最高行政法院行政-TPAA,106,判,648,20171122,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第648號
上 訴 人 勞動部勞工保險局
代 表 人 石發基
訴訟代理人 蔡岳峰
陳世育
游文萍
被 上訴 人 劉安和

上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國105年8月31日臺北
高等行政法院105年度訴字第689號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、被上訴人以龍慶石材股份有限公司（下稱龍慶公司）為投保單位，為勞工保險之被保險人，於民國103年10月1日離職退保，於103年11月14日檢具勞工保險老年給付申請書，勾選「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」向上訴人申請老年給付。
經上訴人以103年11月24日保普核字第103041087638號函（下稱原處分）核定，按被上訴人一次請領老年給付年資13年2個月及其退保當月起前3年之平均月投保薪資新臺幣（下同）28,081元，發給老年給付13.17個月，計369,827元。
被上訴人主張龍慶公司承辦勞工保險之人員，誤將前揭老年給付申請書勾選為「一次給付」，與其申請按月給付老年年金之本意未合，伊於103年11月28日收受原處分後，旋於同年12月1日向上訴人申請爭議審議，並再次檢具勞工保險老年給付申請書，勾選「按月領取老年年金給付（含展延老年年金給付）」，被保險人簽章欄則有被上訴人簽名及蓋用被上訴人姓名印章之印文（上訴人於同年月3日收受）。
嗣勞動部以104年2月16日勞動法爭字第1030033061號保險爭議審定書（下稱爭議審定）駁回。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分、上訴人應就被上訴人103年11月14日、103年12月1日所為老年給付之申請，作成按月核付老年年金之行政處分，上訴人不服，而提起上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：（一）按勞保法律關係之發生與終止，均繫於投保單位之通知，應屬行政契約性質。
法務部（90）法律字第000426號函釋即已將勞工保險之法律關係定性為行政契約。
行政程序法第149條規定，行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。
而意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之，則係民法第88條第1項所明文。
故勞工保險之被保險人於申請老年給付時如有意思表示之內容有錯誤時，本即得依法撤銷其意思表示。
被上訴人之本意為申請按月給付而非一次給付，係因承辦人之過失造成上訴人誤認其表示內容為申請一次給付，且承辦人（使者）填具申請表錯誤，是故原始之申請即存在不可歸責於被上訴人之意思表示內容錯誤，依前開法律及行政函釋規定，被上訴人本即可撤銷該錯誤之意思表示。
（二）勞工保險條例第58條第2項規定不得變更所請之立法目的，無非在於維持法律關係之安定，避免被保險人嗣後任意變更請領給付之方式，造成勞工保險制度可能之負擔。
然其前提乃建立於被保險人於申請並同意一合法有效之核付處分後，嗣後請求改變給付方式。
惟本件被上訴人係認為原始處分即有自始無效之事由，主張撤銷原處分後，再做成一適法並有效之處分，並非於嗣後變更給付方式，二者情況並不相同。
而內政部73年3月1日台內社字第214017號函釋(下稱內政部73年1月3日函)內容既為「被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險，不可退還所領給付。」
亦以被保險人因合法有效之核付處分而領取老年給付為前提要件。
然本件原處分既有自始無效之事由，並經被上訴人主張撤銷，被上訴人從未實際領取老年給付，事實上即與該函釋所指摘之情形有別。
（三）再按，勞工保險條例第12條規定被保險人退保後再參加保險時，其原有保險年資應予併計。
然觀原處分可知，上訴人僅計算被上訴人先前任職於高雄銀行股份有限公司（下稱高雄銀行）時之投保年資，並未將被上訴人任職龍慶公司時之年資合併計算。
然其計算平均月投保薪資時，卻又以被上訴人於龍慶公司離職前3年即將被上訴人任職龍慶公司時之年資合併計算。
故原處分顯有雙重標準，且與法律上平等原則、行政自我拘束原則有所衝突等不當之處。
