最高行政法院行政-TPAA,107,判,129,20180315,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第129號
上 訴 人 鄭黃金英
訴訟代理人 王正宏 律師
楊雨錚 律師
被 上訴 人 臺南市佳里地政事務所
代 表 人 陳啟正
輔助參加人 臺南市佳里區公所
代 表 人 葉誌明
輔助參加人 臺南市政府都市發展局
代 表 人 莊德樑

上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國106年6月1日
高雄高等行政法院105年度訴字第332號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、輔助參加人臺南市佳里區公所之代表人已於民國106年3月1日變更為葉誌明，渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、緣上訴人之被繼承人鄭國村與訴外人吳鄭壽花等7人共有之臺南市佳里區○○段（下稱○里段○0000○0000○0○○0000○0○號等3筆土地（下稱系爭土地），經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）101年度訴字第1075號分割共有物事件判決（下稱系爭分割判決）准予合併分割確定。
嗣上訴人於民國104年11月25日以104佳地二丈字第60600號複丈收件之土地複丈及標示變更登記申請書，檢具系爭分割判決書（含更正裁定）暨確定證明書，向被上訴人申辦合併分割複丈暨共有物分割登記。
被上訴人審查後，認其中○○段OOOO-O地號土地之使用分區為「部分住宅區、部分道路用地」，並非系爭分割判決書所載之「住宅區」，而○○段1OOO、1OOO-O地號土地使用分區為「住宅區」，乃以系爭土地之使用分區不相同，不符地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定得合併分割之要件為由，依同規則第213條第2款規定，以105年2月22日複丈駁回字第3號函（下稱原處分）駁回上訴人之申請。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人主張︰輔助參加人臺南市佳里區公所（下稱佳里區公所）就系爭土地所核發101年5月10日101服建都第0338號都市計畫土地使用分區證明書（下稱101年使用分區證明書）時起至103年5月22日系爭分割判決及更正裁定確定時止，使用分區性質均為住宅區，則上訴人持系爭分割判決書申辦分割登記，依法自得合併申請分割複丈。
至被上訴人於101年10月29日勘驗繪製之分割複丈成果圖中，佳里段1073-1地號土地上之虛線係道路線，並非使用分區界線，被上訴人執此遽論該土地當時之使用分區即為「部分住宅區、部分道路用地」，並無可採。
又被上訴人於103年6月6日自行就○○段OOOO-O地號土地逕為分割出○○段OOOO-OO地號道路土地，未經主管機關囑託，自屬不合法。
則被上訴人依逕為分割後之地籍圖，及分割後由佳里區公所就佳里段1073-1、1073-21地號土地所核發104年12月24日104佳里01028號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱104年使用分區證明書），認定系爭土地有使用分區不同之情形，並作成原處分駁回上訴人之申請，自屬違法。
且101年使用分區證明書對外直接發生確認土地使用分區之法律上效力，核屬行政處分，其上雖載有「僅供參考」字樣，惟該記載並非用以否准該證明書之法律效力，否則豈非使其證明效力形同虛設。
另101年使用分區證明書經上訴人之被繼承人鄭國村提出於臺南地院提起分割共有物之訴時，尚未逾臺南市核發都市計畫土地使用分區及公共設施用地證明書收費辦法（下稱收費辦法）第7條所定之8個月有效期限，該證明書仍為有效。
上訴人之被繼承人鄭國村因信賴佳里區公所核發101年使用分區證明書之行政行為，據以向臺南地院訴請共有物分割訴訟，顯已因信賴該國家行為而展開具體信賴行為，亦無信賴不值得保護之情事，則上訴人對101年使用分區證明書之信賴利益，應受保護，被上訴人駁回本件申請，顯違反信賴保護原則，應予撤銷等情。
為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被上訴人應就上訴人於104年11月25日之申請，作成准予判決分割登記之行政處分。
四、被上訴人則以︰依都市計畫法相關規定可知，都市計畫範圍內之各筆土地屬何使用分區，係因都市計畫之發布實施而發生及確認。
至都市計畫範圍內使用分區證明書之核發，則係基於便民，就已經都市計畫發布實施而發生及確認之事實為通知，並無發生或確認土地使用分區之法律效果，性質上並非行政處分，從而系爭土地之使用分區證明書對其他行政機關、法院或第三人應無一定之拘束效果，亦無信賴保護原則之適用。
況分割共有物案件繫屬臺南地院期間，○○段OOOO-O地號土地之勘測成果圖即有道路線之記載，此與逕為分割成果圖一致，足見該土地之使用分區於當時即為部分道路用地、部分住宅區。
又101年使用分區證明書雖載明○○段OOOO-O地號土地為住宅區，惟依收費辦法第4條、第5條第1項規定及該證明書所載，可知證明書僅供參考，實際仍應依都市計畫書圖實地豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量為準。
況都市計畫之使用分區為一客觀事實，尚不因使用分區證明為不同之填載而有所改變，亦無變更土地使用分區類別之效果。
