最高行政法院行政-TPAA,107,判,123,20180308,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第123號
上 訴 人 陳西荃
許立昇
薛克岳
共 同
訴訟代理人 蕭萬龍 律師
被 上訴 人 宜蘭縣宜蘭地政事務所
代 表 人 楊崇明
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國106年5月25日臺北高等行政法院105年度訴字第1130號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人及訴外人鄭淑娟分別共有相互毗鄰之宜蘭縣○○市○○段757、758、759（下稱系爭757地號等土地）及757之1、758之1及759之1地號等土地（下稱系爭757之1地號等土地），渠等於民國104年12月24日向被上訴人申請辦理土地複丈及標示變更登記，請求合併上開6筆土地為1筆，再分割為2筆（收件字號：第3567號、第3568號，下稱系爭申請案），嗣訴外人鄭淑娟於105年1月23日移轉上開6筆土地所有權之持分予上訴人，並於同年3月2日辦理土地所有權變更登記完畢。

被上訴人受理系爭申請案後，審認系爭757地號等土地屬宜蘭縣政府101年7月29日發布實施「變更四城地區都市計畫：第二次通盤檢討」農業區土地，系爭757之1地號等土地則屬宜蘭縣政府96年6月22日發布實施「變更宜蘭市都市計畫：第二次通盤檢討」農業區土地，核屬不同時期發布之都市計畫範圍，除經都市計畫主管機關重新檢討變更為同一都市計畫範圍外，登記機關無法受理上開土地合併事宜，而依地籍測量實施規則第213條第2款規定，以105年1月29日宜地貳字第1050001114號函駁回系爭申請案（下稱原處分）。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。

經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠上開6筆土地均為都市計畫範圍之農業區，地目均為田，使用分區為空白，屬於地籍測量實施規則第224條第1項所定「同一地段、地界相連、使用性質相同之土地」。

原處分未說明係依地籍測量實施規則第213條何款駁回上訴人之申請，顯然有違行政程序法第96條行政處分應具體明確之要求。

又地籍測量實施規則第213條第2款係指依法不應受理之案件始得駁回上訴人之申請，惟原處分係引用內政部90年12月12日台內地字第9078054號函釋（下稱90年12月12日函釋）之行政規則作為駁回之理由，而非依據法律，應屬不當。

㈡依地籍測量實施規則第225條之1規定，該規則第224條第1項所定「使用性質」就都市土地係指使用分區，上開6筆土地使用分區均記載為「空白」，亦均為都市計畫範圍之農業區，足見其使用性質相同。

90年12月12日函釋雖認系爭757地號等土地及757之1地號等土地分屬兩個不同時期發布之都市計畫範圍，雖使用分區相同之相鄰土地，仍不宜辦理土地合併。

惟參照該函釋發布當時（89年12月6日發布）及發布後修正（95年11月24日修正發布）之地籍測量實施規則第224條與增訂第225條之1規定，修正前後條文均無涉都市計畫範圍，又地籍測量實施規則第225條之1之增訂已明確指出使用性質係指使用分區及編訂之使用地類別，前揭函釋增加法文所無之限制，是原處分顯係適用錯誤之函釋。

㈢90年12月12日函釋均未提及不同都市計畫範圍之土地究竟屬於不同地段、不同地界抑或使用性質不同之土地，而否准系爭土地合併複丈，顯有違地籍測量實施規則第213條規定。

都市計畫之檢討變更自有都市計畫法暨相關法令規範，如因辦理土地合併而致地籍線消失，該都市計畫應如何檢討變更，本應由都市計畫主管機關認定等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應作成准將系爭757地號等土地及757之1地號等土地合併分割，合併分割比例為上訴人陳西荃44％，許立昇44％，薛克岳12％之行政處分。

