最高行政法院行政-TPAA,107,判,117,20180308,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第117號
上 訴 人 祭祀公業法人臺北市周振西
代 表 人 周武雄
訴訟代理人 林禮模 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
上列當事人間祭祀公業登記事務事件，上訴人對於中華民國106年3月15日臺北高等行政法院105年度訴字第1545號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人於民國101年4月16日申經被上訴人核准設立為祭祀公業法人，嗣先於104年11月24日，以派下員變動為由，向臺北市中正區公所（下稱中正區公所）申辦派下員變更登記，經該所轉呈被上訴人以上訴人所附繼承變動系統表中所列派下員周倉廩之長女周麗卿、周青萍之長女周雪玉及次女周雪珠、周木生之長女周瑜臻、周國書之長女周維貞、周自由之長女周文琳及次女周文瑜、周標之長子周榮樹及次子周水生死亡，周榮樹之長女周怡萍及周水生之三子曾偉庭、長女周春哖、次女周寶哖、三女周秋哖、四女周素雲、五女石錦雲、六女周彩雲及七女周雪美、周添丁之長女周美惠、次女周淑華及三女周翠蘭、周素蘭之長女廖佳鈴、三女廖慧婷及次子廖承泰、周溪圳之長女周淑媛等23人（下稱系爭23名繼承人），有無共同承擔祭祀事實，尚待釐清，且派下繼承人名冊住址有誤，於105年1月7日以府民宗字第10401805700號函請中正區公所轉知上訴人就上述23名繼承人，依內政部103年9月25日台內民字第10303066541號函（下稱內政部103年函釋）意旨，出具當事人切結書，另一併修正變動後全員系統表及派下繼承人名冊住址。

上訴人復於105年4日11日，以同上事由，向中正區公所申請辦理派下現員變更登記，經中正區公所函轉被上訴人審查後，以105年4月26日府民宗字第10500451500號函（下稱原處分）回復中正區公所並轉知上訴人略以：依內政部103年函釋，有關派下員繼承人不分男女均推定為派下員，除非當事人表示不願意共同承擔祭祀，提出相關書面文件，得由管理人、派下員、利害關係人於系統表切結註記，不列入派下現員名冊，請上訴人補正後再報請中正區公所轉送被上訴人辦理；

另上訴人應依章程暨祭祀公業條例相關規定，先行辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會以符合法令規定，並檢還所送資料。

上訴人不服，循序提行政訴訟，為原審法院105年度訴字第1545號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：內政部103年函釋認派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女，不問有無共同祭祀之事實，均推定有派下員資格，違反祭祀公業條例第5條立法原意，侵害祭祀公業之私法上結社、宗教自由、契約自由、私法自治及財產權，有違法律保留原則，及公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第27條規定；

且其適用結果，將造成非同宗姓之人亦得為派下員，牴觸祭祀公業向來以同姓同宗之後裔祭祀共同祖先（即同姓同宗先祖）之習慣法，被上訴人未審酌上訴人所提祭祀公業法人臺北市周振西管理章程第8條、祭祖簽到簿及繳祭祀費簿等證明文件，逕予援引內政部103年函釋，要求上訴人應提供未列入派下員之繼承人拋棄切結書，證明其等不願意共同承擔祭祀，並以上訴人未提出切結書為由，否准其申請，與內政部102年9月23日內授中民字第1025036602號函釋（下稱102年9月23日函釋）認為有關不具共同承擔祭祀之事實，如祭祀公業有規定應依其規定辦理之意旨有悖，且認定事實有重大瑕疵，自屬違法。

另依內政部102年3月6日內授中民字第1025035319號函釋（下稱102年3月6日函釋），祭祀公業申辦派下現員變更登記期間，如派下員變動不影響派下員大會決議之同意決數，仍可召開派下員大會，被上訴人要求上訴人應先辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會，顯然誤解法令等語。

並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被上訴人對上訴人於105年4月11日提出之祭祀公業法人臺北市周振西派下員周倉廩等11人死亡及派下員4名地址變更及1名改名之派下員變更登記申請案，應依法公告後作成准予備查之行政處分。

三、被上訴人則以：上訴人申辦派下現員變更登記，就其主張系爭23名繼承人未共同承擔祭祀乙節，雖檢附最近3年祭祖簽到簿、繳祭祀費簿等文件，惟未提出系爭23名繼承人所出具無共同承擔祭祀之書面文件，不符內政部103年函釋意旨，被上訴人以原處分退請上訴人釐清修正，並無違誤。

