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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第660號
上 訴 人 新北市政府社會局
代 表 人 張錦麗
訴訟代理人 黃鼎馨
林映青
施秋霞
被 上訴 人 李永義
上列當事人間社會工作師法事件，上訴人對於中華民國106年6月15日臺北高等行政法院105年度訴字第1390號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：被上訴人自民國99年12月25日起至103年2月24日止，任職於上訴人兒童少年福利科，經上訴人發給100年4月12日新北社工執字第100033號社會工作師執業執照，執照有效期限自發照日起至106年4月11日止。
嗣被上訴人自103年2月25日起轉調至衛生福利部保護服務司第四科，被上訴人乃以105年3月21日（上訴人收文日105年4月13日）申請書，向原任職機關即上訴人報請歇業備查，經上訴人105年4月15日新北社工字第1050653749號函（下稱原處分）以被上訴人轉調現職應屬變更行政區域，乃檢還被上訴人備查歇業之申請資料，請被上訴人以變更行政區域重為備查申請。
被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定不予受理，乃提起行政訴訟。
經原審以105年度訴字第1390號判決「訴願決定及原處分均撤銷。
被告（即上訴人）應就原告（即被上訴人）民國105年4月13日報請歇業備查之申請，作成准予備查之行政處分。」
上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠原處分否准被上訴人歇業備查之申請，將導致被上訴人須持續加入公會並繳交相關費用，並應持續接受繼續教育、定期更新執業執照，屬負擔行政處分。
再者，社會工作師法（下稱社師法）第4條規定，社會工作師考試及格並領有執業執照者，僅係「得」充任社會工作師，而非「應」充任社會工作師，被上訴人並無意願申請所在地之執業執照，上訴人拒絕被上訴人之歇業備查申請，強制被上訴人申請執業登記，顯侵害被上訴人申請執業登記之自由。
又依社師法第31條第1項規定，社會工作師非加入公會不得執行業務，上訴人拒絕被上訴人歇業、要求被上訴人變更行政區域、申請執業並繼續執業之行政行為，等同認定被上訴人自轉任現職日起違法從事業務，即日起非申請執業並加入公會不得從事業務，已侵被上訴人自由充任社會工作師、自由執業、服公職權利、集會結社自由等權利、且須定期繳交公會費用、繼續教育及辦理執業執照更新，甚至無限期負擔，自屬行政處分。
訴願決定認定原處分僅為觀念通知，實有違誤，應予撤銷。
㈡被上訴人應公務人員考試社會工作師職系，須領有社會工作師證書，其後，自99年12月25日至103年2月24日任職於上訴人，擔任社會工作師，職系亦為社會工作師，業經銓敘部審定，被上訴人乃向上訴人申請執業；
嗣被上訴人依公務人員任用法第18條第1項第1款規定調任現職，依銓敘部103年1 1月20日部詮二字第1033910718號函，被上訴人現職屬社會行政職系；
依考試院100年10月31日考臺組貳一字第10000089911號令，社會工作職系與社會行政職系為不同職系，而依公務人員任用法第18條關於考試、任用及調任之規定，社會行政職系之考試資格、任用條件及職務列表均未限制被上訴人應領有社會工作師證書或執業，仍得從事相關業務，是以，被上訴人依據公務人員任用法相關規定轉任並從事現職，無須另以社會工作師身分執業。
上訴人以被上訴人擔任現職應申請執業、繼續執業或申請變更行政區域，於法不合。
且社師法第12條係規定社會工作師執行之業務內容，但未限縮規定執行該條業務之人以具社會工作師資格者為限，上訴人僅以被上訴人任職單位符合該條規定，即要求被上訴人應申請執業、繼續執業或申請變更行政區域，逾越母法。
㈢內政部99年4月15日內授中社字第0990006176號函（下稱內政部99年4月15日函）係針對主動依社師法第9條申請執業者，供所在地主管機關從寬認定社會工作師以外之職稱，該函係適用於有意願執業之人，被上訴人無意願執業且未主動申請執業，該函於被上訴人應無適用。
而內政部99年7月28日內授中社字第0990016185號函（下稱內政部99年7月28日函）則係規範執業者未主動向所在地主管機關申報歇業、停業或變更行政區域之情形，被上訴人則係主動申請歇業備查，該函於本件亦無適用。
上訴人引用社師法第1、9、12、31條等規定，再片面擷取上開函釋，恣意解釋為領有社會工作師證書者，無論職稱，經主管機關認定有從事社師法第12條規定之業務者，應主動執業，無疑架空社師法第4條規定。
㈣上訴人援引立法院公報及原審法院104年度簡上字第30號判決，惟公報所載草案及立法精神仍不得為依法行政之依據，且上訴人所引與被上訴人所任現職是否仍應充任社會工作師並持續執業有何關聯，未見說明。
衛生福利部保護服務司第二科亦有自臺北市政府社會局調任之同仁，第二科業務為家庭暴力，被上訴人任職之第四科業務兒少保護（虐待）為家庭暴力之一環，於認定社師法第12條規定之業務時，應為同等認定，惟該同仁向臺北市政府社會局申請歇業備查，業經准許，何以上訴人裁量結果有異等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，另上訴人應就被上訴人105年4月13日報請歇業備查之申請作成准予備查之行政處分。
