最高行政法院行政-TPAA,107,判,118,20180308,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第118號
上 訴 人 黃豊喬
訴訟代理人 林石猛 律師
被 上訴 人 臺南市政府警察局
代 表 人 黃宗仁

上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國106年3月28日高雄
高等行政法院105年度訴字第490號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人係被上訴人訓練科警務正，經被上訴人辦理民國104年年終考績，並於105年4月22日以南市警人字第1050211654號考績通知書（下稱「原處分」），核布上訴人104年年終考績考列丙等。
上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）提起復審，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；
復審決定及原處分均撤銷，或發回更審。
二、上訴人起訴主張略以：
㈠上訴人自服公職以來均奉公守法，未曾遭受申誡或記過處分，且104年在所屬單位（訓練科）表現優良，計獲得記功1次及嘉獎16次之獎勵，實不知何故受此評等。
又復審決定書謂上訴人於104年10月遭提報為違紀傾向人員，惟上訴人迄今未獲告知，且直屬長官亦未依規定對上訴人進行輔導、訪談、規勸及由上訴人簽名備查，違反內政部警政署（下稱「警政署」）函頒「端正警政風紀實施計畫」第5點第6項、第7項規定，益徵上訴人係遭主管惡意提報，致本件考績未能遵守一般公認價值判斷之標準。
㈡警政署函頒「端正警察風紀作業規定」，其中並未規定遭強制扣薪員警一律列違紀傾向人員，且被上訴人所屬員警遭強制扣薪者達140多人，亦均未提列違紀傾向人員。
又上訴人與友人莊○源、鄰居陳○聲等5人及同事王○○間之借款均屬單純私人借貸，且上訴人因遭友人拖累致未能及時返還借款，非惡意不還，並已清償部分借款，惟上訴人主管在104年間，乃至105年1月19日召開考績委員會會議間，均未詢問上訴人有關私人借款情事，上訴人亦無隱瞞、欺騙主管情事，並無104年考核表上所載，上訴人矢口否認有借款、謊稱之事由，未符合銓敘部所列26項考績列丙等要件之一，然卻遭評列考績丙等，原處分違反平等原則及依法行政原則。
㈢考績之考評工作富高度屬人性，對於機關長官之判斷固應予尊重，惟如辦理考績業務未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及違反平等原則等情事，仍應予以審究並予撤銷。
本件係上訴人直屬長官循私、偏袒同事，而填載不實，考績處分有與事件無關之考慮牽涉在內，違反平等原則及依法行政原則。
㈣被上訴人未依保訓會104年10月28日公保字第1041060456號函、被上訴人104年7月27日南市警人字第1040407911號書函轉保訓會104年7月22日府人考字第1040714218號書函、行政程序法第102條規定，於作成考績處分前予上訴人陳述意見之機會，復未說明其審酌何種情況致未予上訴人陳述意見之機會，有法定程序瑕疵。
又上訴人直屬長官對上訴人之考評係基於「提列違紀傾向人員」、「諸多負面評語（擅長說謊、欺騙長官）」等，均屬其個人意見，非客觀事實，並不適用行政程序法第103條第5款規定。
㈤上訴人104年考核表、考績表之文字記載及分數係上訴人直屬長官陳清新科長所填記，乃其基於法定職權所為專業判斷結果，廣義而言，難謂非屬涉及其本身之事項。
又考核表評語、考績表評核為行政程序之一環，在辦理考績業務過程中，係由陳清新依個人專業判斷作成，提供被上訴人考績委員會審核，故陳清新所為考核表評語、考績表評核之性質，在考績事件類屬證人證詞，依考績委員會組織規程第4條第3項規定，單位主管具有備詢義務，是陳清新具證人性質，惟其未依考績委員會組織規程第8條第1項及行政程序法第32條規定，迴避對上訴人考績之審查，顯然違法。
另考績事件依法屬保密事項，上訴人無從事先得知，自無從依行政程序法第33條規定申請陳清新迴避等語。
並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人答辯略以：
㈠被上訴人辦理上訴人104年年終考績，係由其單位主管以其平時成績考核紀錄表為據，依公務人員考績表所列差假及獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，遞送被上訴人考績委員會初核、局長覆核，經臺南市政府核定後，送銓敘部銓敘審定，符合警察人員人事條例第32條及公務人員考績法第14條第1項前段規定，並無法定程序瑕疵。
㈡上訴人104年各期公務人員平時成績考核紀錄表，各考核項目之考核紀錄等級，多數為A級，少數為B級；
其104年年終考核表重大優劣事蹟欄記載：「……黃員因多次借款未如期償還，目前仍有向人借款情形，於104年10月提報違紀傾向人員。」
