最高行政法院行政-TPAA,107,判,130,20180315,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第130號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 黃仕翰 律師
陳俊翔 律師
廖乃慶 律師
被 上訴 人 吳芊慧
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年9月7日臺北高等行政法院106年度訴字第155號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查認被上訴人以其所有之0000-00號自用小客貨車（下稱系爭車輛）加入Uber網路系統，利用該系統作為顧客叫車服務之平台，於民國103年12月23日16時16分許以系爭車輛在於○○市○○區○○○路00號載客，收取費用新臺幣（下同）129.5元。

遂於104年2月17日以第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱前處分），以被上訴人於103年12月23日，於○○市中山區未經申請核准而經營汽車運輸業，並備註系爭車輛違規營業載客收取費用，裁處被上訴人5萬元罰鍰，並扣牌照2個月（嗣因被上訴人於一周內自動將系爭車輛牌照送繳上訴人執行吊扣，經上訴人依交通部76年9月4日交路(76)字第000000號函釋意旨，縮減執行時間3分之1自104年3月5日至104年4月13日吊扣）。

被上訴人不服，循序提出行政救濟，於原審法院以104年度訴字第1399號案審理中，上訴人始獲悉上開違章行為人係被上訴人之○○○○，乃以前開前處分之處分書未明確記載違章行為之時間及地點，而以105年1月15日路授北監裁字第0000000000號函自行撤銷（原審法院前開104年度訴字第1399號案件，嗣經被上訴人於105年1月28日具狀撤回起訴），另對○○○以105年7月14日第00-0000000號處分書裁罰5萬元；

並以同日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，以被上訴人於103年12月23日16時16分在○○市○○區○○○路00號，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元，裁處被上訴人「吊扣牌照2個月（號牌已於104年3月5日至104年4月13日執行吊扣）」（下稱原處分）。

被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回；

提起行政訴訟，經原審判決確認原處分為違法。

二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人以原處分吊扣被上訴人系爭車輛牌照2個月，並已執行完畢，現實上已無回復原狀之可能。

查被上訴人並非原處分所稱違章行為之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138條及（行為時，下同）公路法第77條第2項等規定之處罰對象，上訴人竟以被上訴人為裁罰對象，確屬違法；

如容許該已執行完畢之處分繼續維持其形式上之存續，將陷原處分違法與否之狀態於不明，進而危及被上訴人合法使用其所有車輛之權利，故被上訴人有即受確認判決之法律上利益。

（二）原處分書內容未附任何證據支持其所記載之違規事實，上訴人僅於訴願程序中提出不知名民眾所提供之搭乘資料、採證照片及訴外人○○○訪談筆錄等資料，其形式上是否真正尚有疑義。

且依前開資料除模糊不清而無從認定系爭違規事實與被上訴人有關外，上訴人所提出訴外人○○○之訪談筆錄，亦記載：「（臺北區監理所：從去年加入到現在，車主有無提供你加入Uber App及搭載乘客任何協助？）無，收到罰單才知道。」

上訴人未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於被上訴人之事實，進而本於全然錯誤之事實，恣意作成原處分，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及本院39年判字第2號判例之違法。

（三）原處分未載明被上訴人違規行為，及認被上訴人如何有違規行為之理由，有違行政程序法第5條、第96條第1項第2款之明確性原則。

（四）縱謂上訴人所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，如上訴人所稱從事「攬載乘客、收取報酬」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）如係指被上訴人，則與上訴人所憑事證不符。

況原處分亦未就被上訴人對系爭違規行為有無故意過失、被上訴人依公路法、汽車運輸業管理規則違反何等行政法上義務等情說明理由及法令依據，有違行政程序法第96條第1項第2款、行政罰法第7條第1項規定，亦使前開事項均陷於未臻明確之狀態。

原處分未究明違章行為之行為人與裁罰對象而裁處被上訴人，顯非適法。

（五）依公路法第2條第14款、第77條第2項規定，所謂「經營…運輸業」既係以營業行為為規範對象，即須反覆實施同種類行為為目的之社會活動，始足當之，對於偶一為之的自用車輛，並無反覆實施之意圖者，實難以該等規定相繩。

是上訴人應舉證被上訴人有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，方得以前揭法令相繩。

查被上訴人僅係車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯未該當前揭法令所規定之違章行為要件。

原處分顯錯誤適用公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

（六）按違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為。

縱認系爭車輛遭訴外人○○○使用於搭載Uber會員屬違規行為，然被上訴人非實際從事違規行為之人，且對違規行為毫不知情，上訴人以原處分裁罰被上訴人，有違行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定之自己行為責任原則。

