 加 人 臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會
代 表 人 陳重熙
訴訟代理人 蔡本勇 律師
上列當事人間市地重劃事件，再審原告對於中華民國100年10月13日本院100年度判字第1790號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文
本院100年度判字第1790號判決及臺中高等行政法院99年度訴字第125號判決均廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、鑫新平自辦市地重劃區（後更名為臺中市中科經貿自辦市地重劃區）坐落於臺中市整體開發地區單元八，依再審被告民國93年6月15日府工都字第0930091958號函公布「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫圖、第十二期重劃區、部分體二用地、後期發展區部分）」案有關計畫書中第八章整體開發地區（原後期發展區部分）變更第三節第貳點變更內容三、本計畫整體開發地區發展優先次序原則第1項規定：「優先獎勵土地所有權人彙整開發意願，經各該開發單元範圍內私有土地所有權人1/2以上，及其土地總面積超過範圍內私有土地總面積1/2同意者，得向臺中市政府申請由該府代為擬定細部計畫，以自辦市地重劃方式開發；
擬定細部計畫所需費用得列入重劃共同負擔。」
嗣再審被告以95年11月13日府地劃字第0950234341號函及95年11月15日府地劃字第0950240068號函核准李錦佃等發起人成立鑫新平自辦市地重劃區籌備會，該籌備會於95年12月8日將同意辦理細部計畫及重劃之同意書送達再審被告。
該籌備會另於96年10月22日依修正前獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第20條規定，以鑫新平字第008號函申請再審被告核定鑫新平重劃區範圍及重劃區名稱，再審被告乃以97年1月22日府地劃字第0970016303號函（下稱原處分1）核定：「……說明：……茲核定本重劃區（整體開發區單元八）範圍，除鑫新平社區須以都市更新方式開發外，其餘範圍界線如細部計畫草案說明書所述……，並核定重劃區名稱為『鑫新平自辦市地重劃區』。」
經再審被告核算全區內同意辦理都市計畫細部計畫及參加重劃之私有土地所有權人人數為967人、同意人數占全區私有土地所有權人數53.51％、同意面積為33.7640公頃、同意面積占全區私有土地面積54.61％，已達前揭「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫圖、第十二期重劃區、部分體二用地、後期發展區部分）案」有關計畫書中整體開發地區（原後期發展區部分）案中，整體開發地區發展優先次序原則第1項規定，再審被告乃應鑫新平自辦市地重劃區籌備會申請代為擬定「臺中市都市計畫（整體開發區單元八）細部計畫」草案，經依程序辦理公開展覽及辦理公開展覽說明會及提交臺中市都市計畫委員會決議後，再審被告以97年9月8日府都計字第0970205246號公告「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元八）細部計畫案」計畫書、圖，並自發布日起實施。
97年11月6日及12月8日鑫新平自辦市○○○區○○○○○○○○○000號及鑫新平字第42號函檢附該單元內土地清冊、土地所有權人同意參加重劃之同意書清冊、土地所有權人意見分析統計表、徵求土地所有權人等清冊，申請原處分機關核定該單元之重劃計畫書，並更名為「臺中市中科經貿自辦市地重劃區」。
經再審被告書面審核該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，認為符合平均地權條例第58條之規定，乃以97年12月19日府地劃字第0970298342號函（下稱原處分2）核定重劃計畫書，交由鑫新平自辦市地重劃區籌備會於98年3月10日起至98年4月9日止公告重劃計畫書，嗣於98年5月22日假臺中市北屯區公所召開第1次會員大會，選出理、監事成立臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會，上開會議紀錄並報經再審被告以98年6月10日府地劃字第0980140854號函予以核定。
再審原告之被繼承人陳絹不服再審被告核定臺中市中科經貿自辦市地重劃案（下稱系爭重劃案），於98年6月6日提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經臺中高等行政法院99年度訴字第125號判決（下稱原審判決）駁回，陳絹不服，提起上訴，經本院100年度判字第1790號判決（下稱原確定判決）駁回確定。
陳絹於本院100年10月13日判決當日死亡，再審原告依法聲請司法院解釋，經司法院作成釋字第739號解釋，再審原告爰依行政訴訟法第273條第2項規定，提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴主張：（一）原審判決、原確定判決業經再審原告向司法院大法官聲請釋憲，嗣經司法院於105年7月29日作成司法院釋字第739號解釋並公布在案，依行政訴訟法第273條第2項、第276條第3項等規定，本件再審期間應計算至105年8月30日，故再審原告於105年8月5日提起再審之訴，應屬合法。