綜合考評結論及具體建議事項之直屬主管意見欄記載：「一、整體表現：黃員自103年4月起間謊稱渠胞姐與人發生車禍需和解金為由，向莊○○先生借款新臺幣（下同）280萬元，卻藉故拖延迄今僅還17萬元，另於104年6月間以同樣事由向其鄰居陳○○先生等5人借款49萬元仍藉故未歸還……。
復於104年8月21日向本局後勤科同事王○○借款10萬元，約定同年12月21日仍未歸還，黃員仍有向同事或警友開口借款情形，詢問黃員也矢口否認有借款情事，並稱是同事要陷害他，黃員觀念不正確。
……」單位主管意見欄記載：「一、黃員觀念偏差，與人相處毫無誠信，且善（擅）於說謊，隱瞞事實，對已證據確鑿之事，卻仍矢口否認。
向人借貸，均已（以）不實理由來取得他人借予，事後仍無法兌現。
……。」
等評語。
其公務人員考績表記載，嘉獎16次、記功1次，並無事、病假、遲到、早退、曠職或懲處等紀錄；
直屬或上級長官欄記載：「經常向外借貸不還，影響警譽，欺騙長官，屢勸不聽。」
考列甲等人員適用條款欄，並未載有得評擬甲等之適用條款。
上訴人之單位主管，即被上訴人訓練科科長，依公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎勵次數所增加之分數後，綜合評擬為69分，遞送被上訴人105年1月19日104年度第8次考績委員會會議初核、局長覆核，均維持69分。
又上訴人固具有公務人員考績法施行細則第4條第1項第1款第3目及第2款第1目、第6目所定，得考列甲等特殊條件1目及一般條件2目之具體事蹟，惟符合該條項規定，僅係「得」評列甲等，而非「應」評列甲等，且上訴人於104年考績年度內，獎懲抵銷後並無記1大功以上，考績不得列丙等以下之情形，是機關長官綜合考量其平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定其104年年終考績為丙等69分，於法並無不合。
㈢警政署頒布之「端正警察風紀作業規定」已廢止，現行警察機關對於員警列管、考核及輔導等作為，均依警政署100年10月14日警署督字第1000176053號函頒「端正警察風紀實施規定」辦理。
該實施規定第27點第1項規定，員警有賒欠不還、積欠債務、被強制扣薪，有違紀之虞者，提列為違紀傾向人員，此係以有違紀之虞為必要條件，並非所有強制扣薪人員均應遭提列；
第42點規定，對於違紀傾向人員，應加強考核及勸誡，必要時應展開調查有無違法、違紀行為；
第43、44點規定，對於提列關懷輔導對象及教育輔導對象實施關懷懇談、記錄、簽名及家庭聯繫訪問等，惟違紀傾向人員則無此規定。
是上開實施規定對於違紀傾向人員並未明定應告知當事人，且亦無應實施關懷懇談、告知事由及製作輔導紀錄表等規定。
㈣本件非屬公務人員考績法第14條第3項規定應予當事人陳述意見機會之情形，被上訴人考績會於考績初核程序，自得視情況審酌是否予上訴人陳述意見之機會。
又上訴人於104年考績年度內，平時考核獎懲記功1次、嘉獎16次，無事、病假、遲到、早退或曠職紀錄，考核表直屬或上級長官評語欄亦載有負面之評語，另年終考核表諸多負面評語，且於104年10月提報為違紀傾向人員。
而原處分所根據之上開事實，客觀上明白足以確認，則被上訴人於作成原處分前，雖未給予上訴人陳述意見之機會，惟依行政程序法第103條第5款之規定，尚難指為違法。
至保訓會104年7月20日公保字第1041060308號函亦未強制應予當事人陳述意見之機會，且被上訴人105年6月13日以南市警人字第1050276544號函報保訓會檢附之復審答辯書，已就考列上訴人考績丙等69分之理由予以詳述，並副知上訴人，無礙上訴人攻擊防禦權利之行使，亦難謂有程序瑕疵。
㈤上訴人之單位主管陳清新，同為被上訴人104年度考績委員，其參與被上訴人105年1月19日及同年2月2日召開之104年度考績委員會第8次及第9次會議討論，因該次會議討論之議案非涉及陳清新本人之考績案，其自無迴避之必要。
再者，上訴人未具體指出陳清新有何依行政程序法第33條第1項第2款所定應迴避之事由，自難認其有應行迴避而未迴避之情事等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠被上訴人辦理上訴人104年年終考績，因上訴人104年年終考核表重大優劣事蹟欄記載：「……黃員因多次借款未如期償還，目前仍有向人借款情形，於104年10月提報違紀傾向人員。」
綜合考評結論及具體建議事項之直屬主管意見欄記載：「一、整體表現：黃員自103年4月間起謊稱渠胞姐與人發生車禍需和解金為由，向莊○源先生借款280萬元，原訂同年8月歸還，卻藉故拖延迄今僅還17萬元，另於104年6月間以同樣事由向其鄰居陳○聲先生等5人借款49萬元仍藉故未歸還……。
復於104年8月21日向本局後勤科同事王○春借款10萬元，約定同年12月21日仍未歸還，黃員仍有向同事或警友開口借款情形，詢問黃員也矢口否認有借款情事，並稱是同事要陷害他，黃員觀念不正確。
……」單位主管意見欄記載：「一、黃員觀念偏差，與人相處毫無誠信，且善於說謊，隱瞞事實，對已證據確鑿之事，卻仍矢口否認。
向人借貸，均已（以）不實理由來取得他人借予事後仍無法兌現。
……」等評語。