（四）依司法院釋字第578號、第609號解釋意旨，並基於憲法明文保護勞工基本國策本旨及保護勞工為國家政策之宗旨，「勞工之老年給付」自應尊重勞工之意思表示暨真意，且如屬於「傳達機關錯誤」，應予「更正」而以被上訴人勞工真正之意思表示內容為準等語，求為判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分；
上訴人應就被上訴人103年11月14日、103年12月1日所為老年給付之申請，作成按月核付老年年金之行政處分。
三、上訴人則以：（一）被上訴人既已行使老年給付之請求權，申請老年給付手續完備，申請一次請領老年給付意思表示明確，且有被上訴人暨投保單位蓋章證明，即負有確認之責，並經核付在案，依勞工保險條例第58條第2項及改制前中央勞工行政主管機關內政部73年3月1日函規定，即不得變更其選擇，或主張撤銷所請老年給付並退還所領給付金額。
被上訴人主張係投保單位違背其意願，逕行勾選「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」一節，然此並非被上訴人所不能注意，尚難為其有利之認定。
（二）被上訴人係36年11月18日生，自88年9月27日在高雄銀行加保至101年11月30日退保，又於101年12月3日在龍慶公司歸仁廠加保至103年10月1日離職退保時，年滿66歲，保險年資合計15年3日，龍慶公司歸仁廠於103年11月14日（郵戳章日期）為其提出申請一次請領老年給付。
給付標準依勞工保險條例第59條規定計算，以被上訴人自88年9月27日起加保至96年11月17日即年滿60歲前一日之保險年資為8年又52日，另逾60歲以後之老年給付保險年資最多以5年計，合併60歲以前之保險年資合計為13年52日（以13年又2個月計），及按其退保當月起最近36個月（即100年11月至103年10月）之月投保薪資合計額除以36個月計算平均月投保薪資為28,081元；
上訴人乃按其離職退保當月起前3年之平均月投保薪資28,081元，發給13.17個月老年給付計369,827元。
且依勞工保險條例第58條第2項規定，被保險人選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更，故被上訴人所請退還已領老年給付改領年金乙節，於法無據等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為被上訴人勝訴之判決，係以：（一）勞工保險條例第58條第2項固規定除請領老年年金外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更。
惟按意思表示錯誤，本可依民法第88條第1項、第89條等規定撤銷；
即使行政處分有誤寫，處分機關仍得依行政程序法第101條第1項規定隨時更正；
原已領取之金錢，亦可透過會算後退還，顯見請領老年年金給付之選擇權行使，並無因事務本質致生不得更正之限制。
探求上開條項之規範目的，應係基於申請給付案件眾多，避免於核付後申請人改變心意另為選擇致生無謂之行政作業成本，尤其是指核付多年後，申請人始變更其選擇之情形；
相對而言，若於核付處分收受後即發現原申請書誤寫，申請人旋更正其申請內容，所產生之成本耗費甚屬有限，且於被保險人原得選擇請領老年年金或一次請領老年給付，更正選擇並未使其獲得任何額外之利益，是禁止其更正之正當性顯甚薄弱。
再者，勞工保險乃為社會保險，依勞工保險條例第1條規定，本以保障勞工生活，促進社會安全為其宗旨。
國家設置上訴人為勞工保險之保險人，統籌全國勞工保險業務，其功能即在於貫徹上開立法目的，與私法上保險契約關係，保險人與被保險人居於商業上之對立關係截然不同。
勞工所為之意思表示，能符合其真正利益及法律地位，即為上訴人設置之目的，亦應為上訴人所企求，並協助實現。
於勞工老年年金給付選擇權行使上，苟有意思表示錯誤或傳達不一致之情狀，又莫不於收受核定通知時始能發現，毫無於上訴人作成核定處分前為撤銷、變更或補正其意思表示之機會，不宜仍拘泥固守私法上表意人、相對人對立利害關係所發展之意思表示規定，遽為不利於勞工之解釋，則恐有虧於國家保護勞工生活之職守。
且勞工保險之被保險人經常是社會經濟弱勢，也是資訊接受之弱勢，老年勞工更是弱勢中之弱勢，上訴人不僅應於勞工作成意思表示之過程中給予協助，更應就該意思表示是否符合申請人之真意，善盡國家對於高齡工人之照顧義務。