另被上訴人於103年間自行向輔助參加人臺南市政府都市發展局（下稱都市發展局）索取辦理釘樁測量工程所需之69年佳里都市計畫樁位相關成果資料之釘樁樁位座標表及樁位圖，乃依土地登記規則第28條第1項第5款、都市計畫樁測定及管理辦法第38條規定，於103年6月6日就○○段OOOO-O地號土地辦理逕為分割，分割出○○段OOOO-OO地號道路用地，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、輔助參加人陳述略以：㈠佳里區公所部分：本件佳里段1073-1地號土地位於45年3月5日佳里鎮都市計畫案範圍內，都市計畫之相關書圖資料係由改制前臺南縣佳里鎮公所（下稱改制前佳里鎮公所）保存，惟佳里都市計畫樁位之樁位圖、座標表及相關位置圖等相關之成果資料，因保管不良均無從查找。
故佳里區公所於101年間受理○○段OOOO-O地號土地使用分區證明之申請案，僅核對佳里鎮都市計畫圖及地籍圖等圖資判斷，認定為住宅區，並核發101年使用分區證明書，而未套繪佳里都市計畫樁位相關成果資料。
且使用分區證明書均具有時效性，僅供參考云云。
㈡都市發展局部分：都市發展局接收改制前佳里鎮公所於69年間辦理土地釘樁測定作業，據以製成之佳里都市計畫樁位之樁位圖、座標表及相關成果資料，經套繪該樁位圖、都市計畫圖及地籍圖，顯示○○段OOOO-O地號土地於被上訴人尚未辦理逕為分割前之使用分區即為部分住宅、部分道路云云。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依地籍測量實施規則第204條第1款、第213條、第224條第1項及第225條之1規定，可知因申請土地合併分割登記而合併申請複丈之數筆土地，於都市土地應以使用分區相同者為限。
倘人民就使用分區不同之都市土地合併申請複丈，核屬地籍測量實施規則第213條第2款規定依法不應受理之情形，登記機關自得駁回申請。
又登記機關就相關分割登記之申請，仍應本於法定職權，依有關法規而為適法之處理。
㈡經查，上訴人之被繼承人鄭國村與訴外人吳鄭壽花等7人共有之系爭土地，固經系爭分割判決准予合併分割確定在案。
嗣上訴人持系爭分割判決及確定證明書，向被上訴人申請就系爭土地合併分割複丈暨共有物分割登記。
系爭土地中，○○段OOOO及1OOO-O地號等2筆土地經45年佳里鎮都市計畫編定之使用分區為住宅區，為兩造所不爭。
至其中○○段OOOO-O地號土地經45年佳里鎮都市計畫編定之使用分區則為「部分住宅區、部分道路用地」，迄今未經都市計畫案予以變更等情，業經都市發展局106年3月23日南市都管字第1060322555號函復甚明，並有都市計畫書圖、改制前佳里鎮公所「69年8月修訂佳里都市計畫樁位座標表、樁位圖及相關位置圖」可參。
另依被上訴人於103年5月28日收件，就佳里段1073-1地號土地進行道路逕為分割複丈，以都市計畫圖之道路中心樁位資料，套疊地籍圖之成果圖，明顯可見該地號土地有跨越不同都市計畫使用分區之事實，乃逕為分割出○○段OOOO-OO地號道路用地。
此外，佳里區公所參酌嗣後取得之都市計晝樁位成果相關圖資判斷結果，就分割後OOOO-O、OOOO-OO地號土地使用分區，則分別認定為住宅區、道路用地，此有104年土地使用分區證明書可參。
依此，系爭土地之使用分區並非相同，核與地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定要件不合，依法不得合併申請複丈，自不能據以申請合併分割登記。
從而，被上訴人依地籍測量實施規則第213條第2款規定以原處分駁回上訴人之申請，並無違誤。
㈢依都市計畫法第22條第1項第3款、第32條規定意旨，可知都市土地之使用分區，係由都市計畫之細部計畫予以劃定，送經主管機關核定發布實施即告確定，此後非經都市計畫變更程序，不能變更其使用分區。
至於都市土地使用分區證明書則係主管機關就都市計畫劃定而發布實施之使用分區類別之事實，依人民申請所核發予以證明之文件，性質上應屬事實通知，不發生權利得喪變更之效力，非行政處分。
故上訴人主張101年使用分區證明書係行政處分，並對原處分之作成有構成要件效力云云，尚無可採。
又參照收費辦法第2條、第3條及第5條規定，可知佳里區公所係受都市發展局之委託辦理使用分區證明書核發作業，並應依該辦法第5條規定方法核發之。
經查，佳里區公所陳稱因改制前佳里鎮公所檔案資料保管不理想，於核發101年使用分區證明時，因為沒有找到○○段OOOO-O地號土地之佳里都市計畫樁位之相關成果圖資，故僅依都市計畫書圖套繪地籍圖而認定該地號土地為住宅區，至於69年佳里都市計畫樁位成果之相關圖資，係事後從都市發展局處取得等語；
再參照101年使用分區證明書亦載明係依據已公告實施之都市計畫書圖及地籍套繪圖核對等語，顯見佳里區公所核發101年使用分區證明書之依據，欠缺佳里都市計畫樁位成果之相關圖資，致誤認○○段OOOO-O地號土地之使用分區全部為住宅區，據以核發內容錯誤之101年使用分區證明書，並經系爭分割判決書採為事實認定之基礎。
從而，上訴人主張○○段OOOO-O地號土地之使用分區證明應以101年使用分區證明書為準，全部為住宅區云云，尚無可採。
㈣上訴人又主張其因信賴101年使用分區證明書之真正，據以訴請臺南地院判決系爭土地合併分割確定，其信賴利益應受保護，原處分否准分割登記之申請，違反信賴保護原則云云。
惟101年使用分區證明書之性質，並非行政處分，更非授益行政處分。