而上訴人公務人員考績表中直屬或上級長官欄記載：「經常向外借貸不還，影響警譽，欺騙長官，屢勸不聽。」
經上訴人單位主管即被上訴人訓練科科長陳清新，依公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎勵次數所增加之分數後，綜合評擬為69分，遞送被上訴人105年1月19日104年度第8次考績委員會會議初核、局長覆核，均維持69分等情，為兩造所不爭執，堪予認定。
㈡參諸上訴人對其先後向訴外人莊○源等人借款，並未如期歸還，迄於105年2月間全部歸還者僅有鄰居陳○聲等人之事實並不爭執，且依被上訴人所述：「104年9月我們科長陸續接到反映上訴人在外面有借貸的情形，科長就指示深入了解，包括莊○源先生於103年3月上訴人以胞姊車禍為由，上訴人向其借280萬元，莊○源有提起聲請支付命令，上訴人都矢口否認，包括上訴人住家鄰居陳○聲等人，上訴人也陸續向其借錢」、「關於上訴人的同事之間包括局本部、分局，上訴人也以胞姊與人車禍為由需要與人和解，都有借幾萬元以上的借款，這些都有借據，所以上訴人指稱我們沒有問他，其自始至終都否認其有借貸行為」、「我們科長於104年9月或10月間到局本部3樓會議室，由於顧及當事人的立場，我們科長與我（即直屬主管鄭政倉股長）到3樓會議室詢問上訴人，上訴人自始還是否認」、「（借款考績是否會被評定為丙等？）我們局內本件應屬首例，可能會被行政懲處、申誡、記過，但影響到考績，作為考績評核參據，本件係首件，應該係情節的問題」、「我們認為案情重大，我們舉例羈押當然……本件的重要性與嚴重性代表被上訴人當時的判斷有一定的基礎」、「（為何當時判斷認為情節重大？）上訴人直屬長官在考績表上記載事項」、「上訴人謊稱其胞姊車禍，事實上，我們有訪問上訴人胞姊，其從來沒有車禍過，上訴人對外向人表示胞姊車禍，向人立據借款都沒有歸還，我們警察的校訓係『誠』，我們認為上訴人的觀念偏差了」、「包括一些民眾（因）上訴人未如期歸還，規避還錢，向我們警察局陳情、投訴，我們內部啟動調查機制」等語，並提出臺灣臺南地方法院檢察署以105年6月16日南檢文儉105他2010字第36591號函通知被上訴人有關上訴人因涉嫌詐欺，經該署執行羈押在案為憑。
稽之上訴人自承該案檢察官訊問案情時，包含其向莊○源、陳○聲、王○春等人借款之事實；
而斟酌上訴人104年平時成績考核紀錄表（考核期間：104年1月1日至4月30日、104年5月1日至8月31日），上訴人直屬主管對上訴人工作、品操、生活交往、一般風評、家庭狀況、整體表現及職務建議，均有良好評價，考核紀錄亦多是A，少數B，並累計有記功1次、嘉獎13次之紀錄，僅於104年5月1日至同年8月31日上訴人平時成績考核紀錄表略載：104年8月21日向學甲分局同仁張○瑞借款10萬元，約定同年9月22日還款，經懇談黃員要有正確金錢觀念，但就上訴人整體表現仍為正面評價；
迄於上訴人104年年終考核表綜合考評結論及具體建議事項中直屬主管意見欄方記載：「一、整體表現：黃員自103年4月間起謊稱渠胞姐與人發生車禍需和解金為由，向莊○源先生借款280萬元，原訂同年8月歸還，卻藉故拖延迄今僅還17萬元，另於104年6月間以同樣事由向其鄰居陳○聲先生等5人借款49萬元仍藉故未歸還……。
復於104年8月21日向本局後勤科同事王○春借款10萬元，約定同年12月21日仍未歸還，黃員仍有向同事或警友開口借款情形，詢問黃員也矢口否認有借款情事，並稱是同事要陷害他，黃員觀念不正確。」
單位主管意見欄亦記載：「一、黃員觀念偏差，與人相處毫無誠信，且善於說謊，隱瞞事實，對已證據確鑿之事，卻仍矢口否認。
向人借貸，均已（以）不實理由來取得他人借予事後仍無法兌現。
……」足認上訴人之直屬主管或單位主管對上訴人並未心存偏見，亦無循私藉詞構陷上訴人，或以與事件無關之考量填載其綜合考評意見之情形，其考核表所記載事項，應屬實情。
是被上訴人陳稱如係單純債務糾紛，並不會影響考績，惟本件係因情節嚴重，經綜合考評，才會作成丙等考績處分等語，核非無據。
㈢上訴人之友人姜澤芳僅積欠上訴人37萬元，惟上訴人先後向訴外人莊○源等人借款金額合計339萬元（280萬元＋49萬元＋10萬元＝339萬元），足徵上訴人非單純因友人積欠款項，未能依約如期償還訴外人莊○源等人之借款，始衍生糾紛。
況依行政院99年7月30日修正公布生效之「公務員廉政倫理規範」第16點、警政署100年10月14日警署督字第1000176053號函發布「端正警察風紀實施規定」第3點第1項、第3項第15款、第27點第1項第1款及第2項、第28點規定，足認公務員應儘量避免金錢借貸，財務不正常，係屬品德操守考核重點之一，而警察為公權力第一線之執行者，對於積欠債務及被強制扣薪之員警，有違紀之虞者，雖明定得提列為違紀傾向人員，惟是否核列為違紀傾向人員，被上訴人尚有裁量權限，且未規定應通知被提列或核列之人員。
又該人員是否須提報為關懷輔導對象，亦以其是否受懲處或認有輔導必要為前提，且經警察機關風紀評估委員會初評及警察機關風紀評估審核委員會審議通過，始予提列為關懷輔導對象。
