設定要替換的判決書內文
最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第121號
上 訴 人 王尤玲媛
訴訟代理人 黃呈利 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 葉張基 律師
上列當事人間給付土地價購款事件，上訴人對於中華民國105年11月9日臺中高等行政法院105年度訴字第134號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人起訴主張其共有坐落臺中市○○區○○段1404之2地號土地之應有部分2/3（下稱系爭土地），已為被上訴人開闢運動場占有使用中，經上訴人請求辦理徵收或價購，被上訴人乃於民國103年3月11日在臺中市清水區公所第二會議室召開「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議，兩造已達成價購系爭土地協議，上訴人同意被上訴人以新臺幣（下同）21,564,620元為條件價購取得系爭土地，上訴人並已出具協議價購契約書予被上訴人，惟因被上訴人當時尚未編定足夠預算支付價款，故於協商時表示俟追加預算通過後另行通知繳交相關證件辦理過戶。
嗣經臺中市議會於103年7月10日通過被上訴人所提出之追加預算後，被上訴人仍遲遲未辦理後續程序。
經上訴人委請律師發函請求被上訴人依協議給付協議價購款項，詎被上訴人函覆暫緩協議價購事宜，不願給付價款，上訴人提起給付訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）兩造就系爭土地已達成價購協議，被上訴人追加預算案亦已獲臺中市議會通過，其拒絕辦理後續委請代書辦理過戶手續、給付協議價購款項等程序顯係有失公信，被上訴人自應給付價款21,564,620元予上訴人，被上訴人拒絕上訴人之請求，顯悖事理。
（二）上訴人已於價購契約書上簽章，其上具體記載被上訴人所定購買價格，足證上訴人已經為承諾，而有效成立價購契約兩造間之文件，兩造間確係存有協議價購法律關係，故兩造間協議價購契約顯已成立並生效，被上訴人用印與否，與協議價購契約之成立或生效無涉。
即使認為被上訴人用印為系爭協議價購契約之生效條件者，兩造對協議價購之合意已有書面紀錄之情況下，被上訴人本負有於協議價購契約書上用印之契約從義務，而被上訴人無正當理由拒絕履行該從義務，顯係以不正當行為阻止條件之成就，則依民法第101條第1項規定，應視為被上訴人已於該協議價購契約書上用印，自應給付協議價購款予上訴人。
（三）被上訴人於上訴人提出系爭協議價購契約書後，即使用該筆價購自上訴人之土地迄今，從未曾表示無法律原因而使用土地，亦未曾支付使用費用予上訴人，更以兩造間已成立協議價購為由，向臺中市議會提出追加預算之聲請，並已獲得議會審查通過，可見被上訴人亦已認定兩造間之協議價購契約業已成立生效。
（四）被上訴人開會通知單附件2清水運（五）運動場工程用地協議價購地價清冊已載明系爭土地、土地所有權人（即上訴人）、被上訴人欲價購之單價及總價，而附件3-1、3-2之協議價購契約書第3條有關本件土地標示及協議價購金額係記載「詳如附件」，可見該協議價購契約書之標的、金額均已固定，故被上訴人辯稱僅具要約引誘性質云云，顯與事理相悖等語，求為判命被上訴人應給付上訴人21,564,620元，及自105年3月4日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）依據行政程序法第139條規定及土地徵收條例第11條第2項規定，協議價購必須作成書面，以協議價購契約書為準，本件上訴人雖有簽署協議價購契約書，但被上訴人尚未簽署，故無行政契約書面存在。
上訴人雖主張會議紀錄即屬行政程序法第139條規定及土地徵收條例第11條第2項所規定之書面，但該會議紀錄並無記載土地地號、面積、持分以及協議價購之價金金額等重要事項，實無法認定雙方已經達成協議價購之意思表示合致之事實。
（二）被上訴人103年3月3日府授教體處字第1030032706號函及附件之性質僅為要約之引誘，按開會通知單說明三內容，表示即使上訴人有意願出售，被上訴人仍必須辦理後續相關作業，可見就此被上訴人仍「有所保留」，且預先聲明不受開會通知單內容拘束之意。