（二）依司法院釋字第739號解釋之意旨，原審判決、原確定判決有以下之違憲事由：1、修正前獎勵重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；
於以土地所有權人7人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。
2、修正前獎勵重劃辦法第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項所規定之職權，應屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符，且超出平均地權條例第58條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。
3、修正前獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；
關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，亦未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計劃相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，以及公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及辯論後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。
（三）縱司法院釋字第739號解釋中未明白諭知救濟方法，依司法院釋字第725號解釋及其理由書之意旨，仍應允許再審原告依新法公布後之實質救濟方法請求。
（四）依行政程序法第9條、第36條、第39條、第102條、第105條第2項等規定，併參酌司法院釋字第739號解釋理由書之意旨，再審被告在核定自辦市地重劃個案時，應依職權調查事實及證據，若有發現異常違法情事時，在作成行政處分前，應先通知程序之利害關係人到場陳述意見，本件再審被告於核定本件重劃計畫前，即發現「計有809人疑似以小面積土地移轉共有，增加人數，藉以操控同意或不同意之人數面積比例，掌握重劃業務之進行」等情，則再審被告自應依上揭條文，通知相關人陳述意見，並通知利害關係人提出陳述書，為事實上或法律上之陳述，惟再審被告怠於踐行通知程序。
另依行政程序法第136條之規定，再審被告若認本件再審可能使法律秩序驟然發生重大衝擊，仍可透過行政契約之締結，以解決相關爭議，尚不生「法律秩序驟然發生重大衝擊」之虞。
（五）依內政部106年7月27日內授中辦地字第1061305305號所頒佈修正獎勵重劃辦法第20條第2項、第3項等規定，主管機關審查重劃會所提出之重劃申請並核定重劃範圍後，其核定處分書應送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，則再審被告應將原處分1送達系爭重劃區範圍內全體土地所有權人及已知之利害關係人，再審原告既為該範圍內土地所有人之一，再審被告依法即應送達給再審原告，惟再審被告未將原處分1送達再審原告，依法顯有不符。
（六）籌備會之任務僅在成立重劃會，其並無決定重劃範圍之權限，重劃區範圍必須待重劃會依法成立後，始能決定並向主管機關提出申請，本件重劃區僅於95年間由鑫新平籌備會提出原本依法應由重劃會始能提出之重劃範圍等相關申請，明顯違法。
又依再審被告自行撰寫之專案報告，再審被告於核定重劃計畫前，即發現「計有809人疑似以小面積土地移轉共有，藉以操控同意或不同意之人數面積比例」之情形，顯有違反修正後獎勵重劃辦法第26條第2項等規定等語，聲明求為判決：原確定判決、原審判決均廢棄；
訴願決定及原處分1、原處分2均撤銷，並另為適法之處分或發回原審法院審理。
三、再審被告則以：依司法院釋字第725號解釋之意旨，司法院釋字第739號解釋採取違憲定期失效之解釋，且該號解釋未明確諭知原因案件具體救濟方法，故再審原告並無從直接以司法院釋字第739號解釋作為再審或非常上訴之理由。
又系爭重劃案業已完成重劃區內土地分配、抵費地出賣等重劃程序，甚至新分配之土地所有權人、抵費地買受人恐將其土地再次處分，如司法院釋字第739號解釋宣告獎勵重劃辦法立即失效或定期失效並諭知原因案件具體之救濟方法，則可以想見將造成鑫新平自辦市地重劃區內現登記所有權人（不論因重劃分配、抵費地買受或其他原因繼受取得）法律秩序驟然發生重大之衝擊，故司法院釋字第739號解釋雖認獎勵重劃辦法違反憲法正當法律程序，然並未諭知原因案件可提起再審之救濟，足見司法院釋字第739號解釋亦已考量解釋影響層面，避免造成法秩序驟然發生重大之衝擊，故本件再審之訴顯無理由等語，資為抗辯。
四、參加人則以：依司法院釋字第739號解釋之意旨，無論本件訴訟之勝敗為何，對於參加人之法律上利益均有重大影響，自得獨立參加訴訟。
又依司法院釋字第739號解釋之意旨，並非立即宣告失效，足證修正前獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項與平均地權條例第58條第1項規定，於本院為原確定判決時，仍屬有效；
再審被告依法所為各項行政處分，仍屬有效，系爭重劃區於上開法律失效前，業已完成全部重劃作業，自無再依修正後之規定辦理之可能。