是以，基於憲法對於高齡工人工作權之保障及基本國策扶助老年人之立場，在解釋論上對於勞工保險條例第58條第2項「經保險人核付後不得變更」之規定，自應採取合乎憲法意旨的解釋，至少在該核付處分之法定救濟期間內（即處分尚未確定時），於意思表示錯誤或傳達不一致之撤銷，或是申請人更正其申請給付項目，均應容許之。
（二）經查，被上訴人已符合勞工保險條例第58條第1項第1款之規定，而得申請老年年金給付。
嗣由投保單位龍慶公司經辦人員蕭秀宜於103年11月12日為被上訴人代辦填載勞工保險老年給付申請書，向上訴人申請老年給付，經上訴人於104年11月24日以原處分核定，按被上訴人一次請領老年給付年資13年2個月及其退保當月起前3年之平均月投保薪資28,081元，發給老年給付13.17個月，計369,827元，被上訴人於103年11月28日收受原處分後，始發現投保單位龍慶公司經辦人員蕭秀宜將前揭老年年金給付申請書誤勾選為「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」，與其申請按月給付老年年金之本意未合。
按被上訴人於收受原處分送達後，發現申請書上誤勾選「一次給付」之記載與其本意不一致，隨即提出審議申請書及正確勾選申領老年年金之勞工保險老年給付申請書，與上訴人作成原處分之時點，相距亦不過6日，仍在該核付處分救濟期間內（處分尚未確定），實無不容許其更正之理。
上訴人遽引勞工保險條例第58條第2項予以拒絕，於法自有未合。
（三）上訴人於受領被上訴人老年年金給付申請之意思表示前後，未曾見有積極協助或釐清其意思表示之舉措，上訴人僅消極以其申請書上固定格式之印刷文字為提醒，對於憲法保障高齡工人工作權及基本國策對於老年人提供適當扶助之要求而言，顯屬不足。
實務上由於老年勞工勾選錯誤之事件屢屢發生，上訴人乃自104年6月起，針對如有勾選申請勞工保險老年一次給付而申請書上留有手機號碼者，於完成收件受理後，會另行寄送簡訊通知，提醒其申請項目為一次給付，亦為上訴人所不爭。
是本件上訴人作成原處分前若能善盡其說明與照顧義務，向被上訴人確認其勾選一次給付是否符合其本意？並加以適當之扶助，當不致發生本件爭議。
然上訴人於作成原處分後，卻引用勞工保險條例第58條第2項拒絕被上訴人更正之申請，實與該規定之立法意旨相違，且與法治國、福利國之本旨不合，其主張自非可採。
因將訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷，並命上訴人應就被上訴人103年11月14日、103年12月1日所為老年給付之申請，作成按月核付老年年金之行政處分等語，為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴主張略以：（一）查立法者既於勞工保險條例第58條第2項特別明文規定「經保險人核付後，不得變更」，其文義已清楚明確，則給付項目自不容許當事人嗣於保險人核付後任意變更。
原判決既未具體指摘勞工保險條例第58條第2項侵害何種憲法基本權利或違反何等憲法原則，亦毫無推論過程，系爭規定如無違背憲法之疑義，立法者既已就選擇給付項目之最後時限明文規範，法院自無從逾越立法者預設，逕以「採取合乎憲法意旨的解釋」而恣意延長申請人得選擇給付項目的最後時限，其所載理由顯有不明瞭或不完備，不足使上訴人知其主文所由成立之依據之情事，原判決有判決不備理由之違法。
又「行政救濟之法定不變期間」與「申請人選擇請領年金或一次金之最後時限」實屬兩事，行政救濟之目的在於匡正行政機關之違法或不當決定，以維護人民權利不受公權力侵害；
而申請人選擇老年給付之請領方式為何，則無涉公權力之侵害，甚至在申請人已明確表示所擇取給付項目的情形下，上訴人於核付處分做成時，該處分並非違法或無效之情形，更無法據以推論出申請人於法定救濟期間均得任意更改其給付項目。
是原判決認至少在該核付處分之法定救濟期間內，均應容許申請人更正其申請給付項目云云，應有違背論理法則而屬判決適用法規不當之違法。
（二）申請人如有意思表示錯誤或傳達不一致之情形，本得於該核付處分之法定救濟期間內，依法提起行政救濟，其意思表示得否撤銷，因相關行政法規並未另行規範，參照本院52年判字第345號判例、101年度判字第605號判決意旨，關於須以表意人之真正意思為基礎，始能發生效果之行政程序行為，若民法就意思表示有無瑕疵及其救濟之相關規定，核與公法行為之性質不相牴觸，如行政法規無特別規定者，自許類推適用各相關規定。
惟原判決對於被上訴人有無符合民法相關意思表示得予撤銷之情事，均未探究，即驟以指責上訴人「遽引勞工保險條例第58條第2項予以拒絕，於法自有未核」，自有判決不適用法規及適用法規不當之違法。
