最高行政法院行政-TPAA,106,判,98,20170224,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第98號
上 訴 人 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 李伯璋
訴訟代理人 吳榮昌 律師
被 上訴 人 鄭鴻藝
訴訟代理人 周逸濱 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國105年8月3日高雄高等行政法院105年度訴字第33號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人為推動「IDS整合性醫療服務照護計畫」（下稱IDS計畫），經甄選由阮綜合醫療社團法人阮綜合醫院（下稱阮綜合醫院）承作，阮綜合醫院再和澎湖縣慢性病防治所（下稱慢性病防治所）簽訂「全民健康保險山地離島地區澎湖地區醫療給付效益提昇計畫」醫療服務委託合約書（下稱委託合約書）或「全民健康保險山地離島地區澎湖地區醫療給付效益提昇計畫」醫療服務合作合約書（下稱合作合約書），共同完成山地離島醫療服務。

上訴人嗣以被上訴人於擔任澎湖縣政府衛生局（下稱澎縣衛生局）局長兼任慢性病防治所所長期間，明知其具有監督之地位，不得擔任澎湖縣望安鄉衛生所（下稱望安鄉衛生所）支援澎湖縣IDS計畫之星期例假日值班醫師，卻於民國94年至102年間多次至望安鄉衛生所擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，而認被上訴人有違法兼職行為，遂於104年7月28日以健保高字第1046084092號函請被上訴人繳還5年內（97年3月至102年2月）所支領澎湖縣IDS計畫報酬，金額共計新臺幣（下同）397萬6千9百元（下稱系爭給付）。

被上訴人逾期仍未繳納，上訴人復以104年11月17日健保高字第1046085091號函請被上訴人繳納，並重申如於104年11月30日前仍未繳納者將依法提起訴追，惟迄今仍未給付。

故認上訴人上開給付並無法律上原因，而被上訴人受領系爭給付所受利益即構成公法上不當得利，被上訴人自應將系爭給付返還予上訴人，遂提起給付訴訟，經判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。

二、本件上訴人主張︰上訴人雖並未和被上訴人簽訂委託合約書，惟依委託合約書前文及合作合約書第5條約定，阮綜合醫院就契約費用之申報及支付，僅係代收轉付，故直接支付被上訴人值班費用者應為上訴人，而非阮綜合醫院或是慢性病防治所。

又依合作合約書第4條約定，對於未及規範事項，依全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱醫事機構合約）辦理。

是被上訴人因違反公務員服務法第14條之不得兼任他項公務或業務之規定，而違法於星期例假日期間至望安鄉衛生所等地，兼職擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師並領取報酬，而此等違法事由為被上訴人所明知，係屬可歸責於被上訴人之事由，依醫事機構合約第17條規定，上訴人自可追扣。

則被上訴人於102年2月26日前5年違法兼職之報酬，既因上訴人之追扣，而屬不當得利中之非給付類型之不當得利，應認被上訴人侵害原應歸屬於上訴人之權益而受有利益者，即為無法律上之原因，自應返還云云。

為此，求為判決：被上訴人應給付上訴人397萬6千9百元及自104年8月15日起至清償日止，按年息5%計算之利息。

三、被上訴人則以︰IDS計畫乃由上訴人推行，本件澎湖縣IDS計畫經甄選由阮綜合醫院承作，再由該院與各地衛生局及慢性病防治所簽訂合作合約書，是衛生局及慢性病防治所於IDS計畫中僅係執行單位，實無監督之責。

縱因被上訴人擔任澎縣衛生局局長，而片面強制其為澎湖縣IDS計畫監督小組成員，亦不得不當限制被上訴人執行業務自由。

且被上訴人登記之執業機構雖為慢性病防治所，惟其至望安鄉衛生所支援IDS計畫之星期例假日值班，均經事先報准，為主管機關所認許，亦經澎湖縣縣長同意，應非違法兼職行為。

又被上訴人係依前行政院衛生署（現改制為衛生福利部，下稱衛福部）101年10月11日署授國字第1010260471號函（下稱衛福部101年10月11日函釋）支領系爭給付，屬上訴人勞務之對價；

縱認被上訴人支領系爭給付係屬不法，被上訴人從事該等醫療行為已數年餘，主管機關從未有反對意見，應歸認默許被上訴人支援澎湖縣IDS計畫假日值班，自屬國家行政行為，被上訴人基於信賴該等行政行為，多次於假日支援離島偏鄉醫療門診，且受領之報酬均有申報並繳納稅捐，當屬信賴表現，且被上訴人之醫療行為要非不法兼職，支領之報酬亦非洵無依據，被上訴人顯無行政程序法第119條所示信賴不值得保護之情事。