三、上訴人則以：㈠依本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議、105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議及法務部93年5月27日法律字第0930019090號函，所謂「備查」，係指公私機構對主管事務之機關，有所陳報或通知，使該主管事務之機關，對於其監督或主管之事項，知悉其事實之謂；
如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分；
又法規中如規定報請備查，原則上權責仍在陳報者，且備查之性質，與所陳報事項之效力無關。
就社會工作師歇業備查一事，上訴人通知被上訴人應以變更行政區域事項報請備查，並檢還社會工作師歇業備查資料，其僅為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，係屬觀念通知而非行政處分。
被上訴人自103年2月25日起即任職於衛生福利部保護服務司，遲至105年3月12日始向上訴人申請備查，其未於變更行政區域事實發生之日起30日內向上訴人申請備查，業經上訴人以106年2月8日新北社工字第1060308425號函裁處罰鍰新臺幣3千元，該函為行政處分，適足以證明原處分通知被上訴人以變更行政區域申請備查，係為利於上開事後監督作用處分所為之事實陳述或理由說明之過程，其性質為觀念通知。
㈡依內政部99年4月15日及7月28日函，被上訴人現職業務內容符合社師法第12條第2款從事各相關社會福利法規所訂之保護性服務、第4款社會福利服務資源之發掘、整合、運用與轉介及第5款社會福利方案之設計、管理、研究發展、督導、評鑑與教育訓練等規定，且其為適用公務人員任用法之人員，縱其職稱並非社會工作師，仍為社師法規範之對象。
被上訴人自99年12月25日起擔任上訴人社會工作師，於103年2月25日轉任現職至今，其持續從事社師法第12條第2、4、5款之工作狀態未曾中斷，自與社師法第11條及同法施行細則第7條規定之歇業不同，上訴人無從受理其以歇業為由報請備查。
㈢依社師法之立法目的及執行業務內容以觀，社會工作師之服務對象與工作內容和其他專門職業技術人員有別，社會工作師法非僅以具社會工作師職稱之人員為規範對象，並無取得專業證書資格者方得從事專業服務之限制，僅規範未取得資格者不得使用社會工作師名稱，只要其工作業務內容符合社師法第12條規定，無論其職稱為何，均應受社師法之規範。
即便被上訴人現職職稱為科員，並非社會服務之直接工作者，由社師法第12條規範之業務內容含括間接服務以觀，社師法對於間接服務工作者仍有適用。
是以，縱使被上訴人現職職稱為科員，仍有社師法之適用，而應適用該法第11條規定。
蓋社師法之立法目的，除為了建立社會工作專業服務體系及提升社會工作師專業地位外，更明定社會工作師權利義務及確保受服務對象之權益，佐以社師法立法歷程討論內容可知，凡領有社會工作師證書者，即屬適格之社會工作專業人員，不問其職稱，均有社師法之適用，以保障廣大弱勢之權益，倘如被上訴人所稱其職稱為科員即無需適用社師法辦理申登、入會等，洵有違社師法之立法目的及相關規範，社會工作專業服務體系勢將難以建立。
㈣被上訴人雖稱原處分將造成其必須加入公會、接受繼續教育、定期更新執照並無限期負擔云云，由被上訴人所述可知，被上訴人並不認同其應受社師法之規範拘束，惟被上訴人依社師法申領社會工作師證書，獲有相應之社會認可利益及結社權、應高考考試權及服公職等權利，即應履行社師法第9條執業登記、第11條第1項變更行政區域備查及第31條加入公會等義務，俾落實社師法之立法目的。
至於被上訴人主張另有他人領有社會工作師證書而未執業登記云云，因被上訴人所提函文影本業經塗改，無法得知該案如何認事用法，於本件即無參考價值等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件應審酌者即為：上訴人就被上訴人歇業備查之申請，函覆應依變更行政區域報請備查，是否為行政處分？上訴人認被上訴人轉調衛生福利部保護司任職，非屬歇業，而係執業之行政區域變更，是否有據？㈠本件被上訴人原任職上訴人社會局兒童少年福利科，並申請社會工作師執業執照，嗣因轉調衛生福利部保護服務司，即於105年4月13日（上訴人收文日）向上訴人申請歇業備查，惟經上訴人函覆被上訴人應以變更行政區域事項報請備查，而檢還被上訴人備查歇業之申請資料等情，為兩造所不爭執。
經查，行政機關對於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論。
本件依社師法第9條之規定，社會工作師執業，應向主管機關送驗社會工作師證書申請登記，並經發給執業執照始得為之，故社會工作師執業須經申請許可，執業執照乃為執業許可之證明文件，依社師法施行細則第7條規定可知，主管機關係經由歇業備查程序確認申請人已無執業意願，而註銷執業執照，故歇業申請應係經許可執業之社會工作師不欲再為執業行為，而報請將原執業許可之效力歸於消滅之程序，故主管機關就報請歇業備查與否，關乎執業執照效力之變動，難謂其不具法效而僅屬觀念通知。
且查，本件上訴人係認被上訴人應依行政區域變更報請備查程序辦理，核已實質審認被上訴人申請事由非屬歇業，足認報請歇業備查程序，非如上訴人所述僅係由申請人陳報特定事實以供主管機關知悉而已。
況未依法於期限內報請歇業備查，依社師法第40條第1項規定，尚有處罰規定，倘申請人與主管機關就報請備查之事項，究屬歇業或行政區域變更有所爭議，而無從於法定期限內完成備查程序，已直接影響申請人權利義務關係，如不許其於爭議發生時及時救濟，而認須至主管機關裁罰後始得不服，難認有其合理性，且就申請人權利救濟之保障亦非周全，故上訴人主張本件報請歇業之備查函覆，非屬行政處分，尚不足採。