三、被上訴人則以：系爭757地號等土地於75年間公告都市計畫樁確定後，由宜蘭縣政府囑託被上訴人據以辦理地籍逕為分割登記完竣，並增加系爭757之1地號等土地。

上訴人於104年12月24日向被上訴人申請合併、分割複丈上開土地，因系爭757地號等土地及757之1地號等土地係分屬不同時期發布之都市計畫範圍內農業區土地，而都市計畫範圍界樁係屬都市計畫樁之一種，其既經都市計畫主管機關依前揭都市計畫相關法規將相關資料送交地政單位，據以辦理地籍逕為分割測量完竣，縱系爭土地使用分區均為農業區，在未經都市計畫主管機關重新檢討變更為同一都市計畫範圍前，倘許可其辦理合併分割，將肇致因辦理都市計畫範圍逕為分割之地籍線消失，已公告確定之都市計畫範圍亦將因而產生疑義，造成未來該都市計畫辦理檢討變更時，無法確定地籍範圍。

是上訴人主張與地籍測量實施規則第213條、第224條、都市計畫法第15條第1項第2款、第22條第1項第1款、第23條第3項、都市計畫樁測定及管理辦法第3條、第41條、第45條第1項規定及90年12月12日函釋意旨不符，故不宜辦理土地合併，爰依地籍測量實施規則第213條第2款規定予以駁回，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依都市計畫法第15條第1項、第22條第1項及第23條規定，都市計畫重視計畫地區範圍，而以此為計畫之界限，都市細部計畫核定發布實施後，應豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用，並確認計畫地區範圍，由圖表體現於現場，將現場定樁、定標、測量，並將結果測繪於地籍圖，使看地籍圖的民眾足已知悉經核定發布實施之細部計畫。

經此，分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，不得逕為合併，否則核定發布實施之細部計畫界址將消失，實施細部計畫之地區範圍就無法特定，所涉及之土地使用分區管制、道路系統、地區性之公共設施用地之比例或依法應保持之最低比例將無法明確。

此關乎都市計畫之公益性，相對於地籍測量實施規則第224條第1項規定「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用性質相同之土地為限」，地籍測量實施規則之私益應為讓步。

故被上訴人依地籍測量實施規則第213條第2款規定駁回聲請，當屬有據。

㈡90年12月12日函釋意旨，並非以函釋之位階來取代地籍測量實施規則第213條第2款規定，而是以解釋性函釋說明都市計畫法第15條第1項、第22條第1項、第23條等實質意旨，認為縱系爭757地號等土地及757之1地號等土地使用分區均為農業區，在未經都市計畫主管機關重新檢討變更為同一都市計畫範圍前，許可其辦理合併分割，將肇致因辦理都市計畫範圍逕為分割之地籍線消失，已公告確定之都市計畫範圍亦將因而產生疑義，造成未來該都市計畫辦理檢討變更時都市計畫地籍範圍無法確定，故不宜辦理土地合併等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：㈠依土地法第47條授權訂定之地籍測量實施規則第213條第2款規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……二、依法不應受理。

……」第224條第1項規定：「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用性質相同之土地為限。」

第225條之1規定：「第192條、第193條、第224條及前條所稱之使用性質，於都市土地指使用分區，於非都市土地指使用分區及編定之使用地類別。」

依上開規定申請土地複丈合併者，於都市土地須使用分區相同，其目的在於不同使用分區之土地其限制使用條件有所不同，而無從合併。

又都市計畫法第15條第1項第2款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……二、行政區域及計畫地區範圍。

……」第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。

二、居住密度及容納人口。

三、土地使用分區管制。

四、事業及財務計畫。

五、道路系統。

六、地區性之公共設施用地。

七、其他。」

第23條第3項規定：「細部計畫核定發布實施後，應於1年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」

第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。

但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。

對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」

都市計畫法臺灣省施行細則第35條第1、3及4項規定：「（第1項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；

