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最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第132號
上 訴 人 中化裕民健康事業股份有限公司
代 表 人 王勳聖
訴訟代理人 周延鵬 律師
陳冠宏 律師
林詠盛 律師
被 上訴 人 法務部
代 表 人 邱太三
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國105年10月6日臺北高等行政法院105年度訴字第796號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以訴外人馬英九自民國87年12月起迄95年12月止擔任臺北市市長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條所定之公職人員；
其姐馬以南屬公職人員2親等親屬關係，自93年2月間起擔任上訴人之董事，是上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，自不得與受馬英九監督之臺北市立聯合醫院（下稱聯合醫院）為買賣之交易行為，惟上訴人於94年3月至95年12月間止，得標聯合醫院之採購案件，結算金額共計新臺幣（下同）92,131,126元，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以98年2月2日法利益罰字第0981100938號處分書（下稱第1次處分）處上訴人罰鍰92,131,126元。
上訴人不服，提起訴願，經行政院以98年9月2日院臺訴字第0980093133號訴願決定（下稱第1次訴願決定）撤銷第1次處分，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。
被上訴人乃以上訴人自94年4月26日起至95年10月3日止，標得聯合醫院採購案件後，與該醫院為買賣之交易行為，結算金額共計58,365,935元，另以98年10月26日法利益罰字第0981113383號處分書（下稱第2次處分）處上訴人罰鍰58,365,935元，上訴人仍不服，提起訴願，經行政院以99年6月18日院臺訴字第0990099012號訴願決定（下稱第2次訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以100年1月20日99年度訴字第1718號判決駁回，再提起上訴，經本院以103年5月15日103年度判字第239號判決將原判決廢棄發回原審法院。
嗣原審法院以104年2月26日103年度訴更一字第62號判決將第2次訴願決定及第2次處分均撤銷，被上訴人依撤銷意旨，以104年10月19日法授廉利益罰字第10405015200號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰2千9百萬元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1項規定，移送強制執行。
上訴人猶未甘服，提起訴願，經行政院以105年3月31日院臺訴字第1050157714號訴願決定駁回（下稱訴願決定），遂提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）政府採購法第15條與利益衝突迴避法第3條、第9條間就關係人之範圍、行為態樣、機關之範圍等構成要件特徵上均有不同，並觀諸其等之法條文義、立法目的與法律體系，可知政府採購法為「政府機關辦理採購」之特別法，利益衝突迴避法僅限於「公職人員利益衝突之迴避」始有優先效力，故兩法就「非公職人員」所為之規範發生競合時，應優先適用政府採購法。
本件事實係屬「政府採購事務」，自應優先適用政府採購法第15條，且被上訴人亦肯定若公職人員及其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關所為之交易行為，並無不當利益輸送之疑慮者，應排除利益衝突迴避法之適用。
本件確已符合司法院釋字第716號解釋明揭之「交易過程中已行公平公開之程序，而有充分防弊機制」兩項要件，本案流程亦完全符合被上訴人函釋之要件，無違反政府採購法之處，且依政府採購法第52條第1項第1款，本件並不涉及招標機關即聯合醫院之人為審核或決定，堪以認定本件交易並無「不當利益輸送之虞」，當無利益衝突迴避法之適用。
況本件採購之藥品中含多項專利藥品，而可參與投標之廠商應僅限於專利權人或其被授權人，本身就構成一種壟斷的態樣，此時若專利權人或被授權人恰為利益衝突迴避法之關係人，因再無其他可以參與交易之廠商，反而更不利於公共利益。