承上，本件被上訴人報請歇業備查，上訴人認定應屬行政區域變更，而檢還被上訴人申請資料，核係就被上訴人申請備查予以否准，為行政處分，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，即無不合。
㈡本件上訴人未許被上訴人歇業備查，無非係以：被上訴人轉調衛生福利部保護服務司任職，仍從事社師法第12條之執業內容，其職稱雖非社會工作師，仍屬社師法之適用對象為其論據，惟查：⒈社師法第12條關於社會工作師執行業務內容之規定，依其立法理由僅係為周全社會工作師之業務範圍及執業領域，對於未取得社會工作師資格者，並非不得從事該條所列之業務，此乃政府藉由資格檢測給予合格者一定之名稱，並對其專業能力賦予認證效力，然並未排除其他未獲認證之人從事該類業務。
故對於領有社會工作師證書而具有得任社會工作師資格之人，是否欲申請社會工作師執業，抑或不賴此專業資格而從事該類業務，即應本諸其自主選擇，社師法並無就領有社會工作師證書者，其從事該法第12條之業務，需強制為執業登記之法律依據。
⒉本件被上訴人前經上訴人發給社會工作師執業執照，其後於103年2月25日轉調至衛生福利部保護服務司第四科擔任科員、職系為社會行政，雖衛生福利部保護服務司掌理事項，符合社師法第12條所定執業內容，惟被上訴人職務所需資格條件，並未要求需領有社會工作師證書或須為執業之社會工作師等情，有銓敘部103年11月20日部銓二字第1033910718號函、衛生福利部106年2月22日衛部救字第1060002282號函及行政院人事行政總處機關徵才項目明細在卷可稽，是被上訴人認其係依銓敘審定有案之職組職系而調任前開職務，無須再以社會工作師名義執業之必要，而向上訴人申請歇業，尚非法所不許。
⒊上訴人主張被上訴人職稱雖非社會工作師，仍有社師法之適用云云，惟查，社師法有關執業處所限制（同法第13條參照）、接受繼續教育（同法第18條參照）、及非加入社會工作師公會不得執行業務（同法第31條參照）等義務，均係對於社會工作師「執業」之相關規定，如僅領有社會工作師證書者，而未申請社會工作師執業，依法條解釋尚無從有前述執業規範之適用，徵諸社會工作師考試及格領有社會工作師證書，係主管機關基於公共利益考量，以國家考選之方法篩選及認定具備一定專業能力之證照制度，惟是否賴此資格證照執業，仍屬人民職業選擇之自由。
本件被上訴人為依法任用之公務人員，雖其職務工作涉及社師法第12條所定業務，且其經社會工作師考試及格，具有此項領域專業，然其執行公務對外不須使用社會工作師名義，與同單位從事相同職務之其他公務人員依公務員服務法，同守忠實、服從、守密之義務並無不同，自無僅因曾領有社會工作師執業執照，則認其於調任現行職務後，必須續行執業而不得辦理歇業。
⒋社師法並無領有社會工作師證書者，從事社師法第12條所列業務，即須一律強制執業之規定，則內政部99年4月15日、99年7月28日函釋就有關職稱非社會工作師，如其職務係執行有關社師法第12條之內容，應定辦理執業登記、加入公會及適用社師法之解釋，已逾越法律解釋之範圍，而增加法律所無之義務，自得不予適用，是上訴人依前開函釋而否准被上訴人歇業之備查，適用法律即有違誤，被上訴人據以主張原處分違法，洵屬有據。
㈢綜上所述，上訴人以被上訴人轉調衛生福利部保護服務司第四科，其職務仍屬執行社師法第12條之業務，而未許被上訴人報請社會工作師歇業備查，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，從而被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應就被上訴人105年4月13日報請歇業備查之申請，作成准予備查之行政處分，為有理由，應予准許。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決認定原處分性質為行政處分，其判決理由不備，亦有法規適用不當：⒈原判決就性質不同案件恣意比附援引大法官釋字第423號解釋，且未揭明其所謂上訴人應於「一定期間」予被上訴人「歇業備查」之法令依據及其理由：⑴原判決認就被上訴人申請備查予以否准，為行政處分，惟本案公法上具體事件為被上訴人申請歇業之備查，非申請核定廢止其「社會工作師證書」或廢止其「社會工作師執業執照」，依社師法第7條及第10條規定，上開證書、執照之廢止分屬衛生福利部及上訴人職權，尚未設有由人民提出「申請」之「申請規定」，被上訴人於原審審結言詞辯論庭陳稱如無法備查歇業，其擬改申請「廢止社會工作師證書」，即使欲申請廢止其證書，亦屬中央衛生福利部受理及權管，合先敘明。
且依現行規定亦非採執業「許可」制，原處分（函）不生法律效果，的屬明確，可參被上訴人提訟所引本院89年度裁字第1325號裁定意旨相同，故上訴人原處分（函）係觀念通知，本案被上訴人應無救濟可言，原判決認定其為行政處分理由不備，法規適用顯有不當。
⑵原判決未敘明其所謂「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於『法令所定期間』內應作為而不作為……」之「法令所定期間」究指哪條法令？本法及其子法並無「備查」應於受理後幾日內函復之條文規定，況「事實」之認定乃屬「客觀上明白足以確認」之事，自不受行政程序影響，上訴人緣於被上訴人遲未補件，就本案之事實亦以103年2月25日變更行政區域起日做為起算日及以其105年4月13日（機關受文日）備查「申請日」為判斷依據，經調查後以106年2月18日新北社工字第1060308425號函處分，所依據之事實，亦不因時間變動而生差異，其法律效果亦同。
進一步言之，本法第11條第1項規定:「社會工作師停業、歇業、復業或變更行政區域時，應自事實發生之日起三十日內，報請原發執業執照機關備查。」