並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。

……（第3項）第1項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。

（第4項）前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」

都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展。

都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。

除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫（司法院釋字第513號解釋）。

是以，於主要計畫公布後，其細部計畫即應就土地使用分區訂定管制要點，就區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項加以規定。

又已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其土地及建築物之使用，即應依其計畫實施，並應於細部計畫核定發布實施後1年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，以及將土地使用分區之界線測繪於地籍圖。

然為適應社會經濟發展快速變遷需要，都市計畫發布實施後，都市計畫擬定機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，而依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條規定，定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣，則相應之土地使用分區管制亦應予配合修正。

從而，非屬同一都市計畫範圍之土地，縱係同一地段、地界相連，且原使用分區相同，然不同之都市計畫經通盤檢討而就細部計畫為修正後，其使用分區即可能加以修正，而有所不同，如准許土地所有權人依協議辦理土地合併，將導致因都市計畫而分割之地籍線消失，並使各別之都市計畫無法據以實施，而有違都市計畫法制定之目的，另參以首揭土地測量實施規則之說明，對土地申請複丈合併，應以同一都市計畫範圍為限，否則即無從准許，而不應受理其申請。

㈡依原判決確定之事實，上訴人為系爭757地號等土地及757之1地號等土地之分別共有人，且系爭757地號等土地係屬宜蘭縣政府101年7月29日發布實施「變更四城地區都市計畫：第二次通盤檢討」農業區土地，而系爭757之1地號等土地則屬宜蘭縣政府96年6月22日發布實施「變更宜蘭市都市計畫：第二次通盤檢討」農業區土地，核屬不同時期發布之都市計畫範圍，且迄未經都市計畫擬定機關重新檢討變更為同一都市計畫範圍，依上開說明，上訴人就系爭757地號等土地及757之1地號等土地申請複丈合併，即無從准許，原處分依地籍測量實施規則第213條第2款規定駁回上訴人之申請，原判決亦駁回上訴人在原審之訴，於法即無不合。

㈢上訴意旨雖以：地籍測量實施規則第213條第2款明定「依法」不應受理，所稱「依法」不包括解釋性函釋，原處分並未敘明依據何法律規定不受理本件申請，而係引用內政部90年12月12日函釋作為駁回依據，然上開函釋已逾越地籍測量實施規則第224條及第225條之1之範圍，而增加其所無之限制，原判決顯有適用法理之違誤云云。

惟原判決已敘明：依都市計畫法第15條第1項、第22條第1項及第23條之規定，分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，不得逕為合併，否則核定發布實施之細部計畫界址將消失，實施細部計畫之地區範圍就無法特定，所涉及之土地使用分區管制、道路系統、地區性之公共設施用地之比例或依法應保持之最低比例將無法明確，此關乎都市計畫之公益性，地籍測量實施規則第224條第1項規定之私益應為讓步。

又內政部90年12月12日函釋，係以解釋性函釋之內容來說明都市計畫法相關規定之意旨，而非取代地籍測量實施規則第213條第2款規定，故原處分並無違誤等情，是原判決係就上開法律規定作合目的性解釋，而認為本件申請應依地籍測量實施規則第213條第2款規定予以駁回，並非以內政部90年12月12日函釋作為駁回依據，上訴人之主張，並非可採。

㈣上訴意旨另以：原判決漏未審酌「變更四城地區都市計畫：第二次通盤檢討」及「變更宜蘭市都市計畫：第二次通盤檢討」是否違法，致侵害上訴人權益，有違司法院釋字第742號解釋意旨云云。

查暫不論司法院釋字第742號解釋係認為都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。

惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，自該解釋公布之日（即105年12月9日）起2年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），如法律尚未有救濟規定，其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，而本件系爭757地號等土地及757之1地號等土地所涉及之上開都市計畫並非本件訴訟之程序對象，被上訴人亦非都市計畫主管機關，原審及本院自不得於本件訴訟審查其合法性，上訴人之主張，要無足採。

㈤上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
書記官 劉 柏 君