再者，公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對被上訴人單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以被上訴人無過失責任，而有違司法院釋字第687、621號解釋等語，求為判決確認原處分為違法。

三、上訴人則以：（一）本件檢舉資料乃由Uber App會員所提供，而加入Uber App會員須依Uber公司之規定填具包含個人手機號碼及信用卡資料之基本資料，俾憑認定乘車人確有其人。

再者，該會員依手機之Uber App叫車，該會員之Uber App即會顯示叫車地點、駕駛姓名、照片、車號、車型、行程圖等畫面資料，而以手機截圖方式取得；

另搭乘完畢後，UberApp再以e-mail方式通知該會員收據資料，經該會員以手機截圖取得前開畫面；

並由該會員於叫車地點或下車地點拍攝車輛照片。

且查本件運送乘客確實有收受報酬的事實，應即該當公路法第2條第14款之要件，而應依公路法第77條第2項論處。

（二）查訴外人○○○加入Uber App平臺，且依照檢舉資料叫車畫面，確實顯示被上訴人所有之系爭車輛於103年12月23日經訴外人○○○用以載客收費，且系爭車輛經上訴人所屬臺北區監理所查詢車籍資料，確係為自用小客車；

又被上訴人未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業。

被上訴人提供自有之系爭車輛予訴外人○○○加入Uber APP平台，並載客收費營業，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，被上訴人所有之系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，被上訴人所有之系爭車輛確有使用於未經申請核准經營汽車運輸業之事實，顯涉及計程車客運業之相關規範，原處分記載「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元」，已將違規事實具體載明，故上訴人以被上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條，並依公路法第77條第2項舉發，以前開條文授權、105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表予以裁處，並無違誤。

實務上，除非有不可歸責於車主之情事，如車子失竊或車牌報廢等明顯證據時，上訴人才可能不予吊扣牌照。

查本件無可供上訴人裁量不予吊扣之事實，自應予吊扣牌照。

復按原審法院104年度訴字第1022號、104年度訴字第1254號判決之意旨，縱行為人僅被查獲一次，仍不影響其為營業行為之認定。

再者，上訴人依職權從網路搜尋列印關於經營Uber系統之○○○○○○○○股份有限公司招攬司機入會之資料，該公司為招攬司機入會參與載客營運，宣稱「開自己的車」、「時間自由，每周多賺上萬」、「自己決定工作時間，當自己的老闆」，足見以自小客車加入Uber App（司機端）平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber App平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。

（三）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載被上訴人違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就被處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，得據以認定被上訴人違法行為之具體事實，未違反明確性要求。

（四）吊扣牌照部分係屬管制性行政處分，不問被上訴人有無故意過失；

參照本院106年4月份庭長法官聯席會議決議，上訴人係基於行政管制目的，避免車輛遭違法使用，致其他合法運輸業者權益受損，而吊扣牌照，倘不吊扣牌照，即無法達成管制目的。

又被上訴人對系爭車輛享有支配之權利，系爭車輛肇致公共秩序與公共危險之危害，亦應由被上訴人承擔造成之不利益，故上訴人依公路法第77條第2項對被上訴人處以吊扣牌照之處分，自無不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審為上訴人敗訴之判決，無非略以：

(一)本件原處分於104年前處分作成後，被上訴人即提出牌照以供吊扣而於104年4月13日執行吊扣完畢。

嗣105年7月原處分因上訴人撤銷前處分而另為，上訴人以前處分之執行為本件原處分之執行，則本件原處分自屬已執行而無回復之可能，被上訴人爭執原處分之違法性而提起確認訴訟，自有即受確認判決之法律上利益。

(二)上訴人第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書「理由」欄雖記載「按公路法第77條第2項規定處分如主文」，惟本件處分僅吊扣牌照處分，不及於其他，是涵攝原處分之法律應為行為時之同條第2項之後段「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，…其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」，不含前段。

就此處分之性質，業經本院106年4月11日106年4月份庭長法官聯席會議決議認其屬管制性行政處分。

準此，就公路法第77條第2項之違章行為，公路法得對行為人裁處罰金、勒令停業之行政罰（即前段）；

並得對汽車所有人裁處吊扣該車牌照之管制性處分，當行為人與所有人不同一時，即異其處分相對人。

(三)公路法第77條第2項規定，其前段賦予上訴人裁罰行為人外，另賦予上訴人機關「得」採取吊扣處分與否之行為裁量權限，及衡酌吊扣期限在2至6個月內以若干為妥適之選擇裁量權限，亦即此吊扣處分具有裁量處分之性質。