被上訴人於99年12月25日起任職新北市政府社會局兒童少年福利科社會工作師一職，並自103年2月25日起轉調至衛生福利部保護服務司任職至今，至遲應於103年3月27日申請備查，惟其遲至105年4月13日（收文日）始送件申請，因此本件被上訴人於申請當時早已超過事實發生之日起30日內，無論上訴人何時函復被上訴人，皆不影響被上訴人超過「事實發生之日起30日內申請」之事實，核無原判決所認未於其所稱法定期限內完成備查程序，已直接影響申請人權利義務關係情形。
另被上訴人於原處分（函）送達後2個月未屆滿前，早已提前於105年5月12日提起訴願，故上訴人並無原審法院所稱「未於法令期間內應作為而不作為」之情事。
又司法院釋字第423號解釋之違規通知書係有接到違規通知書起10日內到案接受裁罰及逾期倍增之規制作用，故與本案報請備查並無規制作用有別，原判決亦無充分理由就不同性質案件恣意比附援引。
⑶經查社師法於86年公布施行，而早於之前，立法院於62年3月13日立法院（第1屆）第51會期第5次會議認可之法律統一用語表就區分是否具法律效果分別律定「核定」和「備查」之用法，核定行政處分時應使用「許可」、「核定」、「核准」、「同意」等准駁用詞，不使用「核備」、「備案」等文字，以免與「備查」混淆；
爰立法文字採「備查」者，自非「行政處分」，故本件依法報請「備查」實無「歇業」許可之准駁作用，非行政處分，依憲法權力分立原則，立法政策不宜為司法審查事項，司法機關似不應干涉立法權而恣意解釋法令，原判決顯適用法令錯誤。
⑷此外，本院105年1月份第2次庭長法官聯席會議決議：「……又於人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為『備查』，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分……同理，主管機關所為不予核備之通知，對於該等職員之選任，亦不生任何影響，仍非行政處分。」
雖上開會議曾就法文採「核備」乙節是否具「行政處分」效力有過一番爭論，其最後決定採乙說（即否定說）；
然就法文使用「備查」之文字，則甲、乙兩說均無爭論，同認其不具「法效性」，與上開立法關於「備查」法條性質意旨相同，故被上訴人應無提前救濟可言，重申敘明。
㈡原判決對「歇業」不確定法律概念認定事實錯誤，為當然違背法令：⒈社師法施行細則第7條條文文字內容並無敘明主管機關係經由歇業備查程序確認申請人已無執業意願，僅敘明報請備查應具備文件及原核發執業執照機關依據事實狀態予以備查後應行辦理事項。
⒉社會工作師執業依現行規定，並非採「許可」制，遍查本法及其子法亦無「許可」之相關法令（如社會工作師執業許可及管理辦法）條文規定，依社師法第9條規定乃係申請人送驗社會工作師證書申請「登記」，經由送驗社會工作師證書申請登記執業事實狀態，發給執業執照始得執業，並無原判決所稱「許可」之規制作用，法規適用顯有不當，且竟將歇業行政備查事實狀態與程序確認申請人有無執業意願做不當聯結，未加以說明判決法令依據為何，判決不備理由，恣意解釋法律，加諸法律所無之規定，疑有誤將社師法第4條有關「資格取得」規定與同法第9條有關應「執業登記」之規定兩者混為一談，為當然違背法令。
㈢原判決對社師法執業規範容有誤解，法規適用不當者，為當然違背法令：依現行規定領有社會工作師證書之社師法從業人員須先加入社會工作師公會後方得辦理登記申領「社會工作師執業執照」，依原判決邏輯，領有社會工作師證書之本法從業人員，因無執業意願，既無入會、申登，自無從申領「社會工作師執業執照」，又如已執行社師法第12條業務且領有「社會工作師證書」者，得依其意願決定是否申請執業，則社師法第9條及第31條之限制規定，則形同具文，亦即領有「社會工作師證書」且已從事本法第12條之執業範圍者，可不受社師法第31條（業必歸會）之限制，亦可不受社師法第9條關於執業前須先登記之限制，致本法於解釋「執業」之客觀事實，懸於不確定，使「執業」事實之「起始日期」依申請人之主觀意識（或意願）而定（遇處罰時可撤回其申請，亦可任意決定其執業之起始時間），恐將無從處罰，認事用法實有謬誤。
㈣原判決未合理說明何以認為申請領有「社會工作師證書」者非屬本法之規定對象，及本法採「任意申登」制，而同樣領有心理師證書之其他專門職業及技術人員法規卻須強制登記，判決不備理由：⒈原判決稱「社會工作師考試及格領有社會工作師證書，係主管機關基於公共利益考量，以國家考選之方法篩選及認定具備一定專業能力之證照制度，惟是否賴此資格證照執業，仍屬人民職業選擇之自由。」
原判決誤將考試院考試及格證書及中央主管機關所核發之社會工作師證書混為一談，認事用法顯有錯誤。
兩者本係不同之證書，其性質及作用自屬有別，考試及格應係領有考試院考試及格證書而非社會工作師證書，至領有「考試院考試及格證書」，因尚不具本法第4條所定資格取得適用餘地，爰是否依社師法第9條申請「社會工作師證書」，乃屬申請人自由，僅有「社會工作師考試及格證書」者，自無社師法第9條及第11條適用餘地，併予陳明。
故原判決未經釐明致使認事用法顯有違誤，亦有法規適用不當之情形，為違背法令。
⒉本法規範對象未以職稱係社會工作師為限：針對開業社會工作師事務所執業有不同規範，故社會工作師法適用對象非僅指社會工作師領有執業執照者或職稱為社會工作師者方為本法規範對象，且以領有社會工作師證書者為本法主要規範對象；
此可參酌原審法院104年度簡上字第30號判決、司法院釋字第711號解釋理由書，故被上訴人既主動向內政部（組改後為衛生福利部）申請領有社會工作師證書，且選擇於社師法第12條執業範圍之場域工作，其所附隨之權利義務，本就與其他無專門職業及技術人員證書者不同，況司法院釋字第711號解釋已針對職業自由之限制，立法者為保護特別重要之公共利益始得為之，即非不得予以適當之限制，惟不論何種情形之限制，所採之手段均須與比例原則無違做出釋示，理當遵從，對本法對象不同之社會工作師，因其內容之差異做寬嚴不同之限制，符合憲法第23條及行政程序法第7條所定之比例原則，故原判決法規適用不當，為當然違背法令。