而原處分否准上訴人之申請，係基於系爭土地之使用分區不相同之客觀事實，不具備地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定得合併分割之要件，被上訴人基於依法行政之要求，據以駁回上訴人之申請，不涉及違法授益行政處分應予存續保護或撤銷後給予補償之問題，自無違反信賴保護原則。
上訴人此部分主張，並無可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
七、上訴理由略謂：都市計畫土○○○○區○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號，依據已公告實施之都市計畫書、圖，具體查核比對所作成之證明，具有確認一地使用分區之法律效果。
即使用分區證明書係行政機關對於公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，並有本院102年度判字第41號、98年度判字第764號及臺北高等行政法院105年度訴字第105號判決意旨可參。
原判決認定使用分區證明書非屬行政處分，顯與行政程序法第8條、第92條及上開判決見解相違悖，而有判決不適用法規或適用不當之違背法令等語。
八、本院查：
（一）按土地登記規則第100條規定：「依據法院判決申請共有物分割登記者，部分共有人得提出法院確定判決書及其他
應附書件，單獨為全體共有人申請分割登記……。」所謂
「依據法院判決申請共有物分割登記」，係指以法院確定
判決所載事實為基礎，申請主管機關為實現法院確定判決
效力之登記而言。因此，土地登記主管機關雖無須就該確
定判決之當否為實質審查，惟就作為該確定判決基礎之事
實，與申請時土地登記簿所載之事實是否相符，仍應為形
式審查，始符「依據法院判決」辦理土地登記之本旨。次
按地籍測量實施規則第204條第1款規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：一、因自
然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或變更……。」
第213條第2款規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由
駁回之：……二、依法不應受理。」
第224條第1項規定：「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使
用性質相同之土地為限。」
第225條之1規定：「第192條、第193條、第224條及前條所稱之使用性質，於都市土地指使用分區，於非都市土地指使用分區及編定之使用地類
別。」準此，數人共有之數筆土地，經法院判決合併分割
確定，相關土地原有之界址、面積，即因判決合併分割而
改變，共有人申請分割登記須先經土地複丈程序確定分割
後各筆土地之界址及面積；又都市土地因合併而申請土地
複丈，須其使用分區相同者始得為之。是以，若申請人以
使用分區不同之數筆都市土地以合併為由申請複丈，即屬
依法不應受理者，登記機關應依地籍測量實施規則第213條第2款規定駁回其申請。
（二）查系爭3筆土地，經臺南地院於102年10月9日以系爭分割判決准予合併分割，並於102年11月5日確定；
而系爭土地中○○段OOOO及OOOO-O地號等2筆土地經45年佳里鎮都市計畫編定之使用分區為住宅區；
惟○○段OOOO-O地號土地經45年佳里鎮都市計畫編定之使用分區為「部分住宅區、部分道路用地」，於臺南地院作成系爭分割判決時，並未
變更，被上訴人係於系爭分割判決後，於103年5月28日始以佳地二（政）字第1100號收件，就○○段OOOO-O地號土地進行道路逕為分割複丈，並將道路用地部分逕為分割出
○○段OOOO-OO地號道路用地等情，為原審確定之事實。
基上事實，上訴人係以系爭土地經臺南地院以系爭分割判
決准予合併分割確定，為辦理分割登記，而向被上訴人申
辦合併分割複丈，所指申請合併複丈○○段OOOO-O地號土地，其使用分區應為「部分住宅區、部分道路用地」。原
處分依地籍測量實施規則第213條第2款規定駁回上訴人之申請，揆諸前開規定及說明，並無不合。
九、綜上所述，原判決以被上訴人認上訴人申辦判決分割登記所為合併申請複丈，不符合地籍測量實施規則第224條第1項及第225條之1規定，以原處分予以否准，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，而駁回上訴人在第一審撤銷原處分及訴願決定，及判決命被上訴人依其申請作成准予判決分割登記之行政處分之請求，認事用法，核無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，及上訴人於原審所為主張不足採之理由，其所適用之法規與該適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違背法令情事。
上訴人以都市計畫土地使用分區證明書性質為行政處分，指摘原判決對都市計畫土地使用分區證明書非屬行政處分之認定，有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。
惟以前開原處分並未違法之論述理由，原判決雖認佳里區公所101年使用分區證明書性質非為行政處分，惟並不影響上訴人在第一審請求有無理由之判斷，上訴人執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁
法官 江 幸 垠
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 張 鈺 帛