又依開會通知單附件協議價購會議說明資料第一段末句內容，表示被上訴人並未侷限於協議價購之取得土地方式，如果土地所有權人願意以其他方式提供土地（例如租賃、設定地上權等等）者，被上訴人願意以其他方式協議，可見被上訴人對協議價購之方式有所保留，而非發出協議價購之「要約」。
再依現行土地徵收條例第11條第4項及第5項規定，協議價購之價格，必須經過雙方協議，而此市價係指市場上正常交易價格。
復按內政部99年3月5日臺內地字第0990043972號函意旨及內政部101年3月15日臺內地字第10101307672號函說明，在101年1月4日修正、101年9月1日起施行土地徵收條例第11條尚未修正為要求需用土地人應以「市價」與土地所有人協議之前，雙方協議價購之金額亦以雙方之合意為準，應與土地公告現值無關聯，即未必然係以公告金額為徵收價金之依據。
在土地徵收條例第11條修正改以「市價」辦理協議價購之後，協議價購之金額解釋上仍以雙方之合意為準，不會以不動產估價師之估價報告為絕對之金額而無任何協議空間。
（三）又依現行土地徵收條例第11條第4項及第5項規定，協議價購之價格，必須經過雙方協議，而此市價係指市場上正常交易價格。
復按內政部99年3月5日臺內地字第0990043972號函意旨及內政部101年3月15日臺內地字第10101307672號函說明，在101年1月4日修正、101年9月1日起施行土地徵收條例第11條尚未修正為要求需用土地人應以「市價」與土地所有人協議之前，雙方協議價購之金額亦以雙方之合意為準，應與土地公告現值無關聯，即未必然係以公告金額為徵收價金之依據。
在土地徵收條例第11條修正改以「市價」辦理協議價購之後，協議價購之金額解釋上仍以雙方之合意為準，不會以不動產估價師之估價報告為絕對之金額而無任何協議空間。
因此，被上訴人所提供者僅為「參考市價」，並非上訴人所稱「價金係由被上訴人決定」，更不表示被上訴人受此拘束而使被上訴人103年3月3日府授教體處字第1030032706號函及附件變成「要約」之性質。
（四）被上訴人原雖有通過追加預算，但事後已經決算程序不執行此案，則本件已不符合「本府俟追加預算通過後」之要件，上訴人當無權請求協議價購款。
本件雙方尚未完成協議價購契約，上訴人自無從依行政程序法第149條準用民法第367條規定，主張被上訴人有支付約定價金之義務，況且本件有原臺中縣政府曾依臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）民事執行處執行命令辦理繳納與提存徵收補償款共35,295,157元之事實，在為確保公帑之目的，被上訴人不再處理本案後續作業（包括上訴人所要求之過戶行為），殊難謂被上訴人有「不正當行為」，而應類推適用民法第101條第1項規定之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）前揭坐落臺中市○○區○○段1404之2地號土地原為訴外人鄭文汀、鄭文昌與鄭文森各按應有部分1/3共有，因原臺中縣政府擬徵收作為「清水運（五）運動場工程」用地，而與全體共有人完成價購，其中共有人鄭文昌與鄭文森共有之應有部分計2/3，於辦理所有權移轉登記前，為臺中地院民事執行處依債權人之聲請實施假扣押完竣在案，原臺中縣政府乃依臺中地院民事執行處命令，將應交付鄭文昌與鄭文森之土地價金及地上補償金，辦理提存及解交供臺中地院民事執行處辦理分配完畢，惟臺中地院民事執行處並未將系爭土地辦理所有權登記，仍將上開鄭文昌與鄭文森之應有部分予以拍賣，其中鄭文森之應有部分由訴外人陳錡錄得標買得後，再移轉予上訴人取得，而鄭文昌之應有部分則由上訴人直接得標買受，上訴人取得該筆土地應有部分2/3後，即請求被上訴人辦理徵收或價購，原經被上訴人編列預算辦理徵收，且與上訴人進行協議價購後，雙方就系爭土地達成價購合意，嗣經被上訴人發現系爭土地先前已經原臺中縣政府辦理徵收價購完成，如再予價購，將造成同一土地重複編列預算辦理徵收價購之不合法情形，乃暫不執行原編列預算之徵收款項，並經決算完畢，而起訴請求鄭文昌與鄭文森返還原臺中縣政府所給付之購地價金，暫緩續行系爭土地之簽訂協議價購契約書及移轉所有權登記事宜，並函覆（復）上訴人。
（二）又被上訴人自從在103年3月11日協議價購會議收受上訴人交付之協議價購契約書後，即未再進行後續簽約及履行事宜。