是上訴人指稱被上訴人所屬員警遭強制扣薪者達140多人，均未提列違紀傾向人員，被上訴人未告知其被提報違紀傾向人員，直屬長官亦未對上訴人進行輔導、訪談，違反相關規定，顯係惡整上訴人，致本件考績未能遵守一般公認價值判斷之標準云云，均不足採。
㈣訴外人陳清新係被上訴人所屬訓練科科長，其經被上訴人首長指定為104年度考績委員，參與被上訴人104年度考績委員會初核審議程序，顯係基於考績委員之法定職權而為之，且其參與考績委員會考核上訴人104年考績事項，既非涉及其本身之考績事項，自無應行迴避之情形。
再者，陳清新於上訴人平時成績考核紀錄表及年終考核表所填載之綜合考評意見，係本於單位主管之職掌為之，並非立於證人之地位而為，且上訴人與其單位主管陳清新間亦查無行政程序法第32條所列之關係。
從而，上訴人以被上訴人104年度考績委員陳清新有應迴避而未予迴避之違法情事，顯非可採。
㈤上訴人自103年4月間即以不實理由，多次向友人、同事及鄰居借款未還，並對直屬主管或單位主管詢問欠款事宜，未據實以告，經其等懇談，仍未改善，並經被上訴人提報違紀傾向人員，且上訴人104年平時考核獎懲累計記功1次、嘉獎16次，無事、病假、遲到、早退、曠職或懲處等紀錄等事實，業經上訴人直屬主管及單位主管載明於上訴人平時及年終考核表內，而原處分所根據之上開事實，客觀上明白足以確認，亦無考績委員會組織規程第4條所載之對考核案件有疑義，有備詢受考人之必要之情形。
則被上訴人於作成原處分前，雖未給予上訴人陳述意見之機會，惟依據行政程序法第103條第5款之規定，尚難指為違法。
㈥公務人員考績法第13條及同法施行細則第4條第1項規定，係就公務人員得評列甲等之條件有所規範，惟其規定僅為裁量規定，並非謂符合條件者即應為甲等之評列，此觀銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函釋所列受考人考績宜考列丙等條件一覽表第11點、第17點規定亦明。
是本件參諸被上訴人所述：「依據考績法的規定，工作操行學識才能，工作部分上訴人有記功、嘉獎的次數，這個次數在我們局內整個水平來講，獎勵的質量不算高，事實上，被上訴人104年考績嘉獎達80次以上的同仁有4百多位，整個局有4千多位，警察屬於高獎勵的特殊屬性，相對的警察也被社會期許高道德標準，整個案件從1到4月平時考核表，事情還沒有爆發評語當然屬於比較中性肯定面向，5到8月已經稍微有點訊息，9到12月已經整個態勢延燒狀況比較明朗化了，所以，我們就工操學才整體考量，加上本案係相當重要的參據，經過考績委員會的審議，委員也都同意我們所提資料作成考評結果」等語，斟酌被上訴人104年年終考績評核名冊顯示警察人員確屬具有高獎勵特殊職務性質之情形，而依據上訴人之獎勵紀錄，亦無考績應列甲等或不得列丙等以下之情形。
綜上情以觀，上訴人104年年終考績，係由其單位主管陳清新依公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎勵次數所增加之分數後，綜合評擬為69分，遞送被上訴人105年1月19日104年度第8次考績委員會會議初核，被上訴人局長覆核，均維持69分，經核並無對事實認定有違誤、違反比例原則、平等原則或一般公認價值判斷之標準、或有出於與事物無關之考量等情事。
㈦衡酌公務人員年終考績，其分數達60分以上，不滿70分者，應予考列丙等；
該分數之評擬，應以其平時成績考核紀錄為依據，按工作、操行、學識、才能等項目予以綜合評分。
類此考評工作，富高度屬人性，除對事實認定有錯誤、未遵守一般公認之價值判斷標準、有與事件無關之考慮牽涉在內或有違反平等原則等情事外，機關主管對部屬考評之判斷，行政法院應予尊重。
本件被上訴人對上訴人104年年終考績所為核定丙等之決定，經核其所為之程序並無不法，且亦無上訴人所述違法情事存在，原審自應予以尊重。
從而，被上訴人核布上訴人104年考績丙等之原處分，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
又本件事證已臻明確，上訴人聲請訊問證人王天作、謝永村（待證事項：鄭政倉因龍舟工作分配事宜，對上訴人態度有所轉變），核無必要；
兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經原審斟酌後，核認與原判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、上訴意旨略謂：
㈠依上訴人104年平時考核紀錄表（考核期間：104年1月1日至4月30日、5月1日至8月31日）所載，上訴人考核紀錄多為A，少數B，並累計記功1次、嘉獎16次（上訴人植為「13次」），整體表現為正面評價；
至同年9月1日至12月31日之平時考核紀錄為何，被上訴人未提出相關資料，僅有上訴人104年年終考核表綜合考評結論及具體建議事項中直屬主管意見，認上訴人矢口否認借款、謊稱借款原因或借款未還等情。
被上訴人未予上訴人陳述意見之機會，且就所評之事實未予調查，其判斷是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，有判斷餘地之瑕疵。