（二）復依利益衝突迴避法第1條第1項所示該法之立法目的、被上訴人96年8月13日法政字第0961112201號函、96年11月27日法政字第0961117702號函之說明、被上訴人98年間提出之利益衝突迴避法修正草案總說明、被上訴人105年初提出之「利益衝突迴避法修正草案」第14條第1項但書各款，以及被上訴人轄下廉政署所發布之新聞稿，可知被上訴人顯然早已自認利益衝突迴避法第9條全盤禁止關係人交易之規定，與比例原則有違，並認為「依政府採購法辦理採購」及「標的為機關提供，且以公定價格交易」此二種情形，無不當利益輸送疑慮，故無以利益衝突迴避法相繩之必要，而例外排除適用，本案上訴人進行之藥品交易行為，乃聯合醫院依政府採購法經公告程序所辦理之採購案，包括公開招標與選擇性招標二種，而上訴人皆係以最低價得標，整個過程公開透明而無不當利益輸送疑慮，更全然符合被上訴人歷來於修正草案所肯認之例外事由。
是以，若執意機械式地依法條文義裁罰上訴人，亦無助於實現利益衝突迴避法之立法目的，故本案應採目的性限縮解釋，排除利益衝突迴避法之適用。
且查，現行利益衝突迴避法第15條仍以交易金額為裁罰依據，非以交易所得利益定其裁罰範圍，於個案仍有過苛之虞，不符比例原則，應屬違憲。
（三）況聯合醫院並非受臺北市市長監督之機關，臺北市市長依法並無監督聯合醫院採購案之權責，被上訴人援引臺北市政府相關自治條例與自治規則，認定聯合醫院為受臺北市市長監督之機關，其適用法律顯有違誤；
馬以南僅為法人董事「中國化學製藥股份有限公司」（下稱中化製藥公司）之代表人，並非上訴人之董事，故上訴人並非利益衝突迴避法第3條第4款之關係人；
本案客觀上並無利益衝突情事，上訴人主觀上亦無違反利益衝突迴避法第9條之故意，是以主客觀構成要件均不該當，自不違反利益衝突迴避法第9條；
且上訴人信賴招標機關及政府採購主管機關頒布之投標廠商聲明書而為投標，該投標聲明書直至98年始納入利益衝突迴避法相關規定，可見上訴人於投標時並無違法性之認識，應得減輕或免除行政罰，均足見原處分顯有違誤。
（四）被上訴人自行訂定並據以裁罰之「法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準」(下稱利益衝突迴避法裁罰基準)，徒以交易金額決定裁罰金額，實質上將罰鍰金額提高並限定為交易金額之半數，且由被上訴人於原審法院另案105年度訴字第795號案件審理中所提出之內部裁量基準表，罰鍰金額皆等於交易金額之半數，又揆諸被上訴人於該案中提出之書狀意旨，亦自承其內部裁量基準表之Excel檔製作方式即依「罰鍰金額＝1/2交易金額」之公式所作成，益見被上訴人發布之利益衝突迴避法裁罰基準，罰鍰金額下限確實為交易金額半數，違反法律授權意旨。
被上訴人僅以交易金額為絕對且唯一之裁處標準，漏未考量違法行為應受責難程度、所生影響以及行為人所得利益等客觀因素，有裁量怠惰之違法。
況於類似之利益衝突迴避法案件，被上訴人曾衡酌違規人於參與投標時，招標機關尚未修正投標廠商聲明書範本，且違規人並未違反其他採購規定，履約狀況良好，故免除違規人之行政罰，則基於「行政自我拘束」原則，被上訴人於本案應為相同處置，而免除上訴人之行政罰等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人既長期參與藥品採購案，或未必明知禁止關係人交易，然訴外人馬以南為時任臺北市市長馬英九之胞姊為社會大眾所周知，詎仍與受臺北市市長監督之聯合醫院為藥品採購交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。
關於上訴人為利益衝突迴避法所稱之關係人，及本件交易金額共計57,457,453元部分，均經原審法院103年度訴更一字第62號判決肯認。
另行政院公共工程委員會（下稱工程會）98年1月23日工程企字第09700533210號函修正訂頒之「投標廠商聲明書」範本，係工程會基於政府採購法主管機關之地位，提醒廠商投標時應注意之重要聲明事項，並應由廠商自行聲明，非謂先前或現行未列於聲明事項之法規即可不予遵守並獲免責，又投標廠商聲明書項次三先將政府採購法第15條有關投標廠商利益衝突迴避規範納入聲明事項，嗣於98年將利益衝突迴避法第9條規定一併納入聲明，並非指原要求投標廠商僅須遵守政府採購法第15條或係以該條優先適用。
（二）司法院釋字第716號解釋理由書明確宣告利益衝突迴避法第9條關係人交易行為規定尚未違憲，上揭解釋宣告後，違反利益衝突迴避法第9條之案件仍依該法第15條為裁罰處分，尚無上訴人所稱該法第9條係違憲之見解，況平等原則係要求在法律上對相同事物為相同處理，對不同事物為不同處理。
因此，僅有符合憲法及法律之平等，而無違反憲法或法律之平等。
（三）利益衝突迴避法修正草案未經立法院通過後公布施行，上訴人援引該法修法草案第14條規定內容據以免責，委不足採。
縱本案於訴訟過程中，修正草案業已公布施行，依行政罰法第5條規定，行為後法律或自治條例有變更者，仍適用行政機關最初裁處時之法律。