至內政部102年9月23日函釋係補充該部於98年4月16日所為函釋，惟內政部嗣以104年9月11日台內民字第1041104456號函將該98年間所為函釋停止適用，故祭祀公業不得再依內政部98年4月16日及102年9月23日函釋意旨，由管理人、派下員或利害關係人切結無共同承擔祭祀事實，上訴人援引內政部102年9月23日函釋無從據為對其有利之認定。

又依祭祀公業條例第31條第1項規定，祭祀公業派下現員有變動時，應於召開法人派下員大會前，辦理派下員變更登記，被上訴人告知上訴人應先行辦理派下現員變更登記後，再召開法人派下員大會，並無違誤等語，資為抗辯。

並求為判決：駁回上訴人在原審之訴。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠上訴人105年4月11日申請時所提派下員變動後全員系統表，僅於系爭23名繼承人姓名下方記載「無共同承擔祭祀」等文字，並由管理人在下方蓋章，並未依內政部103年函釋意旨，檢附該23名繼承人表明不願共同承擔祭祀之書面證明文件。

上訴人雖於申請時及訴願程序中，提出章程、祭祖簽到簿及繳祭祀費簿，惟依章程第8條規定，上訴人派下現員死亡時，其繼承人是否因共同承擔祭祀而得享有派下權，並非以繼承人曾繳納祭祀費，作為判斷標準，此觀上訴人檢附之派下現員名冊，其派下現員人數多達230名，惟繳祭祀費簿所載繳納祭祀費用者均只有10人、11人，即足以證明，是以該等繳祭祀費簿自不足以證明系爭23名繼承人未依上訴人章程共同承擔祭祀而喪失派下權。

至上訴人提出之100年12月20日、101年12月19日、102年12月20日、103年12月20日及104年12月20日祭祖簽到簿，其內雖未見上述23名繼承人之簽到紀錄，惟由該等簽到簿所載日期可知，上訴人每年12月舉辦祭祀活動之日期並非固定，上述23名繼承人既因本為派下員之被繼承人逝世，始繼受取得派下權利，先前並未參與上訴人之祭祀活動，其等如未經上訴人通知，未必得以知悉上訴人舉行祭祀之確切日期，上訴人未提供已將祭祀活動舉行日期通知系爭23名繼承人而其等不願到場之證明，則單憑系爭23名繼承人並未於100年至104年祭祀時到場，無從遽認該23人係無意共同承擔祭祀，而不得享有派下權。

且上訴人對系爭23名繼承人未依章程第8條規定，在家供奉周姓被繼承人牌位與其周姓祖先牌位等事實，亦未提出任何證據加以證明，則依其於申請時檢附及訴願時補提之資料，尚無法認定上述23名繼承人並無共同承擔祭祀之事實。

被上訴人以原處分回復中正區公所並轉知上訴人確實補正，於法並無不合。

㈡內政部103年函釋與民法第1147條、第1138條及祭祀公業條例第5條規定之旨趣相符，該函釋認祭祀公業就繼承人中有無意共同承擔祭祀之情形者，應提出相關書面文件證明其事，與祭祀公業條例第37條第1項第5款關於拋棄派下權者應提出派下權拋棄書之規定亦無不合，並未牴觸祭祀公業條例第5條規定立法意旨，亦未對人民之權利增加法律所無之限制，與法律保留原則無違，得為主管機關受理祭祀公業派下員變更登記案件時所援用。

上訴人忽略祭祀公業條例第5條立法理由揭示該條例施行後之祭祀公業，應秉持民法規定男女繼承權平等之精神，不宜依宗祧繼承之習俗，排除女性繼承派下之權利，是以派下員死亡時，其所有直系血親卑親屬即依法繼承取得派下權利，嗣後如有未共同承擔祭祀者，始得將之排除於派下員之列，指稱內政部103年函釋認祭祀公業派下員發生繼承事實時應先推定全體繼承人為派下員，不符祭祀公業條例第5條之立法原意，違反法律保留原則云云，殊無足取。

㈢被上訴人受理上訴人派下現員變更登記申請，僅就上訴人檢附之資料是否符合相關法律規定，為形式上之審核，並未就派下權有無之私權爭議予以實體審查。

本件被上訴人就上訴人105年4月11日申請時檢附之資料為形式審查結果，認上訴人將系爭23名繼承人排除於派下全員名冊，惟未檢附其等表明不願共同承擔祭祀之相關證明，故不符祭祀公業條例第5條規定，而以原處分請上訴人提出系爭23名繼承人不願共同承擔祭祀之書面證明文件後，再行辦理派下員變更登記，其內容既不涉及上訴人財產之得、喪、變更，亦無關宗教信仰之干預或限制，更未就系爭23名繼承人已否取得派下權之實體事項予以判斷，上訴人指稱原處分侵害其財產權、宗教自由，違反公政公約第27條規定，導致非同宗姓之人亦得為上訴人之派下員，牴觸祭祀公業向來以同姓同宗之後裔祭祀共同祖先（即同姓同宗先祖）之習慣法云云，洵非的論，無可採憑。