據此足認兩造於協議價購會議雖就系爭土地已達成買賣合意，但被上訴人在簽署協議價購契約書之前，查覺系爭土地全部業據原臺中縣政府對上訴人之前手鄭文昌與鄭文森完成徵收價購，尚未辦竣所有權移轉登記手續，但已將該價金連同其他補償費依法院指示辦理，交由法院分配予鄭文昌與鄭文森之債權人，惟因法院再將系爭土地拍賣予他人，致使原臺中縣政府未能取得其所有權，被上訴人在縣市合併成為同一行政主體後，對於原臺中縣政府前開價購之權利義務未釐清前，如就已支付價金之同一土地再編列預算價購，即違反同一分支計畫項目不得重複編列預算及執行之法則，明顯欠缺適法性基礎。
則被上訴人查悉上情後，將原編列預算辦理決算，在原臺中縣政府所付之價金未經法院判決確定其法律效果前，暫緩與上訴人簽署系爭土地協議價購契約書及進行後續相關手續，自具正當性，且符合行政程序法第149條準用民法第154條第1項但書規定。
是以，本件上訴人請求被上訴人依約給付系爭土地之協議價購款項，於法自嫌無據，無從准許等語，為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴主張略以：（一）本件依103年3月11日「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議紀錄第九點結論所載內容，足認被上訴人提出系爭土地之價購金額業經上訴人同意，雙方意思表示合致，即可認已具備行政程序法第139條「書面」之要件，行政契約即成立，不以雙方有簽署正式契約書為唯一憑據。
原判決未查於此，逕認兩造並未成立行政契約，理由顯屬不備；
且有誤解行政程序法第139條所謂「書面」之意義，未實質探討行政主體相互間往來文件，是否可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅已達成合意，顯有適用法規不當之違法。
（二）被上訴人前於103年3月11日召開「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議，與上訴人就系爭土地達成價購協議，乃原審所認定之事實。
由此可知，兩造就系爭土地價購乙事意思表示合致，被上訴人既未於上訴人承諾前撤銷其要約，自應受該要約拘束，契約亦於該時起即成立。
原判決一方面認定兩造已達成協議價購系爭土地之合意，一方面又認被上訴人不需受其原要約拘束，顯有判決理由矛盾之違法。
（三）按土地徵收條例第11條係需用土地人取得土地應先與所有權人協議價購之法源，是被上訴人取得系爭土地之方式，以協議方式為之並無不法，行政機關內部控管之問題，殊與外部與人民之協議效力無關，況基於憲法第1條、第24條之權利，縱行政機關內部有違反同一分支計畫項目不得重複編列預算及執行法則，仍應以保障人民財產權為優先。
六、本院查：㈠按行政程序法第135條前段規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」
第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。
但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」
第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」
民法第154條第1項規定：「契約之要約人，因要約而受拘束。
但要約當時預先聲明不受拘束，或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限。」
㈡經查前揭地號土地原為訴外人鄭文汀、鄭文昌與鄭文森各按應有部分1/3共有，因原臺中縣政府擬徵收作為「清水運（五）運動場工程」用地，而與全體共有人完成價購，其中共有人鄭文昌與鄭文森共有之應有部分計2/3，於辦理所有權移轉登記之前，為臺中地院民事執行處依債權人之聲請實施假扣押完竣在案，原臺中縣政府乃依臺中地院民事執行處命令，將應交付鄭文昌與鄭文森之土地價金及地上補償金，辦理提存及解交供臺中地院民事執行處辦理分配完畢，惟臺中地院民事執行處並未將系爭土地辦理所有權登記，嗣後復經鄭文昌與鄭文森之債權人向臺中地院申請就上開鄭文昌與鄭文森之應有部分予以拍賣，其中鄭文森之應有部分由訴外人陳錡錄得標買得後，再移轉予上訴人取得，而鄭文