最高行政法院行政-TPAA,106,判,613,20171109,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第613號
上 訴 人 李大白
李坤炎
李艷龍
共 同
訴訟代理人 張致祥 律師
林詩涵 律師
被 上訴 人 宜蘭縣礁溪鄉公所
代 表 人 林錫忠
參 加 人 林志偉
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國106年1月5日臺北高等行政法院104年度訴字第1819號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人與參加人間，就坐落宜蘭縣○○鄉○○段00○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁玉字第119號，下稱系爭租約）。

茲因民國103年12月31日租約期滿，參加人於104年2月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被上訴人申請收回系爭土地，上訴人則檢附自任耕作切結書等相關文件向被上訴人申請續訂系爭租約。

經被上訴人審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010482號函（下稱原處分）准由參加人收回系爭土地。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：依最高法院51年台上字第582號判例意旨，被上訴人未實質審查，僅憑出租人出具之收回經營農場保證書，即認參加人具有自耕能力，顯然違法。

又依土地法第6條、農民健康保險條例第5條第1項、第2項、第6項規定及最高法院88年台上字第3202號判決意旨，參加人主張其參加農民健康保險，故有自耕能力，於法不合。

參加人另主張有經營家庭農場，惟迄未能舉證以實其說，自難謂有從事農業經營。

又有無使佃農失去家庭生活依據者，應以每個佃戶家庭之收入情況，分別判斷。

本件以內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）計算上訴人李大白年收入，仍未達維持家庭生活所需，收回系爭土地後，將使其生活失去依據，原處分即與減租條例第19條第1項第3款規定相違，而屬違法。

且減租條例對於家庭農場之定義及要件並未明文規定，而依農業發展條例第3條第4款規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場；

另依農場登記規則第2條第1款規定，所謂農場須是進行農作物產銷為主之場地，而按減租條例第19條第2項規定，家庭農場尚須符合由參加人自行經營之要件。

惟參加人所有坐落頭城鎮頂埔段375地號土地（下稱375地號土地），地面已鋪上柏油，放置貨櫃屋及船隻數艘等物品，顯非經營農作物產銷之農產，其雖主張種植楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹，惟稽諸訪查照片，無法確認植物品種、數量或種植時間及收成，自不得作為參加人於原處分作成前，已有經營家庭農場之事證。

又該土地為參加人及他人共有，則上開植物是否為參加人種植，即非無疑，且該共有人居住於不同住所，顯非共同生活戶，不符家庭農場之標準。

況依國有耕地放租實施辦法第6條及國有耕地放租作業注意事項第24點等規定，參加人既無以農用資材及科技方法，經營農作、森林、水產、畜牧等項目之生產、製造、銷售以及休閒事業，自非從事家庭農場經營之人，足證其不符擴大家庭農場經營規模之要件，自不得收回系爭土地云云。

為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被上訴人應依上訴人104年1月14日之申請就系爭租約作成准予上訴人續租登記之行政處分。

三、被上訴人則以：系爭租約並未註明上訴人分戶各自耕作系爭土地、各自繳租，亦無分耕之位置或範圍，申請續訂租約時亦未檢附各自耕作各自繳租切結書，則依內政部81年5月15日台（81）內地字第0000000號函（下稱內政部81年5月15日函釋）意旨，被上訴人核算上訴人及其配偶與同一戶內直系血親收入總額及總支出時，自應將共同承租人合併計算。

本件上訴人102年全年總收入扣除全年生活費用後仍為正數，足以維持一家生活，即出租人無減租條例第19條第3款情形。

而農業發展條例第3條規定，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期低利貸款之用，其與減租條例第19條第2項收回自耕之規定無涉。

又依72年增訂減租條例第19條第2項之立法目的意在放寬出租人收回出租耕地，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人略以：參加人99年7月21日加入宜蘭縣頭城鎮農會（下稱頭城鎮農會），迄今仍係農民健康保險會員，參與家族農漁牧的養殖與耕作，藉此擴大家庭農場經營，而出具收回經營農場保證書，已具有委託他人代耕之能力，依司法院釋字第580號解釋意旨，即具有自耕能力。

且參加人所有之自耕地離系爭土地約2公里，與家族兄弟合夥栽種樹苗，2年前已開始擴大家庭農場經營，從事園藝植栽及果樹種苗栽種等農作。

又上訴人因繼承關係取得系爭土地之租賃權，於法律上係公同共有關係，事實上亦係上訴人彼此間藉由指揮監督，實際耕作系爭土地而表徵共同耕作。

基於公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，計算上訴人是否因參加人收回系爭土地而失其家庭生活依據，依內政部81年5月15日函釋意旨，自應將其收支予以合併計算。

另立法者於72年增訂減租條例第19條第2項時，並未將農業發展條例第3條第4款家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩者之規範意旨不同，自不可比附援引。