㈣內政部102年9月23日函釋係謂「祭祀公業辦理派下員繼承變動，有關不具有共同承擔祭祀事實者，如該公業規約有規定依其規定辦理……」惟上訴人提出之繳祭祀費簿及祭祖簽到簿等資料，並不足以證明系爭23名繼承人未依上訴人章程第8條規定共同承擔祭祀，是被上訴人請上訴人提出書面證明文件，對於釐清該23人有無依上訴人章程規定共同承擔祭祀，係屬必要，並無上訴人所指違背內政部102年9月23日函釋內容之情事。

㈤原處分說明四內容，並非對上訴人申請派下現員變更登記所為准駁之決定或理由說明，上訴人以上開與被上訴人否准其申請無關之說明，不符內政部102年3月6日函釋認祭祀公業申請辦理派下現員變更登記期間，如派下員變動不影響派下員大會決議之同意決數，仍可召開派下員大會之見解為由，指稱被上訴人未准許其申請派下現員變動登記為違法，仍難採取。

從而，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，判命被上訴人應就其申請派下員變更登記案，作成公告後准予備查之行政處分，為無理由，應予駁回等語，資為其論據。

五、上訴意旨略謂：㈠祭祀公業之繼承，依從習慣，以享有派下權之男系子孫或奉祀本家祖先之女子及從母姓之子孫為限，一般女子或不從母姓之子孫，向無派下權，故民法所定一般遺產之繼承，於祭祀公業財產之繼承，不能全部適用。

司法院及最高法院就「祭祀公業之繼承人不能適用民法一般繼承」，早有解釋及判決先例，該等解釋及判決先例於祭祀公業條例修正後仍為有效。

內政部103年函釋意旨要求祭祀公業之繼承應比照民法一般繼承規定辦理，違反司法院及最高法院現行有效之解釋與判決先例。

原判決未察，以內政部103年函釋認祭祀公業派下員發生繼承事實時應適用民法繼承規定，其繼承人不分男女均應先推定為派下員，除非有事證證明繼承人不願共同承擔祭祀，始得將之排除，與民法第1147條、第1138條及祭祀公業條例第5條等規定旨趣相符，顯有判決不適用法規、適用不當、適用法規錯誤之違背法令。

㈡祭祀公業條例第5條明文規定「其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員」，依其文義解釋，祭祀公業派下員發生繼承事實時，應將有共同承擔祭祀者列為派下員，條文並未規定應先「推定」全體繼承人為派下員，再以反證方式排除不願共同承擔祭祀者，原判決顯然不當擴張祭祀公業條例第5條文義範圍，增加法律所無之限制，且未說明內政部103年函釋「推定」之法律依據及理由，亦有判決不備理由之違背法令。

又依祭祀公業條例第5條立法歷程可知，該條係採用張慶忠委員版本，排除行政院版本之繼承權男女平等原則，則其立法意旨即非採民法遺產繼承，而係限定具有祭祀血脈及共同承擔祭祀事實，始為派下員。

原判決未依卷內之立法事證，遽認祭祀公業條例第5條立法理由在廢棄宗祧繼承制度，並援引民法繼承規定作為適用之依據，有法規適用不當及不適用法規之違背法令。

㈢法律並無明文規定上訴人有事先通知派下員祭祀之義務與責任，原審漏未注意祭祀時程均已詳載於章程中，其中冬季係於農曆冬至日前2日進行祭祖，亦未就此一重要事證善盡闡明義務並依職權調查證據，即逕以上訴人提出之祭祖簽到簿，其上所載祭祖日期不一，且未能通知系爭23名繼承人參與，復未提出上開繼承人未依章程第8條規定在家供奉周姓被繼承人牌位與周姓祖先牌位等事實，而認無法認定系爭23名繼承人並無共同承擔祭祀事實，其認定事實顯有錯誤，並有舉證責任分配錯誤及違背證據法則、經驗法則、論理法則、未依職權調查與判決不備理由之違背法令。