昌之應有部分則由上訴人直接得標買受，上訴人取得該筆土地應有部分2/3後，即請求被上訴人辦理徵收或價購，原經被上訴人編列預算辦理徵收，且與上訴人進行協議價購後，雙方就系爭土地達成價購之合意，嗣經被上訴人發現系爭土地先前已經原臺中縣政府辦理徵收價購完成，如再予價購，將造成同一土地重複編列預算辦理徵收價購之不合法情形，乃暫不執行原編列預算之徵收款項，並經決算完畢，而起訴請求鄭文昌與鄭文森返還原臺中縣政府所給付之購地價金，暫緩續行系爭土地之簽訂協議價購契約書及移轉所有權登記事宜，而被上訴人自從在103年3月11日協議價購會議收受上訴人交付之協議價購契約書後，即未再進行後續簽約及履行事宜之事實，為原審認定之事實，原判決以行政程序法第149條固規定行政契約，準用民法相關之規定，然既稱「準用」而非「適用」，自限於民法相關規定未牴觸行政契約之本質者，始得據以規範，否則，不在準用之列。
而行政契約本質上仍屬運用國家資源，達成公益目的之公權力作用，行政機關在簽署行政契約之前，因仍須審查成立行政契約之正當性基礎，並應以維護公益為優先，容許其不受原為要約意思之拘束，自得依行政程序法第149條準用民法第154條第1項但書規定，不成立行政契約，而排除準用民法第154條第1項之規定。
本件被上訴人於協議價購合意後，因有同一標的重複編列預算購買之不合法情形，違反依法行政原則，自得不受原要約意思之拘束，其在原臺中縣政府已給付價金之權利義務關係釐清之前，發函向上訴人表示暫緩簽署系爭土地協議價購契約書，於法具正當性。
是以，兩造間既尚未成立協議價購之行政契約，則上訴人本於該契約關係，請求被上訴人依約履行給付價金義務，於法自嫌無據，無從准許，固非無據。
㈢原判決上開理由係認被上訴人就系爭土地協議價購為要約，上訴人為承諾，雙方已達成合意，只是被上訴人之要約，依民法第154條第1項但書之「依其情形不受拘束」，故協議價購契約不成立。
惟民法第154條第1項但書所謂「要約不受拘束」，係要約人就其要約，在相對人承諾前得擴張、限制、變更或撤回之（即無要約之「形式拘束力」）。
然在此之前，如相對人已承諾，契約即已成立，要約人不得再執「要約不受拘束」而謂契約不成立。
何況被上訴人就同一土地為二次協議，乃係出於未能於第一次支付協議價金，取得所有權，事屬與原所有權人間之民事問題，尚難謂本件協議涉及公益性質，即得不受原要約之拘束，否則行政機關動輒則以行政契約涉及公益，而不受其要約之拘束，豈非影響交易之安定，而阻卻民眾與政府機關簽約之意願。
原判決以此為由，遽認本件被上訴人不受該協議合意之拘束，而駁回上訴人之訴，此部分適用所準用之民法第154條第1項但書不當。
㈣又被上訴人於原審主張：⒈本件協議，被上訴人僅屬要約之引誘，此可從開會通知單說明三可知，即便上訴人有意出售，仍應經被上訴人辦理後續相關作業，可見被上訴人對上訴人之同意，仍有保留，有預先不受該協議之拘束，兩造亦未達成合意。
⒉再依開會通知單所附之說明資料，可見被上訴人仍須與上訴人就被上訴人所提之參考市價而為協議價購金額，並非以被上訴人所提出之參考市價即為決定協議價購之金額，因而該通知，尚難謂具要約之性質，被上訴人尚非受該通知上所載之協議價購價格所拘束，依最高法院33年永上字第531號判例認是否係要約仍應以表意人是否「有無保留」等因素所拘束而定，本件應屬要約引誘。
⒊依行政程序法第139條及土地徵收條例第11條第2項規定:「前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。」
表示協議價購必須作成書面(實務則以協議價購契約書為準)，本件兩造間並未簽署協議價購契約書，故並無行政契約書面存在，故上訴人並無權請求協議價購款。
另依「清水運（五）運動場工程」用地取得協議價購會議之紀錄第九點結論，本案土地協議價購款，於完成過戶後一次辦理給付，上訴人並無將系爭土地持分移轉登記與被上訴人，故亦無權請求協議價購款。
凡此等之爭議，攸關上訴人得否請求給付價購款，未見原判決予以究明，亦有判決不備理由之違法。
㈤綜上所述，原判決既有上述之違法，上訴人聲明予以廢棄，非無理由。
惟本件事證尚未明確，尚有由原審法院調查事實之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
書記官 黃 淑 櫻
還沒人留言.. 成為第一個留言者