實則，上訴人於原審不否認有向莊○源、陳○聲、王○春等人借款之事實，且向莊○源借款為103年，自非104年年終考績評定所得審酌，而向陳○聲等5人之借款已清償完畢，並已陸續清償對王○春之借款。
是上訴人係單純借款，縱有借款逾期未還情事，依公務人員考績表所列操行（20%）各項細目及考核內容，所影響者僅為操行項目之5%，並無被上訴人所指情節重大而有銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函所列受考人考績宜考列丙等條件一覽表第11點、第17點之情事，綜合評擬為69分，有裁量濫用之瑕疵，被上訴人為上訴人104年年終考績丙等之評等，不合比例原則，有違一般公認之價值判斷標準。
㈡被上訴人辦理上訴人104年年終考績，以上訴人單位主管陳清新之平時考核為據，依公務人員考績法所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，則陳清新再參與被上訴人104年度考績委員會初核審議程序，實無從期待其秉持公務人員考績法第2條為準確客觀之考核，且先前平時考核行為與上訴人年終考績評定之行政程序存有特定利害關係或利益衝突，足認陳清新參與年終考績評定有偏頗之虞；
況考績事件依法屬保密事件，上訴人無從查知陳清新為考績委員而得事先聲請迴避。
從而，原處分有應迴避事由而未迴避之違法，原判決未察，有判決違背法令之違誤。
㈢被上訴人於原審所提出之「104年度考績委員會第8及第9次會議決議事項及相關簽呈」、「上訴人公務人員考績表」、「上訴人平時成績考核紀錄表：考核期間104年1月1日至4月30日、5月1日至8月31日」及「上訴人104年度年終考核表」等文件資料，乃作成原處分之基礎事證，本於保障上訴人完整行使訴訟權之意旨，應准許上訴人依行政訴訟法第96條規定閱覽該等資料，惟原審卻限制上訴人閱覽，違反訴訟上正當程序保障之本旨。
再者，原判決第19頁略以：「於104年5月1日至同年8月31日原告（即上訴人，下同）平時成績考核紀錄表略載：104年8月21日向學甲分局同仁張○瑞借款10萬元，約定同年9月22日還款，經懇談黃員要有正確金錢觀念，但就原告整體表現仍為正面評價」。
實則上訴人未曾向學甲分局張○瑞借款或欠錢未還，且當時上訴人直屬主管亦未與之懇談，原審就104年5月1日至同年8月31日之平時考核紀錄表記載，僅詢問被上訴人訴訟代理人，審判長未依法提示、行使闡明權或詢問上訴人其記載之真實性，原判決違反闡明義務，其訴訟程序違背法令。
六、本院經核原判決並無違誤。
茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」
警察人員人事條例第32條定有明文。
次按公務人員考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」
第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。
平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」
第6條第1項規定：「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。
乙等：70分以上，不滿80分。
丙等：60分以上，不滿70分。
丁等：不滿60分。」
第12條第1項第1款規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；
懲處分申誡、記過、記大過。
於年終考績時，併計成績增減總分。
平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」
第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。
平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；
曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；
曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。」
第14條第1項前段規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」
㈡次按基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件有判斷餘地者，仍應受司法審查，惟各機關辦理公務人員考績，主管長官應就部屬之工作、操行、學識及才能等項目表現進行考評，類此考評工作，因具有高度之屬人性，行政機關就此事項有判斷之餘地，行政法院得審查行政機關之判斷有無逾越權限、濫用權力或其他違法情事，而構成應予撤銷或變更之情事。
易言之，行政法院得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
⑶行政機關之判斷，是否違反法定正當程序。
⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