⒊從社師法第12條所規定執行業務內容以觀，社會工作無論是服務對象或是工作內容與其它專門職業及技術人員管理法規所定本屬有別，非以具社會工作師職稱之人員方屬本法規範的人員；
況本法未限制已取得專業證書資格方得從事專業服務，尚未具排他性，僅限制其不能使用社會工作師名稱（參社師法第6條）從事服務。
工作業務內容只要符合社師法第12條規定，自應受本法規範，況從事社會工作業務之職稱本需因應其職務需求及工作單位不同而有不同職稱，此與其它專門職業及技術人員管理法規大相逕庭。
何以其它各專門職業及技術人員之管理法規需執業登記，原判決認是否欲申請社會工作師執業，抑或不賴此專業資格而從事該類業務，即應本諸自主選擇，社師法並無就領有社會工作師證書者，其從事社師法第12條之業務，需強制為執業登記之法律依據，原判決竟刻意忽視原審法院104年度簡上字第30號判決及社師法第3章執業及第6章罰則規範，何以允許領有社會工作師證書之社會工作師已無執業意願即可自主選擇辦理歇業？原判決未合理說明理由，倘若無需強制為執業登記之法律依據，何需設有罰則？何以讓社會工作師法執業登記淪為宣示性規定？原判決顯前後理由矛盾，為當然違背法令。
㈤原判決未釐明與被上訴人同單位從事相同職務之未領有社會工作師證書公務人員其法定附隨義務即屬有別，法規適用不當，為當然違背法令：原判決疑有誤將社師法第4條「資格取得」規定與同法第9條應「執業登記」之規定兩者混為一談，且同時兼有公務人員身分與領有社會工作師證書之社會工作師可社會工作師法與公務員服務法兩者同時適用，相輔相成，惟兩法如有發生專業倫理衝突時允宜優先適用社師法，因社會工作師法核心價值係以直接保障受服務對象權益為優先，並不以「公務服從」為優先。
況社師法所追求之公益尚廣泛包含「建立社會工作專業服務體系」、「提昇社會工作師專業地位」、「明定社會工作師權利義務」及「確保受服務對象本法之權益」，與公務員服務法立法目的在明定「公務員義務」有別。
至社會工作師申登制度、加入公會及應接受繼續教育等義務，均屬建立社會工作專業服務體系之一環。
原判決未說明如何藉由用服膺公務員服務法可達社會工作師法第1條法所定四大目的，怎可謂與公務員服務法同守忠實、服從、守密之義務並無不同，本法立法目的乃期透過建立社會工作專業制度必要性，讓社會工作專業人員有所依循，免陷於科層體制致「去專業化」，經由立法確保受服務對象之權益為福祉，與公務員服務法立法意旨大逕相庭，如兩法可達成之目的並無不同，何需制定本法，早可廢止本法並棄之不理，足見原判決法規適用不當，認事用法違背法令。
㈥原判決未依行政訴訟法第133條所定依職權調查證據，未釐明被上訴人所提供業經塗改函文備查事項，判決當然違背法令：被上訴人於原審所提供稱同樣任職於衛生福利部保護服務司第二科家庭暴力相關人員經報請歇業由臺北市政府社會局同意歇業備查之相關函文影本，業經塗改並無法得知該函文備查事項如何的認事用法，且經參閱塗改後相關函文影本之內容，應不具參考價值。
原審竟未依行政訴訟法第133條規定，調查釐明其相關證據是否屬實，且未調查該地方相關主管機關據查該相關人員目前工作業務內容，能否有權得予以歇業備查，而逕為判決。
原判決無正當理由捨棄本法主管機關具客觀事實且有證據能力之公文，原判決逕自捨棄所調查之本法主管機關（即衛生福利部）已就被上訴人執業狀態給予之客觀認定與裁量，核屬判決違背法令。
㈦本案被上訴人並非依社師法受停業處分者，並無第44條適用及討論餘地，況被上訴人所稱原執業者毋執業必要，被上訴人既已主動依據本法第8條規定向內政部（組改後為衛生福利部）提具相關社會工作師考試及格證書及繳費證明等文件請領社會工作師證書，即具備本法第二章資格取得，又自103年2月25日迄今於衛生福利部保護服務司從事本法第12條職務內容，怎可謂原執業者毋執業之必要，顯見毋執業必要乙節係被上訴人個人對於本法錯誤之解讀。
另被上訴人並無設立社會工作師事務所，自無本法第45條之適用，即使中央主管機關依職權廢止其社會工作師證書，其相應之法效果為自廢止生效日行政處分確定日之後，被上訴人自毋須辦理執業申登，亦不因此致使其從事本職之工作權利受有任何損害，本案是否應另依本法第40條以下規定續處，於司法定讞後，當由本法各該規範事項主管機關衡酌個案情形依職權適法予必要之處置。
爰其理由，洵不足採。
㈧按報請歇業或變更行政區域事項，依社師法為上訴人之職權，為釐明事實之真偽，及屆時行事後監督作用亦須依法處分，如以「予被上訴人歇業備查在案」，而後續處分卻為「被上訴人未依規定申辦變更行政區域」，豈不事實認定前後不一，陷行政機關於自我矛盾，上訴人自得為調查，殆無疑義或異議。
上訴人已針對被上訴人職務內容前以105年12月28日新北社工字第1052501103號函詢衛生福利部，經衛生福利部106年2月6日衛部救字第1050140025號函以及衛生福利部106年2月22日衛部救字第1060002282號函說明段回覆有關被上訴人工作內容符合社師法第12條所列社會工作師執行業務內容，以及職稱「非以社會工作師」為限，亦屬本法適用範圍，本案業經本法主管機關即衛生福利部函示在案，顯然並無被上訴人所稱上訴人恣意解釋社師法第12條規定情形；
且本法未明定須由社會工作師(應指領有社會工作師證書之人)方得執行社師法第12條業務內容之專業排他性規定(前已答辯在案)，何來被上訴人所稱「上訴人限制由社會工作師方能執行相關業務」之說？被上訴人刻意混淆事實，實不足採。
㈨內政部99年4月15日函、99年7月28日函乃為協助各下級機關統一解釋社師法適用疑義，上訴人身為下級機關當應遵從，況此函釋亦被臺灣新北地方法院106年度簡字第94號行政訴訟判決認可，足見上訴人並無逾越母法，亦未增加本法所無之限制，更無違反法律保留原則等語。