另參加人於101年6月4日檢送計算負擔總計表予再審被告審查，經再審被告依獎勵重劃辦法第33條之規定，以101年6月13日府授地劃一字第1010098521號函同意核定在案，參加人另依獎勵重劃辦法地34條第1項規定，就重劃區內土地分配結果提經參加人101年7月19日第11次理事會審議通過，經再審被告所屬地政局101年8月7日中市地劃一字第1010028657號函備查後，參加人以101年8月24日中科經貿字第903號公告該土地分配各項圖冊，並通知區內各土地所有權人，可見各區土地所有權人應分配之土地皆已確定（包括再審原告之土地），並登記及交付予全部土地所有權人；
抵費地部分，業經處分登記完畢，可見再審原告所提出再審之訴，顯無實益。
況區內土地所有權人取得土地後，分別以買賣之名義移轉予第三人，為數眾多，已無回復之可能性等語，資為抗辯。
五、本院按：
（一）「（第2項）確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」
「（第1項）再審之訴應於30日之不變期間內提起。
（第3項）依第273條第2項提起再審之訴者，第1項期間自解釋公布當日起算。」
行政訴訟法第273條第2項及第276條第1項、第3項分別定有明文。
本件再審原告之被繼承人陳絹提起行政訴訟，於原確定判決之評結日（100年10月13日）死亡，其繼承人即本件再審原告胡天賜於收受判決後嗣即聲請司法院解釋，經司法院作成釋字第739號解釋，再審原告於提起再審之訴時併同具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
查司法院釋字第739號解釋係於105年7月29日公布，再審原告於105年8月5日提起本件再審之訴，有本院收文戳蓋於再審之訴狀（再審原告誤植為「聲請再審狀」）可稽，未逾法定不變期間。
又再審原告具律師資格，符合行政訴訟法第281條準用第241條之1第1項但書第1款規定，得不委任律師為訴訟代理人，先予敘明。
（二）按「修正前獎勵重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；
於以土地所有權人7人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。
同辦法第9條第3款、第20條第1項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第9條第6款、第26條第1項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符，且超出同條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。
同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；
同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。
上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」
業經司法院釋字第739號解釋在案。
又「本院就人民聲請解釋憲法，宣告確定終局裁判所適用之法令於一定期限後失效者，聲請人就聲請釋憲之原因案件即得據以請求再審或其他救濟，檢察總長亦得據以提起非常上訴；
法院不得以該法令於該期限內仍屬有效為理由駁回。
如本院解釋諭知原因案件具體之救濟方法者，依其諭知；
如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。
……行政訴訟法第273條第2項得提起再審之訴之規定，並不排除確定終局判決所適用之法令經本院解釋為牴觸憲法而宣告定期失效之情形。」
復經司法院釋字第725號解釋在案。
又司法院釋字第739號解釋公布之後，獎勵重劃辦法業經內政部於106年7月27日修正發布，其中修正前之第8條第1項、第9條第3款、6款、第20條第1項、第26條第1項等規定既經司法院釋字第739號解釋宣告為違憲，且大法官並未諭知原因案件具體之救濟方法，依司法院釋字第725號解釋之意旨，本件自應依修正後之獎勵重劃辦法第8條第2項、第20條第1項至第3項、第25條第1項、第26條第3項、第27條第1項、第2項等規定裁判，核先敘明。
（三）本件原確定判決所適用之法令，即修正前獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項等規定，既經大法官宣告為違憲，且再審原告為司法院釋字第739號解釋之聲請人，符合行政訴訟法第273條第2項規定提起再審之訴之要件，其再審之訴為有理由，爰將原確定判決廢棄，回復至本件上訴審程序，由本院重行審理再審原告之上訴有無理由，即原審判決有無違背法令。
經本院重行審理結果，原審判決逕行適用經司法院釋字第739號解釋宣告為違憲之修正前獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項等規定，認訴願決定及原處分1、2均無違誤，而駁回再審原告之訴，未及審酌修正後之獎勵重劃辦法相關規定，原審判決自屬違背法令，而應予一併廢棄。
惟訴願決定及原處分1、2適用違憲法令之程序上瑕疵是否可以補正？是否足以影響本件判決之結果？仍應審酌下列事項始能判斷，惟本院為法律審，就事實問題無從調查審究，基於下列理由，爰將原判決發回原審法院另為適法之裁判：１、按法規規定應設置適當組織為審議之目的，在於主管機關能為實質而周全之審查，而陳述意見及聽證之目的，係為使主管機關得知利害關係人之意見進而加以斟酌，修正前獎勵重劃辦法固未就主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，要求主管機關設置適當組織為審議，及於核定前給予利害關係人陳述意見之機會；