㈣被上訴人藉由未列全體繼承人即不予備查之手段來迫使上訴人依循內政部103年函釋意旨列載，無異形同被上訴人已事先審查繼承人之派下現員資格後，上訴人需提出其所審查認可之相同名單，始能接受上訴人所為之「告知」，此種作法所生之事實上拘束力，顯然涉及上訴人財產得、喪、變更，更攸關宗教信仰自由（對宗教團體內部組成員資格之限制）之干預或限制。

原判決認此未有生任何干預或增加法律所無之限制而無違法律保留原則，有判決不適用法規、適用不當、認定事實違背論理及經驗法則、判決理由不備之違背法令。

又原判決以內政部103年函釋並無牴觸祭祀公業向來以同姓同宗之後裔祭祀共同祖先（即同姓同宗先祖）之習慣法，亦無違公政公約第27條之認定，有判決不適用法規、適用不當及判決不備理由之違背法令。

此外，原判決未敘明理由，即以原處分說明四並非對上訴人申請派下現員變更登記一案所為准駁之決定或理由說明，而認上訴人以與否准其申請無關之說明，不符內政部102年3月6日函釋，指稱被上訴人未准許上訴人所請為違法仍難採取，自有判決不備理由之違背法令等語。

並聲明：原判決廢棄，發回原審法院審理。

六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予論述補充如下:㈠按「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」

、「（第1項）祭祀公業法人之派下現員變動者，應檢具下列文件，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關辦理派下員變更登記：一、派下全員證明書。

二、派下員變動部分之系統表。

三、變動部分派下員之戶籍謄本。

四、派下員變動前名冊及變動後現員名冊。

五、派下權拋棄書；

無拋棄派下權者，免附。

六、章程。

（第2項）前項祭祀公業法人之派下現員之變動，經直轄市、縣（市）主管機關公告30日，無人異議者，予以備查；

有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理。」

為96年12月12日制定公布、97年7月1日施行之祭祀公業條例第5條、第37條所明定。

其第5條立法理由並揭示：「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業即不宜再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。

」準此，自97年7月1日祭祀公業條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人不問性別，凡共同承擔祭祀者，均得繼承派下權而列為派下員。

內政部103年函釋略謂：「……關於祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女原則均推定為派下員，除非當事人表示不願意共同承擔祭祀，提出相關書面文件，得由管理人、派下員、利害關係人於系統表切結註記，不列入派下現員名冊外，否則符合派下員資格之繼承人，均應列入派下全員系統表及派下現員名冊內，並向行政機關申請公告徵求異議，以維護派下員權益。

……」僅在表明基於男女繼承權平等並維護派下員權益，因繼承而致派下現員變動時，如欲以切結註記方式，將部分繼承人不列入派下現員名冊，得提出該等繼承人表示不願意共同承擔祭祀之相關書面文件，以憑辦理之意旨。

核其關於祭祀公業及祭祀公業法人不得僅以切結註記方式，而未提出其他釋明，即逕將部分繼承人排除在派下現員名冊外所為之釋示，並未牴觸祭祀公業條例第5條規定及立法目的，亦無違反法律保留原則。

原判決據此而認內政部103年函釋得為被上訴人受理祭祀公業派下員變更登記案件時所援用，於法尚無違誤。

㈡次按祭祀公業條例第5條乃係基於憲法第7條及憲法增修條文第10條第6項揭櫫之性別平等原則而為規範（司法院釋字第728號解釋意旨參照），核與公政公約第27條：「凡有種族、宗教或語言少數團體之國家，屬於此類少數團體之人，與團體中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有語言之權利，不得剝奪之。」

係關於少數團體之個人權利的規定，以保障在種族、宗教和語言上屬於少數的人享受其固有文化、信奉其固有宗教或使用其固有語言之權利（公民與政治權利國際公約一般性意見─第50屆會議《1994年》第23號一般性意見：少數團體的權利《公約》第27條參看），二者有別。

再依祭祀公業條例第5條之立法歷程可知，現行條文有關「其繼承人應以共同承擔祭祀者為派下員」之規定，係經立法院審查修正通過（立法理由詳如前述），與行政院版草案條文「其繼承人應列為派下員」及張慶忠委員提案條文「其繼承人符合第4條且實際承擔祭祀應列為派下員」之規定均非相同（立法院第6屆第4會期第17次會議議案關係文書參看），並無採用何種版本或排除何種版本可言。

