最高行政法院行政-TPAA,106,判,605,20171109,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第605號
上 訴 人 陳月妙
訴訟代理人 簡大翔律師
被 上訴 人 嘉義縣政府
代 表 人 張花冠
訴訟代理人 劉烱意律師

上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國106年3月2日高
雄高等行政法院105年度訴字第434號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人於民國105年1月12日擬具簡易水土保持申報書，申請於法定山坡地範圍內之嘉義縣○○鄉○○○段00號及100號土地（下稱系爭土地）開發供作住房之建築用地，計畫開發面積合計456.36㎡。
被上訴人依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5條規定及其以91年12月30日府農林字第0000000號公告之山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率9％計算，以105年4月20日府農育字第1050070234號函（下稱原處分）核定上訴人應繳交回饋金新臺幣（下同）698,231元（元以下四捨五入）。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭土地位於國立中正大學特定計畫區（下稱中正計畫特區）內，84年開發時，政府已向相關地主徵收45％土地做公共設施、水土保持與建造滯洪池；
開發後，再標售區內土地，系爭土地即上訴人向被上訴人以相當於鄰近農地6、7倍的地價標得。
所謂「山坡地」之開發利用，應係指全未開發過之山坡地而言，將已開發過且已徵收近半土地的中正計畫特區土地，定義為山坡地，顯不合理。
㈡回饋金是依森林法第48條之1第1項第2款規定收取之造林基金，中正計畫特區開發時應已規劃過並做好水土保持，無需再做水土保持，且特區內應無法造林。
又回饋金之本質當屬人民有營利行為，獲利後回饋才合理，一般民眾純建自宅，應無營利與回饋的問題。
本件命上訴人繳納回饋金698,231元，等同地主建自宅時，需再向政府買地一次，顯不合理。
㈢人民於103年7月4日前在中正計畫特區建自宅時，可依「純建築行為」，免擬具水土保持計畫，免繳回饋金。
惟行政院農業委員會以103年7月4日農授水保字第1031862015號函（下稱農委會103年7月4日函）停止適用「純建築行為」，致同一特區內，103年7月4日之施政前後標準不一，造成人民巨大負擔，顯不公平。
㈣上訴人於系爭土地上興建之房屋面積僅有60坪，被上訴人卻以系爭土地之全部面積計算回饋金，顯然不合理等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：㈠中正計畫特區之土地於84年開發時所徵收之45％土地係依其他法令（按都市計畫法），系爭土地尚無依水土保持法相關規定提送水土保持書件之紀錄。
且依森林法第48條之1第1項規定，回饋金係因山坡地開發利用而收取，以獎勵私人或團體長期造林，與系爭土地可否造林無關。
又系爭土地係農委會依水土保持法第3條規定，以98年8月4日農授水保字第0981850245號公告為嘉義縣山坡地範圍之土地，與「是否開發過」或「是否為特區」無關。
㈡農委會基於之前所為「純建築行為免擬具水土保持計畫」之解釋，因執行期間衍生諸多問題及弊端，乃以103年7月4日函停止適用有關「純建築行為免擬具水土保持計畫」之函釋，並回歸水土保持法第12條規定。
上訴人就系爭土地辦理住房新建工程，即應依水土保持法第12條規定擬具簡易水土保持申報書，並依回饋金繳交辦法第3條規定繳交回饋金。
㈢依回饋金繳交辦法第5條規定及被上訴人91年12月30日府農林字第154342號公告嘉義縣「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，本件回饋金為698,231元（計算式：面積456.36㎡×當期土地公告現值17,000元×9％）無誤等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠按森林法之立法目的是為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，一方面抑制山坡地開發速度，同時獎勵長期造林，以調和經濟發展與環境保護之衝突；
森林法第48條之1之立法意旨則藉由收取回饋金之機制，抑制山坡地開發，以達成國土保安、水土涵養及減少天然災害之目標，並將所收取之回饋金，統籌運用於造林工作，加強山坡地森林保育。
故森林法第48條之1第1項規定為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，並於同項第2款規定山坡地開發利用者繳交之回饋金為造林基金來源之一，即已明定山坡地開發利用者有繳交回饋金之義務；