再者，被上訴人受領系爭給付乃因執行澎湖縣IDS計畫，基於醫療勞務付出之對價關係所取得之利益，並非無法律上原因，且目的亦屬正當，與上訴人認定因非屬職業登錄處所執行計畫致上訴人受有損害，二者並非同一事實，其間並無直接因果關係，上訴人請求返還公法上不當得利，應無理由云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人為推動IDS計畫，經甄選同意由阮綜合醫院承作，於計畫實施期間視同為上訴人與阮綜合醫院原簽全民健康保險特約醫事服務機構合約之一部分。

阮綜合醫院遂於委託行使職權範圍內與澎湖縣各衛生局（所）及慢性病防治所簽訂委託合約書、合作合約書及醫師支援同意書，共同完成山地離島醫療服務。

上訴人既將執行澎湖縣IDS計畫委託予阮綜合醫院執行，且於計畫實施期間視同為原簽全民健康保險特約醫事服務機構合約之一部分，應認上訴人與阮綜合醫院係以締結行政契約方式授與該院執行澎湖縣IDS計畫之公權力，則阮綜合醫院於執行澎湖縣IDS計畫範圍內，既屬行政機關，即得與澎湖縣各衛生局（所）及慢性病防治所以簽訂行政契約之方式，執行其受委託之業務。

惟查，合作合約書之立約當事人，係阮綜合醫院與慢性病防治所，上訴人並非該合約書之一方，若被上訴人因該合約而受領之系爭給付屬公法上不當得利時，得據此對被上訴人請求返還者，當係阮綜合醫院而非上訴人。

則上訴人逕以該合約書為據而對被上訴人有所請求，當事人自不適格。

㈡被上訴人於其擔任澎縣衛生局局長及慢性病防治所所長期間，參與望安鄉衛生所支援澎湖縣IDS計畫星期例假日值班醫師，惟被上訴人受領系爭給付，並非基於其任職上開職務之公務員任用關係，而係因執行澎湖縣IDS計畫之行政契約關係。

本件縱使被上訴人確如上訴人所稱其參與望安鄉衛生所支援澎湖縣IDS計畫星期例假日值班醫師，屬違法兼職行為，依公務員服務法第14條第1項及第22條規定，僅係被上訴人是否應受行政懲處，並不影響行政契約之效力，是被上訴人依合作合約書而擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，既不存在無效之法律上原因，則其因提供醫療勞務付出所獲取之報酬給付，自非無法律上之原因而受利益。

其次，被上訴人受領系爭給付，係因其至望安鄉衛生所支援澎湖縣IDS計畫之星期例假日值班醫師，上訴人辦理IDS計畫，就門（急）診醫療費用之支付並非無償，則被上訴人既確有因執行澎湖縣IDS計畫而提出相當之醫療勞務給付，望安鄉衛生所並已受領勞務給付，則上訴人對被上訴人勞務給付支付診療報酬，自係基於勞務對價性所應然。

依醫事機構合約第17條第1項規定，其所稱醫療費用應僅係指醫療院所醫師執行醫療行為所產生之費用，即所執行之醫療行為須符合全民健康保險法等相關規定得給付之健保項目及健保資格，並不包括醫師之值班費用；

被上訴人既具有合格醫師資格，且其值班期間所執行之醫療行為亦未違反相關法令，自難謂被上訴人係違法兼職即認有醫事機構合約第17條第1項第5款情事，則上訴人對於被上訴人之醫師值班費用主張依醫事機構合約第17條第1項規定行使追扣權，顯對法律規定有所誤解，是以就系爭給付部分，難謂上訴人受有損失可言。

故上訴人逕以被上訴人受領系爭給付屬違法兼職為由，類推適用民法第179條不當得利規定，要求被上訴人負有返還義務云云，顯屬無據等由，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠依合作合約書第5條約定，可見被上訴人之值班費係直接由上訴人給付，而非由阮綜合醫院或慢性病防治所給付。

上訴人提出合作合約書第5條，僅在說明計畫報酬係由上訴人直接支付予被上訴人之事實，並以「上訴人直接給付予被上訴人款項，屬給付型不當得利」作為請求權基礎（公法上不當得利）之攻擊方法，並非主張上訴人為合作合約書當事人，更非援引合作合約書為請求權基礎，自無所謂「上訴人並非該合作合約書之一方」之情事，原判決誤認上訴人係主張自己為契約當事人，乃係認定事實不依證據，而有判決理由矛盾之違誤。