（三）又按臺灣臺中地方法院91年度簡上字第7號判決及最高法院83年度台上字第133號判決意旨，民法第88條第1項、第89條規定是表意人因意思表示錯誤之故，固得行使撤銷權撤銷其意思表示，然其前提須表意人本人或其傳達人就該意思表示之錯誤無過失者，始足當之。
倘表意人之傳達人因過失而為錯誤之意思表示時，該過失即應視為表意人之過失，表意人自不得主張意思表示有錯誤為由，而撤銷該意思表示。
原判決認經辦人員之過失致意思表示有錯誤，被上訴人仍得撤銷該意思表示，顯與民法第88條、第89條之規定未合，亦與前揭裁判意旨有違。
（四）按勞工保險條例施行細則第78條第1項規定，申請勞工保險老年給付係屬書面之要式行為，如保險人提出之申請書業已載明所擇取之給付項目，無須別事探求者，上訴人即應以該申請書面所表示之意思為基礎為核定，無從反其文字記載之意思而為核定。
又依勞工保險條例第58條第2項之規定，被保險人兼具請領老年年金給付與一次請領老年給付之雙重資格者，固得擇取其一給付項目為申請，但如經保險人核付後，即不得變更。
本件上訴人依被上訴人書面申請一次給付予以核定後，已於103年11月27日將保險給付金額匯入被上訴人指定之金融帳戶內，則被上訴人迄同年月28日始申請變更給付項目，自與上開規定有違。
參照本院101年度判字第605號判決意旨，上訴人無未依被上訴人申請之給付項目為核定之情形，且被上訴人於上訴人核付後亦不許變更給付項目之選擇，復無從以原選擇保險給付項目之意思表示有錯誤為由，行使撤銷權。
原判決未就原處分違法之處加以實說，逕依勞工保險條例第58條第2項立法意旨、法治國、福利國之本旨撤銷原處分，自有違權力分立，有判決不適用法規或適用法規不當之違法。
六、本院查
㈠、按勞工保險條例第58條第1項及第2項規定：「（第1項）年滿60歲有保險年資者，得依下列規定請領老年給付：一、保險年資合計滿15年者，請領老年年金給付。
二、保險年資合計未滿15年者，請領老年一次金給付。」
「（第2項）本條例中華民國97年7月17日修正之條文施行前有保險年資者，於符合下列規定之一時，除依前項規定請領老年給付外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更：一、參加保險之年資合計滿1年，年滿60歲或女性被保險人年滿55歲退職者。
二、參加保險之年資合計滿15年，年滿55歲退職者。
三、在同一投保單位參加保險之年資合計滿25年退職者。
四、參加保險之年資合計滿25年，年滿50歲退職者。
五、擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿5年，年滿55歲退職者。」
又同條例施行細則第78條第1項規定：「依本條例第58條規定請領老年給付者，應備下列書件：一、老年給付申請書及給付收據。」
亦足見申請勞工保險老年給付係屬書面之要式行為，如被保險人提出之申請書業已載明所擇取之給付項目，無須別事探求者，上訴人即應以該申請書面所表示之意思為基礎為核定，無從反其文字記載之意思而為核定。
㈡、經查原判決判決被上訴人勝訴，無非以被上訴人已符合勞工保險條例第58條第1項第1款之規定，而得申請老年年金給付。
嗣由投保單位龍慶公司經辦人員蕭秀宜將前揭老年年金給付申請書誤勾選為「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」，與其申請按月給付老年年金之本意未合。
按被上訴人於收受原處分送達後，發現申請書上誤勾選「一次給付」之記載與其本意不一致，隨即提出審議申請書及正確勾選申領老年年金之勞工保險老年給付申請書，與上訴人作成原處分之時點，相距亦不過6日，仍在該核付處分救濟期間內（處分尚未確定），實無不容許其更正之理。
上訴人遽引勞工保險條例第58條第2項予以拒絕，於法自有未合為由，固非無見。
㈢、惟按公法行為具公益性，固非當然可適用私法之法理，但私法規定之表現一般法理者，如與公法之性質具共通性者，亦可適用於公法關係（本院52年判字第345號判例意旨參照)。
上訴人核定保險給付申請案件應以申請人之真正意思表示為基礎，如申請人之意思表示有錯誤之情形，因現行行政法規並無特別規定，自許類推適用民法第88條、第89條及第105條等有關規定。
而依民法第88條第1項之規定：「意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人固得將其意思表示撤銷之，但以其錯誤或不知事情，非由表意人自己之過失者為限。」
第89條規定：「意思表示，因傳達人或傳達機關傳達不實者，得比照前條之規定撤銷之。」
及同法第105條規定：「代理人之意思表示，因其意思欠缺、被詐欺、被脅迫，或明知其事情或可得而知其事情，致其效力受影響時，其事實之有無，應就代理人決之。