此外，遭違憲宣告而修正之利益衝突迴避法第15條施行後，係以交易金額之高低區分為四類，據以劃分4種裁罰級距，被上訴人基於主管業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內發布利益衝突迴避法裁罰基準，參照司法院釋字第716號解釋意旨，修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨，本案業已審酌上訴人違法行為之應受責難程度等因素妥慎行使裁量權，上訴人指摘被上訴人僅以單一因素據以決定裁罰金額而有裁量怠惰云云，尚屬無稽等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查馬英九自87年12月25日起至95年12月25日止，係臺北市民選第2屆、第3屆市長，乃行為時公職人員財產申報法第2條第1項第8款所定人員，自屬利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。
而馬以南為馬英九胞姊，係二親等以內之親屬，馬以南自93年1月2日起至95年10月15日止，擔任上訴人董事，其所代表法人為中化製藥公司，且依上訴人公司登記資料可知，上訴人公司全體董事均為中化製藥公司指派之法人董事代表，中化製藥公司乃上訴人唯一股東。
另參以臺北市市長為臺北市政府最高行政首長，綜理市政，並指揮監督市政府所屬機關及員工，依法有監督臺北市政府衛生局之權限，臺北市政府衛生局復有監督其下所設聯合醫院之權限，則聯合醫院自屬臺北市市長得以監督之機關，上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制。
（二）修正後利益衝突迴避法第15條規定已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距。
利益衝突迴避法裁罰基準業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被上訴人自得援引利益衝突迴避法裁罰基準作成裁罰處分。
經查，構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身，上訴人對於其董事馬以南為斯時臺北市市長馬英九胞姊，具有二親等親屬關係，難謂不知，且利益衝突迴避法於89年7月12日即經制定並公布施行，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，上訴人既長期參與藥品採購案，且馬以南為時任臺北市市長馬英九之胞姊為社會大眾所周知，詎仍與受臺北市市長監督之聯合醫院為藥品採購交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意，符合同法第15條規定裁罰之構成要件，自應受罰。
（三）本件交易金額共計57,457,453元，依利益衝突迴避法裁罰基準第4點第2項規定，情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依第4點第1項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰，故本案本得處29,000,000元以上、57,457,453元以下罰鍰，被上訴人審酌裁量後，乃以上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，及利益衝突迴避法裁罰基準第4點規定，以原處分處上訴人罰鍰2千9百萬元，顯已考量上訴人違法情節之輕重、應受責難程度及上訴人之資力，而給予上訴人法律授權內之裁處，且該裁處與上訴人因違反行政法上義務亦未失其平衡，核無違誤，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰。
（四）利益衝突迴避法第9條以公職人員服務之「機關」為範圍，禁止公職人員或其關係人為買賣、租賃、承攬等交易行為；
而政府採購法第15條以公職人員在其服務之機關的「職務」為範圍，規定其就承辦、監辦採購之事項，應行迴避，特別是不根本禁止其關係人與該機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。
又政府採購法第15條第4項與利益衝突迴避法第3條第4款所定關係人之範圍比較，應以利益衝突迴避法第3條關係人範圍較廣，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利益衝突迴避法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可認無利益衝突迴避法適用之餘地。
復按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」
利益衝突迴避法第1條第2項定有明文。
而查，違反政府採購法第15條第4項規定者，並無任何罰則規定，是政府採購法解釋上自非屬較利益衝突迴避法為嚴格之規定。
且查政府採購法先於利益衝突迴避法制定，如利益衝突迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利益衝突迴避法之適用。