核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關設置適當組織為審議，及以公開方式舉辦聽證，而修正後獎勵重劃辦法第27條第1項、第2項業已就上開聽證及審議之程序詳為規定，本件固應依修正後之規定為裁判。
惟如本件再審被告臺中市政府已本於職權就市地重劃為詳實之審查，並讓利害關係人知悉，並有表示意見之機會時，尚難因修正前獎勵重劃辦法未規定應設置適當組織為審議，或未舉辦聽證程序，即謂其審查違法或違反正當行政程序。
依卷附資料，本件重劃計畫經核定後，業經公告並送達再審原告（見原審卷第21頁），則本件再審原告是否已於相關程序有適當表達意見之機會？依卷內資料尚無從查明。
２、依修正後獎勵重劃辦法第9條第1項第5款、第6款、第11條第1項、第4項、第5項規定（修正前獎勵重劃辦法亦有相同規定），自辦市地重劃之籌備會與重劃會有先後之關係，本應由重劃會為之者，籌備會固無權限為之，然基於無權限者所為之行為，嗣後如得到有權限者之追認時，自不因該行為係無權限者所為而當然無效，此與行政機關之管轄權限尚有不同。
因此，籌備會固無權限申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，然如籌備會於召開第一次會員大會審議重劃計畫時，會員中對重劃計畫並無異議，且嗣後得到重劃會追認時，自不因之而無效。
依本件卷附資料，籌備會已通知再審原告出席第1次會員大會，其對本件重劃計畫並未表示異議（再審原告雖對嗣後之土地分配結果表示異議，惟並非對重劃計畫之異議），則籌備會之行為如嗣後得到重劃會之追認，尚不因修正前獎勵重劃辦法第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項規定違反法律保留原則，即認籌備會之上揭行為為無效行為，而重劃會是否追認籌備會之上揭行為？事實仍不清楚。
３、又查，本件鑫新平自辦市地重劃區籌備會於95年11月13日經再審被告依修正前獎勵重劃辦法第8條第1項核准成立，並於97年12月19日函就籌備會申請核定之重劃計畫書，以該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，符合平均地權條例第58條之規定，而核定重劃計畫書等情，為原審所確定之事實。
按再審被告核定時之平均地權條例第58條第3項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」
此之所謂「重劃區內私有土地所有權人半數以上」，應指以正當程序取得所有權之所有權人而言，如為辦理重劃，刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數尚難予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，應為實質之審查。
經查，本件參加重劃之私有土地所有權人人數（即同意者）為967人，而擬辦重劃範圍內廣順段557地號土地，面積34.42平方公尺，於95年10月1日以買賣為原因登記為789人共有等情，有臺中市政府地政局102年3月22日「原臺中市整體開發區自辦市地重劃各單元及公辦第13、14期違失情節專案報告」可稽。
則該789人是否參加人或其前身籌備會為辦理本件市地重劃，透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件？是否已違反修正前獎勵重劃辦法第25條第3項及修正後同辦法第26條第3項最小面積之規定？關係系爭重劃案之適法與否。
４、倘本件訴願決定及原處分1、原處分2有違法情形而應予撤銷，則系爭重劃案目前進度為何？相關土地所有權人或受讓人有無回復其權利之可能？若無回復之可能，是否會發生重劃區內土地所有權人或受讓人權益之重大變動？系爭重劃案自93年以來之重劃程序必須重新踐行，對於公益是否有重大影響？有無依行政訴訟法第198條為情況判決之必要？事涉事實之認定，本院無法逕為判斷，自有由原審法院斟酌再審原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，審認原處分1、原處分2及訴願決定之撤銷對於公益是否有重大損害？是否顯與公益相違背？而為決定。
（四）綜上所述，再審原告以原確定判決所適用之法律有牴觸憲法疑義，據以向司法院大法官聲請解釋，並經作成釋字第739號解釋，再審原告依行政訴訟法第273條第2項規定提起本件再審之訴，訴請廢棄原確定判決及原審判決，為有理由。
至於再審原告請求撤銷原處分1、原處分2及訴願決定部分，因上揭事實尚有待事實審法院詳予調查釐清後，再為判斷，本院無法逕為准許，爰將原確定判決、原審判決均予廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
六、據上論結，本件再審之訴為有理由。依行政訴訟法第281條、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 陳 秀 媖
法官 張 國 勳
法官 林 文 舟
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
書記官 伍 榮 陞
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