但代理人之代理權係以法律行為授與者，其意思表示，如依照本人所指示之意思而為時，其事實之有無，應就本人決之。」
，足知代理人之意思表示，因其意思除依照本人所指示之意思而為時，其事實之有無應就本人決之外，關於其意思表示有無錯誤，致其效力受影響之情形，應就代理人決之。
本件被上訴人委託龍慶公司經辦人員蕭秀宜代向上訴人辦理勞工保險老年給付之申請手續。
則關於本件申請之意思表示有無錯誤及可否行使撤銷權，悉應就蕭秀宜決之。
依原判決引為證據之本件申請案所使用之上訴人印製勞工保險老年給付申請書及給付收據正面已註記教示文字：依照勞工保險條例第58條第2項規定，被上訴人選擇「一次請領老年給付」，並經上訴人核付後即不得再變更。
則被上訴人之代理人代為辦理時，就其勾選一次給付選項之法律效果，自難諉為不知，縱使確有不知之情事，亦足認係由於未詳閱申請書上之註記及相關說明所致，自屬有過失，被上訴人仍不得以其代理人意思表示有錯誤為由行使撤銷權，自無從據以申請變更給付項目為老年年金給付。
㈣、觀之上訴人印製供被保險人用以申請勞工保險老年給付之申請書及給付收據明列申請給付項目之種類如下：1、「老年年金給付（含展延老年年金給付）」；
2、「減給老年年金給付（限55歲以上，未滿60歲）」；
3、「一次給付（老年一次金給付或一次請領老年給付）」等3種，而依原判決認定之事實，被上訴人之申請書乃清晰勾選申請一次給付之選項，並於被保險人確認無訛欄位，蓋用其印章為證，此與卷附被上訴人之勞工保險老年給付申請書及給付收據相符（見原處分卷第3頁）。
是被上訴人既已明確表示所擇取之給付項目，要無別事探求之必要，上訴人自無違背其意思而為核定，而應予以變更之情事。
再依前引勞工保險條例第58條第2項之規定，被保險人兼具請領老年年金給付與一次請領老年給付之雙重資格者，固得擇取其一給付項目為申請，但如經保險人核付後，即不得變更。
本件上訴人依被上訴人書面申請之一次給付予以核定後，已於103年11月27日將保險給付金額匯入被上訴人指定之銀行帳戶內，則被上訴人於同年12月1日復申請變更給付項目，自與上開規定有違。
㈤、再法律解釋，乃係因抽象法條於適用在具體事實時，因法條文字本身意義不明，而為澄清疑義，以期法律能正確適用所致，惟如從立法之文義，已可探得立法之本意，即無庸再以論理解釋去為異於法條文義之推論，本件原處分既已符合勞工保險法第58條第2項及民法第88條、第89條之立法文義意思，依法自無不合，原判決以勞工保險法之抽象立法意旨、法治國，福利國之精神，而為撤銷原處分、爭議審定及訴願決定，固考量單一個人之權益，惟未慮及本件相關法律已規範甚明及整體制度之設立目的、公平性綜合之權衡，自不足作為有利於被上訴人之認定。
另上訴人於104年6月起固針對勞工請領勞工保險老年一次給付，如有勾選申請勞工保險老年一次給付而申請書上留有手機號碼者，於完成收件受理後，會另行寄送簡訊通知，提醒其申請項目為一次給付，惟此僅屬上訴人善盡其照顧勞工之較週全作法，未能僅以此，即謂上訴人先前未再對被上訴人為確認其請領勞工保險老年一次給付，即得准許被上訴人對其原所申請之勞工保險老年一次給付，以意思表示錯誤為由而得予以變更，爰附此敘明。
㈥、從而，本件原處分既係依被上訴人申請之給付項目為核定之情形，爭議審定、訴願決定以並無從以原選擇保險給付項目之意思表示有錯誤為由，行使撤銷權，而駁回其申請，自屬有據。
原判決遽以本件確係因投保單位代被上訴人填寫申請書，致被上訴人意思與文字表示不符。
龍慶公司及該公司職員蕭秀宜並已向上訴人表示該公司及其個人因作業疏失，誤將被上訴人老年年金之申請勾選為一次給付，請求更正申請，則被上訴人主張因投保單位違背其意願，所造成的錯誤，依民法第88條及第89條規定，自得撤銷勞工所為之意思表示，上訴人本於勞工保險乃為社會保險，以保障勞工生活，促進社會安全為其宗旨，應協助實現，依其申請作成核付請領老年年金給付之處分等詞，為上訴人不利之判決，自有可議，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。
又本件被上訴人對原處分計算其老年年金一次給付之平均月投保薪資，有所爭議，原判決未予以釐清認定，從而本件事實猶有未明，自宜由原審於發回更審時，再為查明，另為適當之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 小 康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 11 月 23 日
書記官 黃 淑 櫻