最高行政法院行政-TPAA,106,判,632,20171116,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第632號
上 訴 人 卓如意
訴訟代理人 魏光玄律師
被 上訴 人 臺中市立臺中家事商業高級中等學校
代 表 人 林怡慧
訴訟代理人 吳榮昌律師
上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國106年4月19日臺中高等行政法院106年度訴字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣被上訴人受勞動部勞動力發展署技能檢定中心（下稱勞發署技檢中心）委託辦理全國技術士技能檢定會計事務職類人工記帳項乙級術科測試（下稱系爭術科測試）事務。

嗣上訴人於民國105年9月26日依檔案法第17條及政府資訊公開法第9條之規定，併向被上訴人與勞發署技檢中心申請提供102年度第3梯次系爭術科測試事務之行政契約書（含附件）電子檔或影本乙份（下稱系爭資訊甲），被上訴人本諸其與勞發署技檢中心於105年5月18日召開之審議委員會議所為「爾後凡上訴人申請被上訴人受委託辦理事務之相關資訊，被上訴人不予保管，皆移由勞發署技檢中心統一為准駁之決定」之決議，將系爭資訊甲函送勞發署技檢中心後，以105年10月14日中家實字第1050007667號函（下稱原處分1）否准上訴人之申請。

上訴人隨即於同年月19日申請被上訴人提供上開審議委員會會議紀錄（下稱系爭資訊乙），經被上訴人以105年11月4日中家實字第1050008361號函（下稱原處分2），否准。

上訴人不服，分別就原處分1、2提起訴願，均遭駁回，遂合併提起本件行政訴訟。

經原審為「原處分及訴願決定關於被告（即被上訴人，下同）否准原告（即上訴人，下同）105年10月19日（被告收案日期105年10月21日）申請案件部分撤銷。

被告就前項撤銷部分，應依本判決之法律見解對原告申請案件作成適法之處分。

原告其餘之訴駁回。」

之判決。

，上訴人復對不利部分，聲明上訴（被上訴人就其敗訴部分未聲明上訴），求為「1.原判決駁回上訴人請求部分均廢棄。

2.前項廢棄部分，被上訴人作成否准上訴人（上訴狀載為原告）申請案件部分之訴願決定及原處分均撤銷。

3.被上訴人就前項撤銷部分，應對上訴人之申請案件作成准予提供政府資訊之處分。」

之判決。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭資訊甲為被上訴人與勞發署技檢中心簽訂，被上訴人依約應留存乙份，且應依法主動公開或應人民申請提供之。

被上訴人為規避提供資訊之法定義務，故意於收受上訴人申請案後，將系爭資訊甲送交勞發署技檢中心，並以其現已無保有系爭資訊甲為由拒絕提供，顯違反政府資訊公開法之立法意旨。

又系爭資訊甲乃被上訴人於職權範圍內作成，屬政府資訊公開法第3條所稱之政府資訊，且為會計法第51條（按應係52條之誤）第1項第6款規定之原始憑證，被上訴人負有管領與保存之義務，即使確如其所稱已檢還勞發署技檢中心，被上訴人仍負有提供之義務，非可恣意拒絕履行。

參照本院105年度判字第532號及99年度判字579號判決意旨，被上訴人應提交該資訊予法院審查是否具有政府資訊公開法第18條規定應限制公開或不予提供之情形。

另依被上訴人檔案管理規定，系爭資訊甲之保存年限為5年，且不在被上訴人自105年5月1日起迄今之已銷毀（含移轉其他機關）檔案目錄之列，可見被上訴人辯稱目前已無持有系爭資訊甲，顯非真實。

被上訴人無法律依據與正當理由拒絕提供，有逾越且濫用裁量權之違法。

㈡政府資訊公開法第18條第1項第3款得豁免資訊公開之規定，在於保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故其決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之。

所謂「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；

倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。

系爭資訊乙係會議紀錄，僅記載會議結論而無討論思辯過程，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款應限制公開或不予提供者，被上訴人即應依法提供等語，求為：撤銷訴願決定及原處分1、2。

被上訴人對於上訴人105年9月26日之申請，應作成准予提供系爭資訊甲之行政處分；

對於105年10月19日之申請，應作成准予提供系爭資訊乙之行政處分之判決。

三、被上訴人則以：㈠上訴人前曾向勞發署技檢中心申請其103年度第3梯次就系爭術科測試與被上訴人訂定之「行政契約書」，經勞發署技檢中心否准，上訴人循序提起行政訴訟，原審法院以105年度訴字第119號判決駁回其訴。