六、本院按：㈠本案上訴爭點之確定：⒈原因事實部分：⑴被上訴人原具「社會工作師」資格（社師法第4條參照），並因任職於上訴人所屬內部單位「兒童少年福利科」，執行社會工作師之業務，申請並領有社會工作師執業執照（社師法第9條參照；
執照有效期限自發照日起至106年4月11日止）。
⑵其後被上訴人自103年2月25日起，轉調至衛生福利部保護服務司第四科任職（職系為社會行政職系），其因此自認「已不再執行社會工作師業務」，而依社師法第11條第1項規定，以105年3月21日出具之申請書，向上訴人報請「歇業」備查（上訴人收文日則為105年4月13日）。
⑶上訴人對於被上訴人前開申請，作成「經原判決認定具有行政處分規範屬性」之原處分（函），而為以下之回應。
①被上訴人轉調現職應屬變更行政區域。
②檢還被上訴人備查歇業之申請資料。
③請被上訴人以「變更行政區域」變更事由，重為備查申請。
⒉被上訴人提起行政爭訟並在第一審獲得勝訴結果之客觀事實經過：⑴被上訴人為前開原處分（函）之回應內容，實質上等於否准其歇業申請，使其繼續承擔「因執行社會工作師業務」而生之「加入公會」、「繼續接受教育」等一連串義務，並侵犯其「自由執業」等權利，而認定該回應內容實質上屬「否准處分」，因此提起「課予義務」型態之行政爭訟。
⑵受理被上訴人訴願請求之訴願機關，則作成訴願不受理之決定，被上訴人因此向事實審法院提起行政訴訟。
⑶原判決則為「被上訴人勝訴」之諭知，其判決主文詳如下述：①訴願決定及原處分均撤銷。
②被告（指上訴人）應就原告（指被上訴人）105年4月13日報請歇業備查之申請，作成准予備查之行政處分。
⒊上訴人因此提起本件上訴，使原判決成為本件上訴案之審理對象。
其中有關原判決之具體理由形成，以及上訴人指摘原判決違法之各項內容，均已詳如前述，於此不再重覆贅言，僅簡要說明相關法律論辯之關鍵議題如下。
⑴程序爭議部分，上訴意旨重覆其前後一貫之法律論點，強調經原判決定性為「原處分」之答覆函，其回應內容不具法律效果，僅屬觀念通知，而非行政處分。
⑵實體爭議部分則強調：被上訴人於103年2月25日起，任職於衛生福利部保護服務司第四科後，其所從事之工作內容，實質上仍屬「執行」社師法第12條下述各款所指之「社會工作師」業務。
仍需有執業執照方得從事，故被上訴人「實質上」並無「放棄執行社會工作師業務」之「歇業」事實存在，僅是工作之行政區域有變更而已，故上訴人前開回應並無違法之處。
①該條文第2款所指「各相關社會福利法規所定之保護性服務」。
②該條文第4款所指「社會福利服務資源之發掘、整合、運用與轉介」。
③該條文第5款所指「社會福利機構、團體或於衛生、就業、教育、司法、國防等領域執行社會福利方案之設計、管理、研究發展、督導、評鑑與教育訓練等」。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：⒈程序爭點部分：⑴按在課予義務爭訟類型中，判斷行政機關對當事人申請所為之答覆或回應，是否為「否准處分」時，其判準簡言之即是：「當事人所請求之內容，是否一定要以作成行政處分之方式，方能被滿足」。
如果符合此一標準者，則行政機關未依申請人之申請內容所為答覆或回應，即屬「否准處分」。
⑵依此標準判斷，本案中誠如原判決所言，上訴人是否滿足被上訴人之申請，作成「准予歇業備查」之認定，對被上訴人之法律地位及其權利義務，會有所影響。
除了原判決提及「如果不予備查，被上訴人可能面臨處罰」之威脅外，也包括「被上訴人是否有加入社會工作師公會之義務（社師法第31條第1項參照）」。
此等影響作用之客觀存在，足以確認「准予歇業備查之諭知，具有外部法律效果，應屬行政處分，而非觀念通知」。
⑶本案被上訴人既已提出該「歇業備查」之申請，又未被上訴人之答覆或回應函（即前述之原處分）所滿足，則原判決將該答覆函（即原處分）定性為「否准處分」，自屬於法有據，故本案理應進入實質審理。
⑷至於前開上訴意旨對此項程序爭點之各項主張均非可採，爰說明如下：①其將本件「歇業」申請，與廢止「社會工作師證書」（社師法第4條參照）、或廢止「社會工作師執業執照」混為一談，再謂「該2項文書無所謂備查程序，因此其對『歇業』申請之回應，不生法律效果」云云。
乃係以邏輯上不相干之論點，為其立論依據，全然不具說服力，難謂有據。
②又其將本案中「申請歇業之拒絕答覆，在規範上是否應被定性為否准處分」一節，與「上訴人有無逾越法定期限答覆」或「被上訴人提出申請是否逾期」等事項相混淆，顯非對原判決此部分爭點之論述，提出「針鋒相對」式之論駁，缺乏邏輯推理，完全不具合理性。
③從法條文字之形式立論，強調「只要法條文字使用『備查』二字，該備查之准駁一律即非發生法律效果之行政處分」云云，忽略了「真實世界適用『使用備查文字』之實證法結果，對人民之法律地位或權利義務，有無造成實質改變或影響」之關鍵議題，此等主張尚非可採。
⒉實體爭點部分：⑴理解本案此部分上訴爭點之法制設計反省：①依本院之所見，本案此部分實體爭點之判斷關鍵，實集中於「對社師法第12條規定內容」之正確認知。
而該條文之正確理解，其核心恐不在條文各款規定之詮釋，而在於條文前段之「執行業務」4字（中間之「下列」2字不算入）。
【註】社師法第12條規定內容 社會工作師「執行」下列「業務」： 一、行為、社會關係、婚姻、家庭、社會適應 等問題之社會暨心理評估與處置。
二、各相關社會福利法規所定之保護性服務。
三、對個人、家庭、團體、社區之預防性及支 持性服務。
四、社會福利服務資源之發掘、整合、運用與 轉介。
五、社會福利機構、團體或於衛生、就業、教 育、司法、國防等領域執行社會福利方案 之設計、管理、研究發展、督導、評鑑與 教育訓練等。
六、人民社會福利權之倡導。