況參加人於99年間取得頭城鎮農會之農民健康保險，已依從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法審查實際農業狀況，參加人確有經營家庭農場之事實。

再觀諸375地號土地之訪查紀錄及照片，參加人確有於該土地上種植楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹等農作物，顯有自任耕作及從事家庭農場經營之事實，符合減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作及第19條第2項經營家庭農場之要件。

又參加人亦於鄰地378地號土地上與堂弟共同種植肖楠、五葉松、黑松、南洋杉、樹葡萄、桂花等農作，顯因經營家庭農場之規模已不敷使用，始於鄰地與堂弟共同種植農作，符合擴大家庭農場經營規模之要件云云，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。

茲查減租條例對於家庭農場之定義及擴大家庭農場之方式並無定義，上訴人主張應援用農業發展條例第3條第4款規定云云。

惟農業發展條例之目的，係規範促進農地合理利用，調整農業產業結構等；

而減租條例之目的，則係規範耕地之租佃，兩者之立法目的有異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。

且農業發展條例於62年9月3日制定公布，惟立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩條例之規範意旨並不相同，尚難認減租條例「為擴大家庭農場經營規模」定義，與農業發展條例第3條第4款所定義之家庭農場相同；

又參諸內政部105年10月31日台內地字第1050071922號函（下稱內政部105年10月31日函），亦認農業發展條例第3條第4款之家庭農場，與減租條例第19條之家庭農場之規範無涉，自不得逕予援引。

至上訴人主張援引農場登記規則第2條第1款、國有耕地放租實施辦法第6條及國有耕地放租作業注意事項第24點等規定云云，經核該等規定係就有關國有耕地得提供為放租或放領之用等予以規範，更與減租條例第19條規範意旨及立法目的無涉，上訴人主張援引，難認有據。

㈡又參加人申請收回系爭土地，除已檢附自任耕作切結書外，並提出頭城鎮農會證明書、375地號土地所有權狀、375地號土地園藝植栽照片可稽；

且經被上訴人於原審法院審理期間至375地號土地訪查，該土地現況為部分置放貨櫃屋、遊艇、工程機具；

楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹等，復有現況照片多張暨375地號土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料等可按，堪認參加人就系爭土地鄰近之375地號土地，有參加人所述園藝植裁事實，而與其切結內容表明其確能自任耕作乙節尚屬無違。

至上訴人質疑375地號土地上置放貨櫃屋、遊艇、工程機具等情，惟參加人就該土地之權利範圍為6000分之428（大約為14分之1），參加人就此陳明略以，此係去年年底參加人大哥及五弟暫時放置，目前方有口頭協議分管等語，則參加人就375地號土地權利範圍既非全部，是其他共有人就其等於該地號土地權利範圍內行使其管理使用權，自與參加人無涉，難以此遽認參加人就該土地權利範圍內有不能自任耕作之情形。

稽之參加人除提出自任耕作切結書外，並提出頭城鎮農會證明書證明渠自99年7月21日參加農民健康保險，又375地號土地目前既有園藝植栽之情，是其主張為擴大家庭農場經營規模而收回系爭土地，即非無憑，原處分依此核認參加人具備減租條例第19條第1項第1款及第2項要件，即屬有據。

㈢又數人因繼承而公同共有承租權下，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之失其家庭生活依據，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算以之判斷。

至於各該承租人是否同財共居係個別承租人「一家」範圍之認定問題，核與基於公同共有關係為繼承標的之耕地租賃之承租人收支應合併計算乙節無涉。

系爭租約係因原承租人死亡後，由上訴人因繼承關係取得系爭土地之租賃權，是上訴人就系爭土地之租賃權為公同共有關係，彼此間之權利義務關係具有不可分性，故於計算系爭租約承租人即上訴人是否因參加人收回系爭土地而失其家庭生活依據，自應予以合併計算。

經查，上訴人102年全年總收入為新臺幣（下同）1,631,148元，扣除全年生活費用1,362,072元後仍為正數（269,076元），是被上訴人原核算上訴人之收入及生活費用雖有違誤，惟按工作手冊規定更正後，其等所得總額仍足以支付其等全年生活費用，核無減租條例第19條第1項第3款規定不得收回自耕之情形。

故堪認倘許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使上訴人失其家庭生活依據。

從而，被上訴人以原處分准許參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回上訴人續租系爭土地之申請，經核並無違誤等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

六、上訴理由略謂：㈠依減租條例第19條規定，係以擴大家庭農場方符合構成要件，而按減租條例第19條第2項、農場登記規則第2條第1款、減租條例第19條行政院72年提案修法理由及國有耕地放租作業注意事項第24點規定，則地主擴大經營農場收回耕地，須先有經營之家庭農場存在，而農場不單以生產農作物而已，尚須有製造、銷售農產品之能力及組織，方是所謂之農場。