系爭資訊甲與上揭103年度契約書性質相同，係勞發署技檢中心與被上訴人訂定之行政委託契約，非屬會計法規範之原始憑證，上訴人援引會計法第52條第1項第6款部分，顯有誤解。

況勞發署技檢中心自105年度起即於行政委託契約書第8條第3款明訂，乙方（即受託辦理檢定方）如遇有人民依據政府資訊公開法申請提供前開之各項資料（此指技能檢定相關資料）、文件等，應於15日內依行政程序法第17條及第18條規定，將該申請案件及人民申請之系爭資料，儘速移送甲方（即勞發署技檢中心）處理。

被上訴人依審議會議之決議，將系爭資訊甲檢還勞發屬技檢中心，並將上訴人之申請書轉由勞發署技檢中心處理，自屬有據，被上訴人既不再保有系爭資訊甲，以原處分1函復上訴人，僅係事實說明，並無不妥。

㈡系爭資訊乙涉及決策過程之內部意見溝通或思辯材料，係屬內部準備文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，本得不予提供。

且依訴願決定所述內容及政府資訊公開法第18條第1項第3款之立法理由可知，政府機關之內部意見或與其他機關之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，自應限制公開或不予提供。

系爭資訊乙因涉及決策過程之內部意見溝通或思辯材料，係屬內部準備文件，即應限制公開或不予提供之等語，資為抗辯。

四、原審為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：㈠關於被上訴人作成原處分2否准上訴人申請提供系爭資訊乙部分：按政府機關為處理人民申請案件而召開會議討論決議，該會議紀錄屬於作成決定前之內部意見溝通及思辯素材，其內容含有與會者之意見及其個人資料者，對外揭露易使與會表示意見者受攻訐，滋生困擾，形成寒噤效應，妨礙該機關集思廣益，作成正確決定，不予公開或提供，固符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之規範目的。

然政府資訊如僅部分單元具有政府資訊公開法第18條所列之情形，將該部分為區隔，施以防免揭露之處置，已足以達到保密效果者，而其餘部分尚具資訊價值者，即應為部分提供之，此參政府資訊公開法第18條第2項規定可明。

系爭資訊乙係被上訴人為因應上訴人屢次申請提供上訴人受勞發署技檢中心委託辦理系爭術科測試事務相關資料，而召集有關人員開會討論及決議而作成之會議紀錄固屬無訛。

然經審閱該會議紀錄內容，第1頁及第2頁關於會議時間、地點及主席姓名、主席致詞，與提案討論中之案由、說明及決議、臨時動議及散會等項目內容，並未揭露與會者意見及其個人資料，無從憑認其具保密之必要性，予以提供，尚難認有損及政府資訊公開法第18條第1項第3款所保護之法益。

則被上訴人就此部分資訊如重為審查不能認定尚有其他應予保密之情形，而仍拒絕提供，即不具正當理由。

至於該資訊涉及各出席審議委員姓名及單位職稱等資料之簽到表部分，如未全部予以遮隱，確實無以防免他人辨識其身分資料，則被上訴人否准提供，自具適法性。

㈡關於被上訴人作成原處分1否准上訴人申請提供系爭資訊甲部分：2個政府機關分別保管相同內容之政府資訊，彼此間如無業務上之關連，申請人選擇向其中一機關行使其請求權，固非法所不許。

然倘該政府資訊係由於各該機關間因委託辦理業務之關係所產生者，因受託機關僅具執行者之地位，其對於因執行受託業務之需要，而持有之政府資訊是否具有法定不予提供之情形，本該尊重委託機關之意思決定，無從率然為之。

則申請人如無不能向委託機關申請提供該政府資訊之正當事由，而執意對受託機關或同時或先後重複向委託機關與受託機關行使者，其對受託機關請求部分，即欠缺權利保護之必要。

上訴人係於105年9月26日同時向被上訴人及勞發署技檢中心提出申請書請求提供系爭資訊甲，衡諸被上訴人係受託代勞發署技檢中心執行系爭術科測試事務，勞發署技檢中心始為業務目的機關，被上訴人對於該委託業務相涉之政府資訊可否提供予第三人顯非居於主導決定地位，本應尊重，甚至依循勞發署技檢中心之意思決定行事至明。