七、其他經中央主管機關或會同目的事業主管 機關認定之領域或業務。
②實則「執行業務」之法律用語，在現行法制中有「相約成俗」之理解，乃是指有證照之專門職業人員（例如醫師或律師），受託而針對特定個案事實所提供之專業服務，服務過程中要遵守專業倫理要求，而且服務取向於具體個案。
③而社會工作師身為專門職業人員，與其他專門職業人員相同，所提供之服務對象同樣具有個案性。
不過社會工作師因執業而提供服務之個案，與一般專門職業人員之執業服務個案，稍有差異。
一般專門職業人員之服務對象多為特定主體，但社會工作師之個案服務對象則可能是一個計畫案（例如社師法第12條第4款、第5款、第6款所定之業務），因此服務對象之主體性格即不甚明確。
不過即使如此，其服務對象之特定個案性格卻始終存在，此與行政事務之常態化及連續性實證特徵尚有不同。
④是以社會工作師依社師法第12條各款規定，所能「獨占」執行之業務亦同樣應具有「個案性特徵」，而得以與監管「各款業務進行」之例行性或常態性之日常行政管理作業予以區別。
⑤固然各級政府機關不同行政部門之公務員，其所擔任之行政職務，有可能「專任」專門職業人員之業務，例如國外政府機關之公職律師，或者我國各級地方政府社會局從事「訪視調查」之第一線社福工作人員。
亦有可能係「兼任」該專門職業人員業務，而另有其他行政職務。
因此各行政機關對其不同部門之公務員任用資格，自可視行政任務屬性及其繁簡程度，明定是否要有專門職業人員身分（主要即是擁有執業證照，可獨立執行專門職業），以為進用之標準。
但不論如何，若該政府機關之行政工作屬專門職業人員方得從事者時，則該機關必須指定具專門職業人員資格者，方得從事該行政工作，如果機關所屬全部公務員均無此專門職業人員資格者，即需委外取得該等專業服務。
⑥在此法理基礎下，社師法第12條所定各款之業務，若屬需要具備專門職業人員所從事之「業務活動」特徵，即具個案性，而與監管此等業務之例行行政事務應予區別。
從而將在「某個與社會工作師業務有關」行政部門任職之公務員均解為「執行社會工作師業務」，既不問該行政部門與社會工作師業務之關連性強弱，也不分在職公務員之業務活動類別，是否真正屬於「社會工作師業務」之範圍。
這樣的法律論點，顯然違反了社師法第12條之規範意旨。
⑦而從前開無法令人信服之法律論點出發，就會延伸出一連串「捉襟見肘、前後矛盾」之錯誤法律論點，例如上訴人提出之下述論點：A.社師法非僅以具社會工作師職稱之人員為規範對象 。
B.社師法並無「取得專業證書資格者方得從事專業服 務」之限制，僅規範未取得資格者不得使用社會工 作師名稱。
C.只要「公務員」之「工作業務內容」符合社師法第12條規定，無論其職稱為何，均應受社師法之規範 。
而「公務員工作業務內容」之認定，是以「其任 職公務部門」之行政職掌為斷，與該公務員實際從 事之工作內容無涉（所以才會導出「社會工作之間 接服務」概念）。
⑧但上訴人前揭論點如果成立，馬上將受到以下之質疑，此等質疑正足以呈現前開法律論點之不合理性。
A.如果「某個與社會工作師業務有關」之行政部門， 其所屬全體公務員，可以區分為「取得社會工作師 資格者」與「未取得社會工作師資格者」2大類（ 因為該行政部門在進用公務員時，沒有強迫要求取 得社會工作師資格），則其中「未取得社會工作師 資格」之公務員，難道也要受到社師法有關「執行 業務」之規範嗎﹖B.前開議題如採取上訴人之主張，認為應採肯定說， 接下來之問題則是「如何規範」﹖通觀社師法之整 體規範架構，其管理處罰之對象，始終是以社會工 作師及其相關組織（公會或事務所）為主要對象， 管理手段亦以停業、廢止執業執照為主。
僅有「對 社會工作師執業處務之人員或非法使用社會工作師 名稱之事務所，處以罰鍰」等少數例外情形，而且 此等少數例外管理手段，也完全不涉及「社會工作 師資格」之「得喪變更」或「執業許可」。
C.再者如果以上此等「未取得社會工作師資格」之公 務員，從事「與社會工作師業務無關」之日常行政 管理工作，又有何「監督需求」存在。
又如果此等 不具專門職業資格之公務員，可以不受限制，實際 從事「社會工作師業務」，則社師法之制定，對社 會工作師之專門職業人員而言，又有何意義或實益 可言﹖⑨上訴人雖謂「社師法之立法目的，除為了建立社會工作專業服務體系及提升社會工作師專業地位外，更明定社會工作師權利義務及確保受服務對象之權益，……凡領有社會工作師證書者，即屬適格之社會工作專業人員，不問其職稱，均有社師法之適用，以保障廣大弱勢之權益，……」云云，然而對沒有領有社會工作師證書之主體，要求或開放其從事社會工作師之業務，難道會符合社師法「提升社會工作師專業地位」之立法目的嗎﹖這不僅不會提升社會工作師之專業地位，反而會貶低其地位。
真正能提升社會工作師專業地位之手段，即與各類專門職業人員資格法之規定手段相同，明確劃出「專屬社會工作師從事」之業務領域，並禁止其他非專業人員之介入。
⑩固然上訴人前開對社師法之前開錯誤詮釋，可能是出於當下社會實證環境之回應，即「社會工作師之業務活動，很大部分可劃入社會行政公部門之行政任務中，因此缺乏『界定社會工作師業務活動範圍，並確保社會工作師執業權益』之監控機制，因此很難確認交由社會行政部門執行之社會工作師業務，均係由具有專業之社會工作師從事」。
因此遷就現實，不問從事業務者為何人，只要是「進入社會行政部門，未來有可能從事社會工作師業務」之公務員，即一律課以社師法對社會工作師所課予之義務。
然而此等作法不僅立即侵犯到人民之職業選擇，而且「手段太過」，將實際並未從事社會工作師業務之公務員也納入管制範圍，故有違「比例原則」中之「必要性原則」（或稱損害最小原則）。
較合理（或損害較輕）之作法應是「由職掌社師法之主管機關，通令各級政府之社會行政部門，只要該部門從事社師法第12條各款所定之社會工作師業務活動者，必須限定部門內具有「社會工作師資格」之公務員從事，並明定業務執行主體及執行業務之權責與獎懲標準。