又於同條第2項後段明定繳交回饋金義務發生之時點，至於山坡地回饋金之繳交義務人、計算方式等與程序及其他應遵守事項之辦法，則授權由中央主管機關擬訂。
核其授權之目的及範圍明確，且依其授權訂定之回饋金繳交辦法第5條第1項規定，即容許主管機關就山坡地回饋金之計算方式，斟酌事務性質不同為合目的性選擇，使其課徵額度與森林法立法目的之達成產生合理之關聯性，合乎憲法所規定之平等原則與比例原則。
㈡依行政院98年8月4日農授水保字第0981850245號公告嘉義縣山坡地範圍地段明細表可知，系爭土地全部屬山坡地地段，其性質上屬水土保持法第3條第3款所指經報請行政院公告之山坡地，亦即回饋金繳交辦法第2條所稱之山坡地。
上訴人既擬於系爭土地開發建築用地並為開挖整地之行為，依水土保持法第12條第1項第4款規定，屬應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之山坡地開發利用行為，因上訴人開發建築用地面積合計456.36㎡（含建築面積198㎡及其他開挖整地面積258.36㎡），未滿500㎡，依水土保持計畫審核監督辦法第3條第5款規定，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之。
上訴人既為應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，依回饋金繳交辦法第4條規定，即為山坡地開發利用回饋金之繳交義務人。
㈢被上訴人前以91年12月30日91府農林字第154342號公告「主旨：公告本縣『山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率』」，其中有關開發建築用地者，規定「以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之9為計算標準。」
。
依上訴人所提簡易水土保持申報書所載，其為新建住房，而申請被上訴人准其在系爭土地（面積各為237.51㎡、218.85㎡）開發建築用地，計畫開發面積合計456.36㎡（含建築面積198㎡及其他開挖整地面積258.36㎡）。
又依回饋金繳交辦法第5條規定回饋金之計算方式，係以水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）之計畫面積與當期土地公告現值乘積比率計算。
則上訴人應繳之山坡地開發利用回饋金應為698,231元（計算式：計畫面積456.36㎡×當期土地公告現值17,000元/㎡×9％＝698,231元）。
上訴人主張其僅興建60坪建物，應以該面積計算回饋金云云，核與回饋金繳交辦法第5條第1項明文應以「計畫面積」計算回饋金之規定不符，自非可採。
㈣山坡地開發利用回饋金是否應該繳交，係以1.土地要件（即屬水土保持法第3條第3款所指經報請行政院公告之山坡地）；
2.行為要件（有水土保持法第12條第1項各款所定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之山坡地開發利用行為）；
3.繳交義務人要件（即應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人）是否均該當為斷，與同區其他山坡地是否經徵收無關。
況同區其他山坡地縱經徵收，依土地徵收相關法律規定，政府應補償地價，並非無償取得，自非上訴人得資為免繳回饋金之理由。
至上訴人標購系爭土地之價格，涉及主觀意願及市場交易行情，與山坡地開發利用回饋金應否繳交，顯屬二事。
又依回饋金繳交辦法第3條規定，所謂山坡地開發利用，係指從事水土保持法第12條第1項各款所列行為，並未限定僅指全未開發過之山坡地，而排除就已經開發之山坡地從事開發行為之情形。
上訴人在系爭土地從事開發建築用地、開挖整地，既屬必須擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之開發利用行為，必對環境造成一定程度之衝擊，故必須依據回饋金繳交辦法繳交回饋金，以為衡平。
㈤農委會94年3月4日農授水保字第0941803754號函所謂純建築行為，免擬具水土保持計畫，應同時符合二要件：1.山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為；
2.除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者，固有農委會97年12月17日農授水保字第0971852227號函可佐。
然上開解釋因欠缺法律授權（違反法律保留原則），執行結果衍生諸多問題及弊端，農委會已以103年7月4日函停止適用，此亦有該函附原處分卷為憑，上訴人援引已停止適用之上開函釋所為之主張，自無足採。
㈥綜上所述，被上訴人依回饋金繳交辦法第5條及其公告之山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，以原處分核定上訴人應繳回饋金698,231元，於法有據，訴願決定予以維持，亦無不合等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠山坡地保育利用條例於65年間公布後，臺灣省政府即於69年2月6日劃定完畢，惟礙於人力、設備及時間，致山坡地內摻雜平地在內，飽受各界批評。