行政機關對於裁量處分之運用，除一般行政法原則外，特別以行政程序法第7條揭示之比例原則為其界限，作成處分前應考量處分是否能達到行政目的、是否為最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益。

對於違章行為人與汽車所有人非同一人之個案，更應於作成吊扣牌照處分前，行使其裁量權，審酌在對行為人科予罰金後，能否達到行政罰所寓含之嚇阻作用，有無再對所有人作成吊扣牌照處分之必要，及審視個案違章情狀，適否概以吊扣牌照處分來達成其行政目的，及對人民財產權之影響，有無失衡？乃本件裁處時所依據之「自用車違規營業處罰基準表」三、自用小客車、自用小貨車部分，一律併處對所有人之吊扣牌照處分，僅審酌行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已。

即上訴人執行公路法第77條第2項之裁處權時，一概採取行政罰、管制性處分併行之行政作為，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，上訴人機關於其一般性裁量時，已有裁量怠惰之情事。

(四)再查，公路法第77條第2項後段之立法目的既在「使該車輛無法再繼續供作違規使用」，上訴人機關對個案作成管制性處分前，除應考量在對行為人裁處罰金，或可收遏阻之效，有無另對汽車所有人作成該處分之必要以外，另應考量所有人是否知悉違章事實，且管領車輛、牌照適於提供吊扣，以達行政目的？對所有人處以吊扣牌照處分是否過當，而侵及汽車財產權之行使等等。

凡此，繫之所有人為何提供車輛供行為人進行違章行為？所有人知悉行為人違章行為後，所持態度如何？所有人使用車輛之強度如何等不同之個案情狀。

本件上訴人原僅依Uber會員提供顯示路線、費用、駕駛司機、車號等手機資訊截圖，由車籍登記資料查出被上訴人為汽車所有人，即在未進行任何查證、通知陳述意見等程序，作成包括5萬元（原判決誤植為2萬元）罰金及吊扣牌照2個月之前處分；

迄前處分行政救濟之訴訟階段，始獲悉上開違章行為人實為被上訴人之○○○○駕駛系爭車輛所為，遂自行撤銷後，改對○○○裁處5萬元罰金處分，並另依「自用車違規營業處罰基準表」三規定，以系爭車輛供第一次違章使用為由，認被上訴人「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元」，裁處吊扣牌照2個月之原處分；

上訴人作成原處分前，未於個案上就處分有無符合比例原則一節予以審查；

即連再度據以作成原處分之事實也籠統記載「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬於所述地點載客收取費用129.5元」，未予區辨究係提供車輛供他人違章收費載客，或係自行違章、共同違章，顯未認知認定事實適用法律及裁量應審酌因素於裁量處分之重要性。

行政機關適用法律所應採取之作為，在法律授權裁量之範圍內，必須因應個案裁量調整，否則不祗流於僵固，且有違行政法之比例原則。

目前是類案件，由私人以私有車輛加入平台營運，車輛所有人可能即行為人，亦可能為第三人如本件上訴人所認定之事實。

亦即汽車所有人乃一般人民，並非財大氣粗之業者，亦乏合理事證可得推知汽車所有人仍有提供他人供違章使用之可能，上訴人以推論作為處分之理由，似嫌率斷，難以成立。

原處分既已執行完畢而無可回復，從而，被上訴人訴請確認原處分違法，即屬有據，應予准許等詞，為其判斷之基礎。

五、本院經核原判決固非無見，惟查：

（一）按「本法用詞，定義如左：…（第14款）汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。

」「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

…」「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

（106年1月4日修正為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上、2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」

）「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

行為時公路法第2條第14款、第34條第1項第4款、第37條第1項第3款、第77條第2項、第79條第5項分別定有明文。

再按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」

「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

亦分別為汽車運輸業管理規則第1條及第138條所明定。

（二）次按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「…其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業…除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，…」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分（本院106年度4月份庭長法官聯席會議決議參照）。

是上訴人基於公路主管機關之職權，依前揭規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人是否具有故意或過失，或所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

（三）行政機關行使裁量權，可能在個案中為之，亦可能由行政機關對其所屬人員或下級機關就行使裁量權，以一般指令規定如何裁量，即行政機關訂定所謂的「裁量基準」供作所屬人員或其下級機關於個案行使裁量權之準據，以便在個案能妥適為裁量外，尚能兼顧法律適用之一致性，以符平等原則（另參見本院93年判字第309號判例意旨參照）。

本件涉及之自用車違規營業處罰基準表，係由交通部本於職權而非基於法律授權所訂定之裁量基準，為行政程序法第159條第2項第2款所稱「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則。