原審法院就參加人有無經營農場之重要事實未予調查，即有應予調查之事實未予調查之違法，又就參加人是否有家庭農場此事實置而未論，亦有理由不備之違法。

原判決徒以參加人有自耕能力為由，即同意參加人收回系爭土地，惟減租條例第19條係以擴大家庭農場為前提要件，而非僅具有自耕能力即可，原判決之認定顯與擴大經營農場之要件相違，而屬判決違背法令。

又原判決自行解釋減租條例關於家庭農場的定義，置現行法令農業發展條例及農場登記規則對於現有之家庭農場定義於不顧，亦有論理法則之違反及判決未適用法令之違法。

㈡上訴人李大白全戶僅李大白一人，僅能靠佃田維持生活，至於上訴人李坤炎、李艷龍，均與上訴人李大白獨立各戶，李大白之不能維持生活，亦與他人是否能維持生活無涉，原判決認應計算上訴人之共同收入云云，委與減租條例第19條第1項第3款規定相違，而屬違背法令。

㈢參加人違法使用農地，又無法證明有家庭農場存在，原判決未就進行投資之參加人與上訴人李大白此等農業專業栽種之人比較誰較能利用農地維持農地最大產能，即率認參加人比上訴人李大白更能增加農業產能，委屬違背經驗法則等語。

七、本院查：

（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。

二、出租人所有收益足以維持一家生活者。

三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。

（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」

「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」

為減租條例第19條第1項、第2項及同條例第20條分別規定。

準此，耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實，並以出租人能自任耕作，收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件，始得收回自耕。

此所指「能自任耕作」依司法院釋字第580號解釋，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。

（二）又按依民法第828條、第829條及830條第1項規定，公同共有，係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性。

耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，而為公同共有人。

因此，數人因繼承而公同共有承租權，未依臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款完成租約變更登記前，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事。

（三）再按減租條例對於該條例第19條第2項：「出租人為擴大家庭農場經營規模」所指「家庭農場」，未有定義性規定；

惟該條項之增訂，係配合第2階段農地改革，規定出租人如能自任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一定家生活者」之限制，以鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，立法意旨，並無以「家庭農場」之概念限制出租人收回自耕之意思。

又農業發展條例第3條第4款關於「家庭農場」之定義，係就該條例用辭之立法解釋，而有其適用之對象，因農業發展條例立法之規範目的與減租條例，並不相同，故於解釋減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」時，尚不得援引農業發展條例第3條第4款「家庭農場」之定義，作為解釋依據。

是出租人於租約期滿時，在擬收回自耕地同一地段或鄰近地段內，已有從事農作之自耕地，且收回出租地係供自耕之用，而有擴大農業經營規模之計畫，即與減租條例第19條第2項規定要件相當。

（四）查參加人申請收回耕地即系爭土地，除已檢附自任耕作切結書，並提出頭城鎮農會證明書、375地號土地所有權狀、375地號土地園藝植栽照片；

而375地號土地作現況為部分置放貨櫃屋、遊艇、工程機具；

楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹等，原審依此認參加人就系爭土地鄰近之地目為「田」，使用分區為「特定農業區」375地號土地有參加人所述之園藝植裁，能自任耕作，其主張為擴大家庭農場經營規模而收回系爭土地，並非無憑，且對上訴人就此部分之指摘，何以不足採之理由，已於判決理由中為必要之說明。

是原判決以被上訴人核認參加人具備減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件，核屬有據，尚難認有不合。

（五）又查上訴人李大白年滿65歲，為單獨生活戶，被上訴人不列計李大白個人102年收入，其102年生活費用以臺灣省每月最底生活費用10,244元計算全年生活費用122,928元；

上訴人李坤炎同一戶內，除配偶何美玉外，尚有直系血親李瑜軒（孫女，民國92年生）、李依蒨（孫女，民國93年生）等2人，李坤炎本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入470,125元，102年全年生活費用491,712元；

上訴人李艷龍為共同生活戶，同一戶內，除配偶林秀琴外，尚有直系血親李孟紋（長女）、李雅萍（次女）、李雅如（參女）、李宜倢（長子）等4人，李艷龍本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入為1,161,023元，李艷龍等6人102年全年生活費用為747,432元等情，為原審依證據所確定，尚無不依證據情事。

基此，原判決認上訴人3人上揭所得總額仍足以支付其等全年生活費用，核無減租條例第19條第1項第3款所規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之出租人不得收回自耕之情形，與經驗法則、論理法則無違。

依上開原審所確定之事實，原判決以參加人收回系爭土地自耕之申請，無減租條例第19條第1項第1款及第3款出租人不能收回自任耕作情事，亦符合同條第2項規定之要件，揆諸前開規定及說明，並無不合。

八、綜上所述，被上訴人以原處分准予參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回上訴人續租系爭土地之申請，訴願決定予以維持，均無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無不合，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。

上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有認定事實違法，及判決適用法規不當與不備理由之違背法令情事，無非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 忠 仁
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
書記官 吳 玫 瑩