是以，農委會乃於89年2月9日訂定「山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點」作為直轄市外山坡地範圍檢討變更之依據。
上開作業要點公布後，公告山坡地範圍已轉化為多階段行政處分，法院審查範圍及於前階段行為。
105年間，被上訴人曾提報大林鎮及梅山鄉部分土地劃出山坡地範圍，而系爭土地位於中正計畫特區內，被上訴人卻未將該特區內土地提報農委會劃出山坡地範圍，卻提報開發在後之「大埔美精密機械園區第2期發展」區域，所為決策顯無正當理由，並有裁量怠惰及違反平等原則之情形，所為行政行為即有瑕疵，原判決未加審酌，自有判決理由不備之情事。
另中正計畫特區仍屬山坡地，大埔美園區部分土地卻得以劃出山坡地範圍，原審未依職權調查，亦未行使闡明權，要求當事人雙方就此事實提出主張，顯有違行政訴訟法第125條規定。
㈡上訴人於原審即質疑回饋金繳交辦法之合法性，且質疑森林法第48條之1第2項授權行政機關訂定回饋金繳交辦法後，何以山坡地範圍之認定尚須援引「山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點」之規定，原判決未予審究，僅就中正計畫特區土地是否符合回饋金繳交辦法「土地要件」「行為要件」「繳交義務人要件」等事項論述，當屬行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由。
㈢回饋金之性質屬特別公課，雖司法院釋字第426號及第593號曾針對其授權明確性為論述，然就其合法要件則未及之，一般學者均以義務人須具群體同質性、群體有責性、群體用益性為要件，並須定期檢討以便隨時取消。
本件負擔回饋金義務之群體為擬具水土保持計畫之水土保持義務人，而須擬具水土保持計畫之原因源自「水土保持計畫審核監督辦法」之要求，其母法為水土保持法，惟水土保持法所劃定之山坡地範圍，向來飽受批評，主管機關憑此有瑕疵之標準區隔出所謂「水土保持義務人」群體，其同質性恐有疑問。
且該群體是否較一般民眾與水土保持間具有更明顯關聯性，仍待被上訴人與農委會進一步細緻化其判準，主管機關僅憑單一化標準而忽視山坡地現實條件之變遷，該群體與水土保持間有責性關聯難昭公信。
㈣系爭土地周邊盡是已開發利用之柏油鋪面及建築基地，早已失去山坡地之性質，亦無保護必要性，回饋金之利用已無可能回饋至己身周邊，其要求上訴人繳交回饋金顯無理由。
另山坡地範圍劃定過時草率，被上訴人又有行政怠惰與違反平等原則情事，其並不符合定期性檢驗是否具備合法性要件。
本件特別公課之合法性要件有疑問，原判決未加以審酌，顯判決不備理由等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
㈠按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。」
「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；
其基金來源如下：……山坡地開發利用者繳交之回饋金。
（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」
森林法第1條、第2條及第48條之1分別定有明文。
次按「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」
「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」
「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」
「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。
（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。
（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」
「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」
「（第1項）主管機關彙整收取本回饋金後，應即繳入中央主管機關所設置之林務發展及造林基金專戶儲存應用。
（第2項）山坡地開發利用案件涉及農業用地變更回饋金案件，主管機關應依農業發展條例第12條規定，將收繳之本回饋金2分之1存入中央主管機關設置之農業發展基金；
餘2分之1存入中央主管機關設置之林務發展及造林基金。」
亦為回饋金繳交辦法第2條至第5條、第6條第1項及第7條所明定。
該回饋金繳交辦法係農委會依森林法第48條之1第2項規定授權訂定，無違授權明確性，自得予以適用。