此項行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力(行政程序法第160條第1項及第161條)。

又裁量係行政固有權限，除裁量權之行使有逾越權限或濫用權限，已屬違法外，行政法院不得審查行政裁量權行使之當否。

行政機關訂定之裁量基準，係就典型的情形為規定，然於個案中如考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與典型情形情節有所不同時，自應考慮是否應作不同於裁量基準之決定，否則裁量怠惰。

惟此以個案有事證顯示出其可能與裁量基準之典型情形有異之特殊情形為要件，而不能案案要求行政機關說明不存在與裁量基準之典型情形有異之特殊情形。

至裁量基準所規定典型情形，其處分審酌因素過少是否有裁量怠惰，則應視影響處分相對人權益輕重程度而定。

如果依裁量基準所規定典型情形而對相對人所為之處分，對處分相對人權益影響不大，則處分審酌因素即使單一，亦無不可。

只是此種情形，在個案中愈容易發生存在與裁量基準典型情形有異之特殊情形，而作不同處分之可能。

上開自用車違規營業處罰基準表，就第1次違規營業車輛一律對所有人吊扣車輛牌照2個月，雖僅以違規次數作為處分因素，然處分效果是吊扣車輛牌照2個月，影響處分相對人權益不大，且為法定最低吊扣期間2個月，況此規定亦不能排除在特殊情形作不同處分之可能(例如車輛係諸如被竊之非出於所有人本意而為他人使用)，尚不能認該規定有裁量怠惰或其他濫用情事。

原判決認上開自用車違規營業處罰基準表之規定有裁量怠惰情事，尚有可議。

（四）本件被上訴人之○○○○以被上訴人所有之系爭車輛加入Uber網路系統，利用該系統作為顧客叫車服務之平台，於103年12月23日16時16分許以系爭車輛在於○○市○○區○○○路00號載客，收取費用129.5元。

上訴人原本於104年2月17日以前處分，以被上訴人於103年12月23日，於○○市○○區未經申請核准而經營汽車運輸業，並備註系爭車輛違規營業載客收取費用，裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月（嗣因被上訴人於一周內自動將系爭車輛牌照送繳上訴人執行吊扣，經上訴人依交通部76年9月4日交路(76)字第000000號函釋意旨，縮減執行時間3分之1自104年3月5日至104年4月13日吊扣）。

被上訴人不服，循序提出行政救濟，上訴人嗣獲悉上開違章行為人係○○○，乃以105年1月15日路授北監裁字第0000000000號函自行撤銷，上訴人另對○○○以105年7月14日第00-0000000號處分書裁罰5萬元；

並以原處分裁處被上訴人「吊扣牌照2個月（號牌已於104年3月5日至104年4月13日執行吊扣）」，為原審依職權確定之事實，關於吊扣牌照部分，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件。

另依被上訴人之主張及原判決之認定，亦無事證顯示本件有何特殊情形，而能作不同於該基準之處分內容。

是以上訴人依上開自用車違規營業處罰基準表以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，又屬法定最低吊扣期間，無違比例原則，自於法無違。

又上訴人於訴願決定已認定係被上訴人提供系爭車輛予○○○使用，並肯認原處分之裁量行使，此為行政機關之最終決定，原判決即不能指責原處分未認知認定事實於裁量之重要性而於法有違。

（五）從而，原處分於法無違。原判決遽以行政機關對於違章行為人與汽車所有人非同一人之個案，應於作成吊扣處分前，行使其裁量權，審酌在對行為人科予罰鍰(原判決誤植為「罰金」)後，能否達到行政罰所寓含之嚇阻作用，有無再對所有人作成吊扣牌照處分之必要，及審視個案違章情狀，適否概以吊扣處分來達成其行政目的，及對人民財產權之影響，有無失衡，上訴人執行公路法第77條第2項之裁處權時，一概採取對違章駕車者予以行政罰、併對非駕車之車輛所有人予以吊扣牌照管制性處分併行之行政作為，顯然未符公路法第77條第2項規定「得」吊扣之意旨，上訴人於其一般性裁量時，逕依「自用車違規營業處罰基準表」之規定，一律採取行政罰、管制性處分併行之行政作為，有裁量怠惰之違法；

上訴人在對違章駕駛人○○○裁罰5萬元後，未予查證吊扣牌照處分之必要性、衡量性，逕對汽車所有人之被上訴人作成原處分，於比例原則有違，自屬違法；

且原處分既已執行完畢而無可回復，被上訴人訴請確認原處分違法有據，即有違誤，非可維持。

上訴人求予廢棄原判決，為有理由。

應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 黃 淑 玲

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 楊 子 鋒