（五）利益衝突迴避法第5條雖對於利益衝突作定義，惟與第9條之規範要件無涉。
且觀諸利益衝突迴避法第9條之立法目的乃在於避免利益輸送，是經立法裁量而禁止關係人從事此類交易行為，以杜絕利益衝突之發生，故本條之適用非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰。
（六）至上訴人所引據之利益衝突迴避法修正草案之意見，已擬修改成依政府採購法規定辦理採購者，排除適用利益衝突迴避法第9條規定之適用云云。
惟查，上訴人所提僅係立法草案，並非經三讀通過之法律，尚無拘束原審法院之效力，自難據以為有利上訴人之認定。
況依司法院釋字第716號解釋理由書所示，須以上開機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要。
然利益衝突迴避法修正草案係以事前應主動於投標文件表明其身分關係，事後交易機關團體應主動公開等方式，藉以符合「有充分之防弊規制」之要件，此亦為現行法所無，上訴人主張依現行政府採購法規定所為採購，已符合司法院釋字第716號解釋理由書所揭示之交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」等機制，自非可採。
（七）依被上訴人101年9月24日法授廉利字第1010501790號函所揭示之意旨，顯係就國有財產之標租、標售、公開招標委託經營案件以公開市場競標，且交易標的係由機關提供，價格具有公定價格之普遍一致性者為規範；
被上訴人96年8月13日法政字第0961112201號函、96年11月27日法政字第0961117702號函亦均係出售價格具有普遍性或一致性之公定價格而為論述，均與本件係屬藥品之招標與投標，並無價格具普遍性、一致性之公定價格情形迥異，自非可比附援引，是上訴人執上揭被上訴人函示意旨，主張應排除適用利益衝突迴避法第9條之規定云云，洵無足採。
（八）另案縱有類似本案之情形，未見被上訴人加以裁罰者，亦屬另案是否妥適，不得因此創設（賦予）上訴人因此免於受罰之權利，亦即人民違法情事不應因此受法律之保護，上訴人自不能要求比照處遇，而認其免罰。
況適用行政罰法第8條但書「按其情節」得減輕或免除其處罰之標準，係以行為人本身之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力能否意識到該行為之不法，對於其行為合法性有懷疑時，並負有查詢義務，故具體個案是否符合違法性認識錯誤而得減輕或免除其處罰，端視個案調查證據結果而有異，上訴人比附援引他案相異之事實，而主張依平等原則應同有行政罰法第8條但書免除處罰之適用云云，委不足採。
因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原判決認定原處分依據利益衝突迴避法裁罰基準第4點第2項進行裁處，於法核無違誤。
然就上訴人於原審時主張原處分依據利益衝突迴避法裁罰基準第4點進行裁處，未具體指明被上訴人做成原處分之依據，究係單純援用利益衝突迴避法裁罰基準第4點第1項第2款，或併用第2項加以裁處，是原處分顯有不備理由之瑕疵等情，未敘明其不採之理由，此有判決不備理由及判決不適用法規或適用不當之違法。
（二）原判決未查被上訴人自行訂定之利益衝突迴避法裁罰基準未考量司法院釋字第716號解釋及新修正之利益衝突迴避法第15條修法意旨，仍機械式地將裁罰金額定為交易金額之半數，而未考量若違規情節輕微，或是個案中將造成過苛處罰之可能性，進而設計減輕處罰之例外規定，誠然變相以行政規則提高罰鍰金額之下限，實違反法律授權意旨，亦不符法律保留原則及比例原則，況原判決漏未論述被上訴人依利益衝突迴避法裁罰基準做成原處分，是否在本案中並無過苛處罰之情事，原判決顯有判決不備理由之違法。
（三）原判決先認定只要公職人員之關係人與公職人員服務之機關進行交易，即為利益衝突迴避法所不許，復又認定若產品出售價格有普遍性或一致性的公定價格，無不當利益輸送之虞時，則可排除利益衝突迴避法之適用，此顯有判決理由矛盾之違法。
（四）原判決漏未論述其就利益衝突迴避法第9條所謂「受其監督之機關」，採用「間接監督」之定義是否無違反法律明確性原則，顯有判決不備理由之違法。
（五）利益衝突迴避法第9條規定既為「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為」，則原判決未詳論何以上訴人知悉聯合醫院為受臺北市長馬英九監督之機關，而認上訴人有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意，且漏未敘明上訴人得否因欠缺違法性認識而獲減輕或免除行政罰，原判決顯有判決不備理由之違法。
（六）利益衝突迴避法對「公職人員」及「公職人員之關係人」分別加以定義及規範，顯見利益衝突迴避法第1條第2項僅限於「公職人員」利益衝突之迴避，方優先適用利益衝突迴避法，而公職人員之關係人則非利益衝突迴避法第1條第2項所規定之優先適用對象。