⑵在前開法理基礎下，原判決之最終判斷結論實無違法可言，既然被上訴人已表明其無意繼續從事社會工作師業務，且其新到任職之公部門亦未要求其具有「社會工作師執業資格」，上訴人依法即應尊重被上訴人之個人意願，而准予「歇業」備查。
只不過其可以社師法地方主管機關之立場，去函被上訴人新任職之衛生部保護服務司公部門，告知「被上訴人已不具『執行社會工作師業務』之資格，以後該公部執行有關『社師法第12條所定業務』之行政事務時，均不得委由被上訴人從事」等情即可（或由上級機關內政部告知）。
⑶至於上訴人對此部分爭點所提出之各項主張，均非可採，理由如下：①首先必須指明，原判決認「內政部前開99年4月15日函文與99年7月28日函釋內容，逾越法律解釋界限，增加法律所無之義務」，而表明不適用前開2函文之意旨。
此等法律論點，核與本院前開法律見解一致，自屬有據，難謂違法。
再者依本院前開法律涵攝，明示「被上訴人新任職衛生部保護服務司，並不能與『執行社師法第12條之業務』同視」。
故本案並無上訴意旨中所稱「原判決對『歇業』不確定法律概念認定事實錯誤」等情存在，上訴人此部分之上訴理由為不可採。
②又上訴意旨指稱「原判決對社師法執業規範容有誤解」云云，其所提各項論點，實與本案之勝負判斷事項（即「被上訴人表明不再從事社會工作師業務，而請歇業備查，是否合法」一節）無涉，對本案之終局判斷不生任何影響。
③有關「原判決是否有將考試院考試及格證書及中央主管機關所核發之社會工作師證書混為一談」等情，為何對本案爭點之終局判斷結論造成影響，未見上訴人為具體詳實之說明，故其此部分上訴理由自非可採。
④上訴意旨主張「社師法規範對象未以『職稱』係社會工作師為限」云云。
但社師法與所有之專門職業人員資格法（例如律師法或醫師法）具有相同之規範屬性，規定事項固然包括「專門職業人員資格之取得」、「執業應踐行之法定程序」與「執業限制及其所應遵守之專業準則或倫理」等事項，但絕不能有「禁止退出執業」之規定。
而此等「不得禁止退出執業，維護人民職業選擇自由」之規範價值，與「社師法之規範對象為誰」一事並無任何關連，亦不能因為此等規定之存在，而謂實證法得限制「職業選擇自由」之結論。
⑤有關上訴意旨指摘「原判決未釐明與被上訴人同單位從事相同職務之未領有社會工作師證書公務人員，其法定附隨義務即屬有別」一節，實則正如本院前開所述，只要被上訴人表明歇業意思，其即應被歸類為「未領有社會工作師證書公務人員」，而與該等資格之公務員同其待遇。
上訴人只可「限制其不得再執行社會工作師業務」，但絕不能「禁止其放棄執行社會工作師業務」。
⑥至於上訴意旨對原判決之事實認定，主張有「未依職權調查證據」之違法情事一節，實則依本院前開法理所述，與本案中與勝負相關之客觀事實，均得確認，故原判決並無上訴意旨所稱「未依職權調查證據」之違法情事。
⑷實則總體而言，上訴意旨對本案相關法規範規範意旨之最大誤解在於「其認為社師法沒有『業務排他性』之規範特徵，所以沒有社會工作師證書之主體亦可執行社會工作師之業務，只是不能使用『社會工作師』之名義為此業務活動。
但是有社會工作師證書之主體從事社會工作師業務者，就一定要有繼續承受『社師法對社會工作師之一切管制措施』。
而被上訴人新任職公部門『衛生福利部保護服務司第四科』，依相關主管機關發布之解釋性令函，即可與『執行社會工作師業務』劃上等號，因此要繼續依社師法對社會工作師之管制規範，受到社師法之管制。
而社師法之所以有上述『極其特殊』之規範特徵，其理由則是因為『社師法專業成熟度與配套措施仍待充實』；
以及『確保受服務對象之權益』」等論點，然而本院對此等論點實難信服其符合規範本旨，因為：①當社會工作師之「獨占性」執業權（此乃專門職業人員最重要之權利），可以因為所謂「確保受服務對象權益」之公共利益，而被「排除」之情況下，卻認為具有社會工作師之資格者，只要擔任公職之執掌事項，有可能牽涉社師法第12條所定之業務者，即一律要受社師法嚴格之管制，甚至會因為違反管制而受到行政罰。
而沒有社會工作師資格者，卻可以擔任該公職而從事職掌內之社會工作師業務，而社師法對其執業活動卻無任何管制。
如此一來社會工作師有義務而無權利（負擔專門職業者之各項業務，卻沒有對應之權益），就算是為公益而如此犧牲，難道此等犧牲不是一種「特別犧牲」嗎﹖難道可以沒有任何對應之補償嗎﹖權利義務本是相對的，專門職業人員之職業義務本應與排他性執業權益相搭配。
②再者依前所述，實證法所稱之「業務」，除依業務種類而有之不同內容外，亦有其事務本質上應有之共通屬性，即「取向於特定目標之個案規劃」。
是以任特定公職與擔任專門職業也不能直接劃上等號，而要視特定公職之職掌內容決定。
如果特定公職沒有要求擔任此一職務者，需具備社會工作師證書，又如何能單憑行政機關發布之解釋令函，即遽行論斷該公職之職掌，全部都屬社師法第12條所定之「社會工作師業務」範圍內。
而完全不顧被上訴人之主觀認知及意願。
③如果主管機關真正希望達成社師法「提升社會工作師專業地位」之立法目的，提升社會工作師之專業性，同時容許不願擔任社會工作師之主體自由退出該執業活動，方屬正確之作法。
㈢總結以上各節所述，原判決之認事用法尚屬無誤，其終局判斷結論於法有據，上訴論旨指摘原判決違背法令，而求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 林 樹 埔
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 12 月 1 日
書記官 陳 建 邦
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