⑸行政機關之判斷，是否出於與事務無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。
⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查。
㈢原判決依調查證據之辯論結果，以被上訴人辦理上訴人104年年終考績，因上訴人104年年終考核表重大優劣事蹟欄記載：「……黃員因多次借款未如期償還，目前仍有向人借款情形，於104年10月提報違紀傾向人員。」
綜合考評結論及具體建議事項之直屬主管意見欄記載：「一、整體表現：黃員自103年4月間起謊稱渠胞姐與人發生車禍需和解金為由，向莊○源先生借款280萬元，原訂同年8月歸還，卻藉故拖延迄今僅還17萬元，另於104年6月間以同樣事由向其鄰居陳○聲先生等5人借款49萬元仍藉故未歸還……。
復於104年8月21日向本局後勤科同事王○春借款10萬元，約定同年12月21日仍未歸還，黃員仍有向同事或警友開口借款情形，詢問黃員也矢口否認有借款情事，並稱是同事要陷害他，黃員觀念不正確。
……」單位主管意見欄亦記載：「一、黃員觀念偏差，與人相處毫無誠信，且善於說謊，隱瞞事實，對已證據確鑿之事，卻仍矢口否認。
向人借貸，均已（以）不實理由來取得他人借予事後仍無法兌現。
……」等評語，而上訴人公務人員考績表中直屬或上級長官欄記載：「經常向外借貸不還，影響警譽，欺騙長官，屢勸不聽。」
復參諸上訴人對其先後向訴外人莊○源等人借款，並未如期歸還，迄於105年2月間全部歸還者僅有鄰居陳○聲等人之事實並不爭執，且依被上訴人所述考評所依據之事實及理由，並提出臺灣臺南地方法院檢察署以105年6月16日南檢文儉105他2010字第36591號函通知被上訴人有關上訴人因涉嫌詐欺，經該署執行羈押（於105年6月15日羈押，嗣於105年8月14日因羈押期滿釋放）在案為憑，且上訴人自承該案檢察官訊問案情時，包含其向莊○源、陳○聲、王○春等人借款之事實；
經上訴人單位主管即被上訴人訓練科科長陳清新，依公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核累計有記功1次、嘉獎16次所增加之分數後，綜合評擬為69分，遞送被上訴人105年1月19日104年度第8次考績委員會會議初核、被上訴人局長覆核，均維持69分，並由被上訴人以原處分核布上訴人104年年終考績考列丙等，並無對事實認定有違誤、違反比例原則、平等原則或一般公認價值判斷之標準、或有出於與事物無關之考量等情，核與卷內所附證據相符，其認定事實並未牴觸經驗、論理及證據法則，適用法令亦與上開相關法令規定無違。
至上訴人之直屬主管於上訴人104年5月1日至同年8月31日之平時成績考核紀錄表關於：「104年8月21日向學甲分局同仁張○瑞借款10萬元，約定同年9月22日還款，經懇談黃員要有正確金錢觀念」之記載，雖有誤載借款對象及還款期限之情形，惟其既已於上訴人104年年終考核表正確記載為「104年8月21日向本局後勤科同事王○春借款10萬元，約定同年12月21日仍未歸還」，並經上訴人之單位主管陳清新參考該正確記載後，據以綜合評擬為69分，衡情該誤載之情節尚非重大，對於上訴人之考績亦無實質影響。
故原審雖未詢問上訴人之意見，即援引上開誤載之內容，據以認定上訴人之直屬主管或單位主管對上訴人並未心存偏見，亦無循私藉詞構陷上訴人，或以與事件無關之考量填載其綜合考評意見等情，惟因其駁回上訴人在第一審之訴的結論尚無違誤，原判決仍應予維持。
是上訴人主張原判決略以：「於104年5月1日至同年8月31日原告（即上訴人，下同）平時成績考核紀錄表略載：104年8月21日向學甲分局同仁張○瑞借款10萬元，約定同年9月22日還款，經懇談黃員要有正確金錢觀念，但就原告整體表現仍為正面評價」，實則上訴人未曾向學甲分局張○瑞借款或欠錢未還，原審就上開平時考核紀錄表記載，僅詢問被上訴人訴訟代理人，審判長未依法提示、行使闡明權或詢問上訴人其記載之真實性，違反闡明義務，其訴訟程序違背法令，原判決應予廢棄云云，尚難憑採。
㈣依據司法院釋字第491號解釋意旨，對於公務人員所為人事行政行為，如足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響者，應受正當行政程序之保障，而適用行政程序法相關規定。
又參諸本院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，公務人員年終考績經評定為丙等，對其服公職之權利影響重大，應許其提起司法救濟，自亦應有行政程序法相關規定之適用，而使其受正當行政程序之保障。
是機關對公務人員所為之人事行政行為，於作成丙等考績處分前，依行政程序法第102條前段規定，原則上固應給予該處分相對人陳述意見之機會，惟同法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」
之例外情形，且考績委員會組織規程第4條第3項亦規定：「考績委員會初核或核議前條案件有疑義時，得調閱有關資料，必要時並得通知受考人、有關人員或其單位主管到會備詢，詢畢退席。」