㈡本件並未依行政程序法第16條第2項規定辦理，自不生行政委託之效力，原判決未察，其認定本件係委託行使公權力並無證據可憑，屬判決不備理由。

㈢原判決既認當事人適格要件尚有欠缺，應闡明當事人敘明補充，卻捨此不為，有判決不適用法規之違法。

㈣公務員服務法第14條第1項核屬強制規定，公務人員違反本條規定而約定或領取兼薪者，應認其約定或領取之行為違反強制規定而屬無效，原判決一方面援引本條項規定，一方面又謂被上訴人可依合作合約書保有兼薪，有判決理由矛盾之違誤。

㈤本件之醫事機構合約乃係用以補充阮綜合醫院與澎湖縣慢性病防治所之間之合作合約書，而醫療費用之內容自應因應合作合約書作不同解釋，故按合作合約書之醫療費用，應指被上訴人請領之計畫費用，即包括上訴人撥付給被上訴人之醫師門診費用。

原判決逕自限縮醫療費用之解釋，罔顧醫事機構合約不過是用以補充合作合約書之事實，有判決理由矛盾之違誤。

㈥原判決認為，被上訴人既具有合格醫師資格，且所執行之醫療行為未違反相關法令，即無醫事機構合約第17條第1項第5款情事。

惟原判決應係將所謂「其他應可歸責於乙方之事由者」，限縮於醫療行為本身，然為何排除公務員服務法第14條第1項規定，卻未說明，核有不備理由之違法。

㈦被上訴人違反公務員法第14條規定，於星期例假日期間至望安鄉衛生所等地，兼職擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師並領取報酬，此等違法事由為被上訴人所明知，係屬可歸責於被上訴人之事由，依醫事機構合約第17條規定，上訴人自可予以追扣，則系爭給付即屬無法律上原因而受領報酬，被上訴人應返還其公法上不當得利云云。

六、本院查：

（一）按公法上不當得利返還請求權，有稱之為「公法之返還請求權」，在行政法規中，如行政程序法第127條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，尚無統一的不當得利法之明文。

又公法上不當得利返還請求權之構成要件，須於公法之法律關係中，有無法律原因之財產移動，使一方受有利益，而致他方受損害；

此時，受損害之人得請求財產利益之受領人返還不當得利；

適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定。

次按當事人適格，指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言。

在給付訴訟，主張自己享有訴訟標的之給付請求權之人，具有原告適格；

至原告所主張之請求權是否存在，屬訴有無理由之問題，而非原告不適格。

（二）查上訴人係以其為推動IDS計畫，經甄選由阮綜合醫院承作，阮綜合醫院再和慢性病防治所簽訂委託合約書或合作合約書，共同完成山地離島醫療服務，主張被上訴人於擔任澎縣衛生局局長兼任慢性病防治所所長期間，明知其具有監督之地位，不得擔任望安鄉衛生所支援澎湖縣IDS計畫之星期例假日值班醫師，竟於94年至102年間多次至望安鄉衛生所擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，認被上訴人有違法兼職行為，遂於104年7月28日以健保高字第1046084092號函請被上訴人繳還5年內（97年3月至102年2月）所支領澎湖縣IDS計畫報酬，計397萬6千9百元，因被上訴人未為繳還，而據醫事機構合約第17條規定，以被上訴人有公法上不當得利，提起本件給付訴訟。

揆諸首揭說明，上訴人以前開主張提起本件給付訴訟，並無原告不適格情形，原審以合作合約書之立約當事人，係阮綜合醫院與慢性病防治所，上訴人並非該合約書之一方，若被上訴人因該合約而受領之系爭給付屬公法上不當得利時，得據此對被上訴人請求返還者，當係阮綜合醫院而非上訴人，遂認上訴人逕以該合約書為據而對被上訴人有所請求，當事人不適格，尚屬誤會。

（三）衛生福利部中央健康保險署依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，辦理全民健康保險醫療服務有關事項，為改善澎湖縣望安鄉、七美鄉、馬公市桶盤島、馬公市虎井島、白沙鄉離島醫療服務，委託阮綜合醫院承作，由阮綜合醫院與望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生所及慢性病防治所簽訂之「委託合約書」及「合作合約書」，約定由慢性病防治所提供醫療服務，在促進國民健康，有增進公共利益之行政目的，固具契約之性質，然契約之效力僅存在契約之當事人間，查上開「委託合約書」及「合作合約書」之契約當事人，甲方為阮綜合醫院；