上訴人就系爭資訊甲既已向對提供與否具有主導決定地位之勞發署技檢中心行使其公法上請求權，又重複向被上訴人為相同內容之申請，殊難認其具有合理適當性，明顯欠缺權利保護之必要，無論被上訴人就系爭資訊甲是否仍具管理支配權限，其受理該申請案件後，依前揭105年5月18日審議會議決議，檢送該資訊予勞發署技檢中心留存，而否准上訴人所請，自具正當性，原處分1所載駁回之理由雖有不同，但結論並無二致，自應予以維持。

㈢綜上所述，被上訴人就上訴人申請提供系爭資訊乙部分，因該資訊在形式上雖為會議紀錄，但關於會議時間、地點及主席姓名、主席致詞，與提案討論中之案由、說明及決議、臨時動議及散會等部分之內容，實質上並非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款之規範保護範疇，則被上訴人就此部分資訊經重為審查如未能認定存在其他應予保密之情形，仍拒絕上訴人之申請，即不具正當理由。

至於簽到表部分因涉及出席人員身分資料，具保密必要，被上訴人就此部分否准上訴人所請，固具適法性，但將該部分資訊予以區隔，僅將其他部分之資訊予以提供，並無事實上及法律上不能之情事，則被上訴人徒以系爭資訊乙在形式上係屬會議紀錄，全部符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之情形為理由，作成原處分2拒絕上訴人全部之申請，認事用法自有違誤，訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有未洽，應予以撤銷。

至上訴人訴請判命被上訴人准予提供系爭資訊甲部分，因其請求欠缺權利保護之必要性，其此部分之請求為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依政府資訊公開法第18條規定及法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函意旨可知，系爭資訊甲既屬被上訴人所持有之資訊，被上訴人即應自行依職權認定是否有政府資訊公開法第18條之事由及是否應依法提供予申請人。

且並無任何規定，允許受申請機關透過與其他機關間之私下協議，而恣意變更或轉移依政府資訊公開法所負提供資訊之義務，亦不應承認機關間之私下協議，有變更或轉讓政府資訊公開法所課予之義務，否則將使本得直接向持有資訊之機關申請提供資訊之人民，受須變更申請受領機關不便利性之不利益，等同增加法律所無之限制。

原判決僅以被上訴人與勞發署技檢中心之私下協議，即忽視人民依法享有之權益，卻未注意其協議並未經上訴人參與及陳述意見，逕以該會議決議之內容作為限制人民向持有資訊機關申請提供資訊之理由，原判決適用法規顯有錯誤。

另105年5月18日審議委員會議紀錄，屬被上訴人內部機關決議，並無限制機關以外第三人權利義務之法效意思及拘束力。

㈡上訴人同時向被上訴人及勞發署技檢中心申請系爭資訊甲，係政府資訊公開法所明定合法之權利，政府資訊公開法並未限制人民僅得向其中之一請求，亦未限制人民僅得向委託機關申請，原判決見解顯已增加法律所無之限制。

又政府資訊公開法本即有使人民監督政府機關之作用，賦予人民向任一持有機關申請提供資訊之權利，即有督促政府機關善盡保管資訊之義務及隨時受人民監督之自覺。

況上訴人向勞發署技檢中心申請提供系爭資訊甲，同樣遭到拒絕及訴願駁回，上訴人取得資訊之權利事實上並未獲滿足，原判決稱上訴人已向勞發署技檢中心申請尚在程序中，其事實認定顯有錯誤，其採信被上訴人主張，誤以為上訴人已透過向勞發署技檢中心申請系爭資訊甲，而滿足權利保護必要，顯違反行政訴訟法第125條及第189條規定。

另原判決未實質審認上訴人之權益及保護必要性，反要求上訴人另與勞發署技檢中心纏訟，其認無權利保護必要性之見解，顯有違誤。

㈢公開政府資訊本身即具有公益性，系爭資訊甲更涉及廣大報名參加檢定人之合法權益，原判決以無權利保護必要駁回上訴人之請求，顯違反政府資訊公開法之立法意旨及規定等語。

六、本院經核原判決駁回上訴人之訴部分，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠關於系爭資訊乙部分：上訴人於原審起訴時，其訴之聲明為：1.原處分1、2及訴願決定均撤銷。