上訴意旨主張祭祀公業條例第5條係採用張慶忠委員版本，已排除行政院版本之繼承權男女平等原則，並執祭祀公業條例公布施行前司法院解釋及最高法院民事判決有關「祭祀公業之繼承，依從習慣，係以享有派下權之男性子孫或奉祀本家祖先之女子及從母姓之子孫為限，一般之女子或不從母性之子孫，向無派下權，故民法所定一般遺產之繼承，於祭祀公業財產之繼承，不能全部適用」之意旨，主張內政部103年函釋違反前開解釋與判決先例，牴觸祭祀公業向來之習慣法，違反公政公約第27條規定，且該函釋認繼承人不分男女均「推定」為派下員亦無法律依據云云，指摘原判決遽認該函釋與民法第1147條、第1138條及祭祀公業條例第5條規定旨趣相符，復未說明何以祭祀公業條例第5條立法意旨即為廢除宗祧制度而改採男女平等繼承之民法繼承制度之理由，有判決不適用法規及適用不當暨判決不備理由之違背法令情事，均非可採。

㈢又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。

查原判決業已論明：上訴人於105年4月11日申請時提出之派下員變動後全員系統表，僅於系爭23名繼承人姓名下方記載「無共同承擔祭祀」等文字，並由管理人在下方蓋章表示「本繼承變動系統表與事實相符無訛，如有遺漏或錯誤，申請人切結願負一切法律上責任」，並未檢附系爭23名繼承人表明不願共同承擔祭祀之書面證明文件；

依上訴人管理章程第8條規定：「本法人派下權之繼承規定如下：……三、除於97年7月1日以後，其派下現員死亡，有共同承擔祭祀者外，否則女性不得享有本法人之派下權。

『共同承擔祭祀』即是要有參加本法人祭祀活動及在家供奉周姓被繼承人牌位與其周姓祖先牌位及清明節掃墓並承擔祭祀。」

上訴人之派下現員死亡時，其繼承人是否因共同承擔祭祀而得享有派下權，並非以繼承人曾繳納祭祀費，作為判斷標準，上訴人所提繳祭祀費簿不足以證明系爭23名繼承人並未依上訴人章程共同承擔祭祀而喪失派下權；

上訴人提出之100年至104年祭祖簽到簿，其內雖未見系爭23名繼承人之簽到紀錄，惟由該等簽到簿所載日期可知，每年12月舉辦祭祀活動之日期並非固定，且系爭23名繼承人既係原為派下員之被繼承人逝世，始繼受取得派下權利，先前並未參與上訴人祭祀活動，如未經上訴人通知，未必得以知悉舉行祭祀之確切日期，上訴人未提供系爭23名繼承人經通知祭祀而不願到場之事證，無從單憑系爭23名繼承人未於100年至104年12月間祭祀時到場，即遽認其等無意共同承擔祭祀而不得享有派下權，且上訴人對於系爭23名繼承人未在家供奉周姓被繼承人牌位與其周姓祖先牌位等事實，亦未提出任何證據證明；

被上訴人就上訴人105年4月11日申請時檢附之資料為形式審查結果，認為無法據以認定系爭23名繼承人無共同承擔祭祀之事實，不符祭祀公業條例第5條規定，以原處分否准上訴人所請，於法並無不合等語。

經核已就上訴人檢附之資料，如何不足採據為本案有利於上訴人之認定，詳述其得心證之理由，並就上訴人關於內政部103年函釋牴觸祭祀公業條例第5條立法原意與違反法律保留原則、原處分侵害其財產權、宗教自由並違反公政公約第27條規定、被上訴人未審酌上訴人管理章程第8條規定即逕以原處分否准而違反內政部102年9月23日函釋，以及原處分說明四關於祭祀公業條例第31條規定之說明不符內政部102年3月6日函釋意旨等所為之主張，如何不足採取，逐一指駁甚詳（原判決事實及理由五、㈣、㈤參看），核與卷附證據資料尚屬相符，復與證據法則、論理法則及經驗法則無違。

上訴意旨仍執前詞再為爭執，主張原判決有認定事實違背證據法則、經驗法則、論理法則、判決不適用法規及適用法規不當、判決不備理由等違背法令情事，並無可採。

至於原判決關於祭祀公業之派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女均應先行推定為派下員，除非有事證證明繼承人不願共同繼承，始得將之排除之論述，並不影響上訴人所提證據資料不足釋明系爭23名繼承人無共同承擔祭祀之事實暨判決之結論，上訴意旨據此指摘原判決違背法令，求予廢棄，亦無足採。

七、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原審斟酌全辯論意旨及其調查證據之結果，認被上訴人否准上訴人所請，尚無違誤，而就上訴人所提課予義務訴訟，以上訴人訴請判命被上訴人應依其申請依法公告後作成准予備查之行政處分，為無理由，以原判決予以駁回，並將上訴人請求撤銷訴願決定及原處分之附屬聲明一併駁回，經核並無違誤。

上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
書記官 莊 子 誼