乙方為望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生所及慢性病防治所。

依「合作合約書」第4條：「乙方須依本計畫及本合約約定執行醫療服務費用分配作業，並配合甲方協調整合醫療資源，提供保險對象整體健保醫療服務；

本計畫及本合約約定未規範事項，依中央健康保險局所訂之『全民健康保險特約醫事服務機構合約』辦理。」

約定，簽約之乙方提供保險對象整體健保醫療服務，其權利與義務，於該合約未規定事項，得依「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之規定辦理，惟此約定之拘束力，僅存於阮綜合醫院與望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生所及慢性病防治所間，尚不直接及於望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生所或慢性病防治所因執行約定之醫療服務所聘用之醫師。

因此，全民健康保險特約醫事服務機構合約第17條：「乙方（指簽約之特約醫事服務機構）申請之醫療費用，有下列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方查核發現已核付者，應予追扣：……五、其他應可歸責於乙方之事由者。」

規定，適用在「委託合約書」及「合作合約書」時，所稱「可歸責於乙方之事由」，係指應可歸責於望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生所或慢性病防治所之事由，是此所指之追扣，即應由阮綜合醫院對望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生申請之醫療費用為之。

換言之，尚難據前開規定，作為對望安鄉衛生所、七美鄉衛生所、馬公市第一衛生所、白沙鄉衛生所或慢性病防治所所聘用之醫師，以其有可歸責之事由，而追扣其執行醫療業務所領取報酬之依據。

（四）再按公務員服務法第14條第1項規定：「（第1項）公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務。

其依法令兼職者，不得兼薪及兼領公費。」

係基於公務員忠誠義務及執行職務義務所衍生之限制。

又公務員兼職並不因係違法兼職，致為兼職原因之聘用契約，當然失效；

其因兼職執行職務所為事實行為，亦無從加以去除，或視為不存在。

是以，公務員兼職違反公務員服務法第14條第1項規定，僅得依同法第22條規定，按情節輕重予以懲處，尚不得因此即否認兼職公務員依受聘約定所完成業務之執行效果。

查被上訴人94年至102年擔任澎湖縣衛生局局長兼任慢性病防治所所長期間，多次至望安鄉衛生所擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，為原判決依證據所認定之事實。

基此事實，被上訴人所領取系爭給付，乃係其於前開期間擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師之報酬。

依此，被上訴人領取系爭給付，尚難謂無法律上原因。

此外，被上訴人為合格醫師，為支援澎湖縣IDS計畫之星期例假日值班醫師，因已實際擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，所提供之醫療服務，尚不因被上訴人涉違法兼職爭議，而認其有不依約定為醫療服務之給付瑕疵。

是以，雖被上訴人於望安鄉衛生所擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師期間，具澎湖縣衛生局局長兼任慢性病防治所所長身分，惟難認被上訴人至望安鄉衛生所擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，因此而使上訴人受有損害。

（五）綜上所述，上訴人以被上訴人擔任澎湖縣衛生局局長兼任慢性病防治所所長，明知其對望安衛生所之業務，有監督權，於星期例假日至望安鄉衛生所等地，兼職擔任澎湖縣IDS計畫中急性醫療照護值班醫師，違反公務員服務法第14條不得兼任他項公務或業務之規定，而有可歸責於被上訴人之事由，而依醫事機構合約第17條規定，主張上訴人可追扣被上訴人於102年2月26日前5年違法兼職之報酬，為不當得利中之非給付類型之不當得利，而提起本件一般給付訴訟。

揆諸前開說明，尚難認被上訴人所領取之報酬，與公法上不當得利之要件相符。

原判決以上訴人主張被上訴人支援澎湖縣IDS計畫之星期例假日值班醫師，係違法兼職，所領取報酬，為無法律上原因而受有利益，並使上訴人受有損害，類推適用民法第179條規定，提起本件訴訟，為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，所持理由雖不盡允洽，惟其結論則無不同。

上訴意旨，執前開理由，指摘原判決有認定事實違法，及判決理由矛盾與不備理由之違背法令，求予廢棄原判決，無非係對原審認定事實之職權行使，及持其歧異之法律見解以為爭執，難認為有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
書記官 吳 玫 瑩