原判決復已論明：上訴人自103年4月間即以不實理由，多次向友人、同事及鄰居借款未還，並對直屬主管或單位主管詢問欠款事宜，未據實以告，經其等懇談，仍未改善，且上訴人104年平時考核獎懲記功1次、嘉獎16次，無事、病假、遲到、早退、曠職或懲處等紀錄等事實，業經上訴人直屬主管及單位主管載明於上訴人平時及年終考核表內，而原處分所根據之上開事實，客觀上明白足以確認，亦無考績委員會組織規程第4條所載之對考核案件有疑義，有備詢受考人之必要之情形，則被上訴人於作成原處分前，雖未給予上訴人陳述意見之機會，惟依行政程序法第103條第5款之規定，尚難指為違法等情，尚無違誤。
是上訴人主張被上訴人未予上訴人陳述意見之機會，且就所評之事實未予調查，其判斷是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，有判斷餘地之瑕疵云云，洵不足採。
況上訴人於103年4月間起謊稱渠胞姐與人發生車禍需和解金為由，向莊○源借款280萬元，又於104年6月間以同樣事由向其鄰居陳○聲等5人借款49萬元，復於104年8月21日向同事王○春借款10萬元，惟均未如期歸還，迄105年2月間全部歸還者僅有鄰居陳○聲等人等事實，業經原審認定如前述，顯見上訴人滯欠莊○源、陳○聲等5人及王○春之借款，持續至104年底仍未清償完畢，則被上訴人於辦理上訴人104年年終考績時，自得審酌上情，且不因上訴人嗣於105年間陸續償還部分欠款而有異。
是上訴意旨主張上訴人向莊○源借款為103年，自非104年年終考績評定所得審酌，而向陳○聲等5人之借款已清償完畢，並已陸續清償對王○春之借款等情，亦不足以為有利於上訴人之認定。
㈤又按行政院為使所屬公務員執行職務，廉潔自持、公正無私及依法行政，並提升政府之清廉形象，於99年7月30日修正公布之「公務員廉政倫理規範」第16點規定：「公務員應儘量避免金錢借貸、邀集或參與合會、擔任財物或身分之保證人。
如確有必要者，應知會政風機構。
機關（構）首長及單位主管應加強對屬員之品德操守考核，發現有財務異常、生活違常者，應立即反應及處理。」
而警政署鑑於社會環境變遷，民眾對警察風紀有高度期許，為端正警察風紀，規範作業程序，建立優質警察文化，於100年10月14日發布之「端正警察風紀實施規定」第3點第1項、第3項第15款規定：「（第1項）警察風紀區分為工作風紀及品操風紀。
……（第3項）品操風紀之紀律要求如下：……(十五)不違反其他品操紀律要求，影響警譽。」
第27點第1項第1款規定：「員警有下列情形之一者，提列為違紀傾向人員：㈠有賒欠不還、積欠債務、被強制扣薪，有違紀之虞。
……」足認公務員應儘量避免金錢借貸，係屬品德操守考核重點之一，而警察為公權力第一線之執行者，對於積欠債務及被強制扣薪之員警，有違紀之虞者，明定得提列為違紀傾向人員。
而銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函釋所列受考人考績宜考列丙等條件一覽表，其第11點規定：「違反廉政倫理規範，情節重大，經查證屬實者。」
第17點規定：「違反品操紀律、言行失檢或不聽勸導，損害機關聲譽，有具體事證者。」
原判決業已敘明：參諸上訴人對其先後向訴外人莊○源等人借款，並未如期歸還，迄於105年2月間全部歸還者僅有鄰居陳○聲等人，且依被上訴人所述：「104年9月我們科長陸續接到反映上訴人在外面有借貸的情形，科長就指示深入了解，包括莊○源先生於103年3月上訴人以胞姊車禍為由，上訴人向其借280萬元，莊○源有提起聲請支付命令，上訴人都矢口否認，包括上訴人住家鄰居陳○聲等人，上訴人也陸續向其借錢」、「關於上訴人的同事之間包括局本部、分局，上訴人也以胞姊與人車禍為由需要與人和解，都有借幾萬元以上的借款，這些都有借據，所以上訴人指稱我們沒有問他，其自始至終都否認其有借貸行為」、「我們科長於104年9月或10月間到局本部3樓會議室，由於顧及當事人的立場，我們科長與我（即直屬主管鄭政倉股長）到3樓會議室詢問上訴人，上訴人自始還是否認」、「（借款考績是否會被評定為丙等？）我們局內本件應屬首例，可能會被行政懲處、申誡、記過，但影響到考績，作為考績評核參據，本件係首件，應該係情節的問題」、「我們認為案情重大，我們舉例羈押當然……本件的重要性與嚴重性代表被上訴人當時的判斷有一定的基礎」、「（為何當時判斷認為情節重大？）上訴人直屬長官在考績表上記載事項」、「上訴人謊稱其胞姊車禍，事實上，我們有訪問上訴人胞姊，其從來沒有車禍過，上訴人對外向人表示胞姊車禍，向人立據借款都沒有歸還，我們警察的校訓係『誠』，我們認為上訴人的觀念偏差了」、「包括一些民眾（因）上訴人未如期歸還，規避還錢，向我們警察局陳情、投訴，我們內部啟動調查機制」等語，並提出臺灣臺南地方法院檢察署以105年6月16日南檢文儉105他2010字第36591號函通知被上訴人有關上訴人因涉嫌詐欺，經該署執行羈押（於105年6月15日羈押，嗣於105年8月14日因羈押期滿釋放）在案為憑，且上訴人自承該案檢察官訊問案情時，包含其向莊○源、陳○聲、王○春等人借款之事實，因認被上訴人陳稱如係單純債務糾紛，並不會影響考績，惟本件係因情節嚴重，經綜合考評，才會作成丙等考績處分等語，核非無據等情，亦無不合。