又行為時水土保持法第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下：……山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100公尺以上者。
㈡標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」
第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」
第12條第1項第4款及第4項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。
……（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；
其種類及規模，由中央主管機關定之。」
行為時水土保持計畫審核監督辦法第3條第5款規定：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：……開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿500㎡者。」
準此，開發建築用地是否須繳納回饋金，自應依該土地是否合於回饋金繳交辦法之規定為斷。
另嘉義縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，亦經被上訴人以91年12月30日91府農林字第154342號公告在案，有關開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之9為計算標準。
㈡經查，系爭土地坐落在嘉義縣民雄鄉五榖王段，係報經行政院以98年8月4日農授水保字第0981850245號公告屬嘉義縣山坡地範圍之土地，上訴人為新建住房，於105年1月12日擬具簡易水土保持申報書，申請被上訴人准許其於系爭土地上開發建築用地，包含建築面積198㎡及其他開挖整地面積258.36㎡，合計456.36㎡，而系爭土地105年度之公告現值為17,000元/㎡等情，乃原判決所確定之事實，核與卷證資料相符，亦為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
而原判決業已依森林法、水土保持法及回饋金繳交辦法等相關規定，論明上訴人欲開發系爭土地以供建築住房，依法即負有繳納回饋金之義務並計算其金額，核與上開規定及說明，並無不合。
原判決業明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備等違背法令之情事。
另「山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點」係農委會為依據水土保持法及山坡地保育利用條例之規定，劃定直轄市以外山坡地範圍及其檢討變更而訂定，其目的係為山坡地範圍之劃定與檢討依據；
而回饋金繳交辦法則係依森林法第48條之1第2項授權而訂定，其目的在於規範山坡地開發利用者繳交回饋金之相關規定，二者之規範目的及本質均不同，上訴人執詞指摘，核屬其主觀歧異之法律見解，無足憑採。
㈢依山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點規定可知，山坡地範圍之劃定及檢討變更，農委會為主辦機關，其劃定與劃出應符合相關規定，而縣（市）政府僅為提報機關，並無決定權。
惟開發利用山坡地範圍之土地，是否該當回饋金繳交辦法之要件而應繳納回饋金，與山坡地範圍之劃定及劃出之檢討無關，姑不論上訴人所為「系爭土地不應劃入中正計畫特區之山坡地範圍，被上訴人應將之提報劃出」之主張是否有理，於系爭土地未經農委會依職權劃出山坡地前，上訴人應繳納回饋金之義務並不受影響。
故原審法院並無就此事實為調查之必要，況且上訴人於原審法院審理時，亦未為此項主張，迺於上訴時始以被上訴人曾於105年間提報大林鎮及梅山鄉部分土地劃出山坡地範圍，卻未將系爭土地提報農委會劃出山坡地範圍之新事實，據以主張所為決策無正當理由，並有裁量怠惰及違反平等原則之情形，原判決未加審酌，亦未依職權調查及行使闡明權，要求雙方就此事實提出主張，有違行政訴訟法第125條規定及判決理由不備之情事云云，自非有據。
㈣山坡地之開發是否應繳交回饋金及其範圍，乃屬立法考量之範疇，一旦決定立法課徵，則其繳交之義務人、要件自應由主管機關依法律所定要件為審核，縱學者有質疑或認有須定期檢討以便隨時取消之必要，亦屬立法考量。
如前所述，被上訴人依回饋金繳交辦法核定上訴人應繳交之回饋金並無不合，上訴人一再以水土保持法所劃定之山坡地範圍，向來飽受批評，主管機關憑此有瑕疵之標準區隔出所謂「水土保持義務人」群體，其同質性恐有疑問。
且該群體是否較一般民眾與水土保持間具有更明顯關聯性，仍待被上訴人與農委會進一步細緻化其判準，主管機關僅憑單一化標準而忽視山坡地現實條件之變遷，該群體與水土保持間有責性關聯難昭公信，主張原處分之合法性要件有疑問，原判決未加以審酌，顯判決不備理由等語，亦非有理。
㈤綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
書記官 莊 俊 亨