2.被上訴人對於上訴人105年9月26日之申請，應作成准予提供系爭資訊甲之行政處分；

對於105年10月19日之申請，應作成准予提供系爭資訊乙之行政處分。

而原判決主文則為「1.原處分及訴願決定關於被上訴人否准上訴人105年10月19日申請案件部分撤銷。

2.被上訴人就前項撤銷部分，應依本判決之法律見解對上訴人申請案件作成適法之處分。

3.上訴人其餘之訴駁回」。

是以，原判決主文第3項所示駁回上訴人其餘之訴部分有2，即有關系爭資訊甲之提供部分全部敗訴；

有關系爭資訊乙部分，上訴人請求判命被上訴人對於105年10月19日之申請，應作成准予提供系爭資訊乙之行政處分，而原判決就此部分，僅命被上訴人依其判決之法律見解對上訴人申請案件作成適法之處分，未完全滿足上訴人此部分之聲明。

依上訴狀所載，上訴聲明為「1.原判決駁回上訴人請求部分均廢棄。

2.前項廢棄部分，被上訴人作成否准上訴人（上訴狀載為原告）申請案件部分之訴願決定及原處分均撤銷。

3.被上訴人就前項撤銷部分，應對上訴人之申請案件作成准予提供政府資訊之處分」，然觀其上訴狀載之理由，並未就系爭資訊乙受敗訴部分，陳述原判決有何違背法令之情事及理由並提出證據，其真意係對原判決駁回其請求判令被上訴人准予提供系爭資訊甲部分不服，先予敍明。

㈡關於系爭資訊甲部分：1.經查，被上訴人受勞發署技檢中心委託辦理系爭術科測試事務，上訴人於105年9月26日同時向被上訴人及勞發署技檢中心提出申請書，請求提供系爭資訊甲，被上訴人於105年9月30日收案受理上訴人上開申請案件，即依其與勞發署技檢中心於105年5月18日召開之審議委員會議決議，於105年10月6日函送系爭資訊甲予勞發署技檢中心，故於原審法院行言詞辯論時，被上訴人已無留存系爭資訊甲。

而勞發署技檢中心亦受理上訴人105年9月26日所為提供系爭資訊甲之申請案，該申請程序現仍未終結之事實，為原判決依法確定之事實，復為上訴人所不爭，自得為本院判決之基礎。

2.按人民不服行政機關就其申請案件所為之否准處分，依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，而人民所為請求是否有理，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷之基準時點。

又國家之行政資源乃全民共享，人民之權益固應保障，然亦不應容任人民恣意浪費行政機關之人力、物力等資源致削弱其行政積極效能。

茍人民有多數方式得請求行政機關滿足其要求，竟不選擇效能較高之主要途徑，卻選擇次要或較耗費行政資源之方式行使，即有未依誠實信用行使權利而違背效率及實益原則之情事，難謂其具有權利保護之必要。

3.被上訴人係受勞發署技檢中心之委託而辦理系爭術科測試事務，則與系爭術科測試事務有關之事項，被上訴人自會徵詢委託人之意見，並以其指示意見為主，鑑於上訴人自104年間即多次申請有關系爭術科測試事務相關資訊之提供，並滋生多起訴訟，為圖免勞費，被上訴人乃與勞發署技檢中心於105年5月18日召開審議委員會議，並決議系爭術科測試相關事務由勞發署技檢中心決定並統一處理，此決議一方面可避免行政機關之人力、物力等資源遭受無謂浪費，另方面又可避免被上訴人往返勞費請示勞發署技檢中心，對於受理之申請案既可快速處理，彰顯行政積極效能，且不影響申請人之權益，難認有何不法，亦無所謂增加法律所無之限制等情事。

而依原判決認定之事實，原審法院行言詞辯論時，被上訴人已將系爭資訊甲及上訴人之申請書檢送勞發署技檢中心，而未留存系爭資訊甲，且勞發署技檢中心業已受理上訴人請求提供系爭資訊甲之申請案，就上訴人而言，快速滿足其資訊之取得，向勞發署技檢中心申請為主要有效之途徑且既已申請，即無再向被上訴人申請之必要。

從而，原判決據以認定其就系爭資訊甲之申請部分係欠缺權利保護要件，依上開規定及說明，並無違誤。

㈢綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴意旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，並請求判命被上訴人就其申請案作成准予提供系爭資訊甲之行政處分，自非有理，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 11 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 11 月 20 日
書記官 莊 俊 亨