是上訴人主張其係單純借款，縱有借款逾期未還情事，依公務人員考績表所列操行（20%）各項細目及考核內容，所影響者僅為操行項目之5%，並無被上訴人所指情節重大而有銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函所列受考人考績宜考列丙等條件一覽表第11點、第17點之情事，綜合評擬為69分，有裁量濫用之瑕疵，被上訴人為上訴人104年年終考績丙等之評等，不合比例原則，有違一般公認之價值判斷標準云云，核屬歧異之法律上見解，尚難憑採。
㈥復按公務人員考績法第15條規定：「各機關應設考績委員會，其組織規程，由考試院定之。」
考試院依前揭規定授權所發布之考績委員會組織規程第2條第2項及第4項分別規定：「考績委員會置委員5人至23人，除本機關人事主管人員為當然委員及第6項所規定之票選人員外，餘由機關首長就本機關人員中指定之，並指定1人為主席。」
及「第2項當然委員得由組織法規所定兼任人事主管人員擔任；
指定委員得由機關首長就組織法規所定本機關兼任之副首長及一級單位主管指定之。」
第3條第1款規定：「考績委員會職掌如下：一、本機關職員及直屬機關首長年終考績、另予考績、專案考績及平時考核獎懲之初核或核議事項。」
第8條規定：「（第1項）考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事項，應自行迴避；
對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定。
（第2項）前項人員有應自行迴避之情事而不迴避者，得由與會其餘人員申請其迴避，或由主席依職權命其迴避。」
又行政程序法第32條規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。
二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。
三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。
四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。」
可知，依公務人員考績法第14條第1項前段規定，各機關對於公務人員之考績，除應由主管人員就考績表項目評擬外，且依前揭考績委員會組織規程之規定，該主管人員尚得經票選或指定為考績委員，參與考績委員會審議該機關職員年終考績之初核事項，顯見兼任考績委員之主管人員，除關於其本人之考績事項外，本即無庸迴避其評擬所屬人員年終考績初核之審議。
是原判決以被上訴人所屬訓練科科長陳清新，經被上訴人機關首長指定為104年度考績委員，參與被上訴人104年度考績委員會初核審議程序，係基於其考績委員之法定職權，且其參與考績委員會初核上訴人104年年終考績事項，既非涉及其本人之考績，自無應行迴避之情形；
且陳清新於上訴人平時成績考核紀錄表及年終考核表所填載之綜合考評意見，係本於其單位主管之職掌，並非立於證人之地位所為，且上訴人與其單位主管陳清新間亦查無行政程序法第32條所列之關係，因認上訴人主張考績委員陳清新有應迴避而未予迴避之違法情事，顯非可採等情，核無違誤。
上訴人仍執詞主張被上訴人辦理上訴人104年年終考績，以上訴人單位主管陳清新之平時考核為據，則陳清新再參與被上訴人104年度考績委員會初核審議程序，實無從期待其秉持公務人員考績法第2條為準確客觀之考核，且先前平時考核行為與上訴人年終考績評定之行政程序存有特定利害關係或利益衝突，足認陳清新參與年終考績評定有偏頗之虞，原處分有應迴避事由而未迴避之違法，原判決未察，有判決違背法令之違誤云云，無非係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審適用法律之職權行使，指摘其為不當或違背法則，自難憑採。
㈦本件上訴人又主張「104年度考績委員會第8及第9次會議決議事項及相關簽呈」、「上訴人公務人員考績表」、「上訴人平時成績考核紀錄表：考核期間104年1月1日至4月30日、5月1日至8月31日」及「上訴人104年度年終考核表」等資料，乃作成原處分之基礎事證，本於保障上訴人完整行使訴訟權之意旨，應准許上訴人依行政訴訟法第96條規定閱覽該等資料，惟原審卻限制上訴人閱覽，違反訴訟上正當程序保障之本旨云云。
惟查，上訴人係於原審106年3月28日宣判後之同年4月10日始聲請閱卷（原審卷第395頁），在此之前上訴人從未就此向原審聲請閱卷或因原審限制其閱卷而主張其訴訟權遭受侵害，則上訴人尚不得據之指摘原判決違背法令自明。
㈧綜上所述，原判決駁回上訴人之訴之結論，尚無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷復審決定及原處分，或發回原審法院，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 14 日
書記官 張 玉 純