利益衝突迴避法僅在關於「公職人員」「利益衝突應行迴避」之制度上，始相對地較政府採購法為特別法，而政府採購法與利益衝突迴避法就「政府採購事務」，且關於「非公職人員」之關係人所為規範發生競合時，應優先適用政府採購法，然原判決認利益衝突迴避法較政府採購法有更嚴格規定，應優先適用利益衝突迴避法云云，顯有判決不適用法規之違法。
（七）在現行政府採購法下，系爭藥品採購案係採取經公告程序之公開招標及選擇性招標之最低價標，誠已滿足司法院釋字第716號解釋要求之「公開公平程序」與「充分防弊規制」二項要件，故若再以利益衝突迴避法相繩，實已對上訴人之財產權與工作權造成過度限制，而不符比例原則。
原判決未查，即認被上訴人依據修正後之利益衝突迴避法第15條進行裁罰並無違誤，實牴觸憲法第23條之比例原則，並違反憲法保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨。
六、本院查：㈠按利益衝突迴避法第1條第2項規定：「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」
第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」
第3條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。
……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」
第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」
第15條第1項第4款規定：「違反第9條規定者，依下列規定處罰：‥‥四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。」
(行為時利益衝突迴避法第15條：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」
)另被上訴人為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定利益衝突迴避法裁罰基準，其中第4點明定：「（第1項）依本法第15條第1項第4款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾1千萬元，在1千2百萬元以下：6百萬元。
（二）交易金額逾1千2百萬元，以罰鍰金額6百萬元為基準，交易金額每增加2百萬元，提高罰鍰金額1百萬元，交易金額增加不足2百萬元，以2百萬元論。
（第2項）違反本法第9條規定情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰。」
第5點明定：「違反本法第9條規定，而其交易行為所得利益超過依前4點計算之罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前4點罰鍰基準之限制。」
前開基準第5點係參照行政罰法第18條第2項之立法意旨，如經獲悉交易行為所得利益超過罰鍰基準所定罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨。
利益衝突迴避法裁罰基準業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被上訴人自得援引利益衝突迴避法裁罰基準作成裁罰處分。
.次按「左列公職人員應依本法申報財產：……八、依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。」
乃行為時公職人員財產申報法第2條第1項第8款所明定。
準此，依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長（含直轄市市長），其二親等以內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，係屬利益衝突迴避法所稱之公職人員關係人，不得與該公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。
又公司法第128條之1規定：「(第1項)政府或法人股東1人所組織之股份有限公司……該公司之股東會職權由董事會行使，不適用本法有關股東會之規定。
(第2項)前項公司之董事、監察人，由政府或法人股東指派。」
第192條第1項、第4項分別規定：「（第1項）公司董事會，設置董事不得少於3人，由股東會就有行為能力之人選任之。
……（第4項）公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。」
第193條規定：「董事會執行業務，應依照法令章程及股東會之決議。
董事會之決議，違反前項規定，致公司受損害時，參與決議之董事，對於公司負賠償之責；
但經表示異議之董事，有紀錄或書面聲明可證者，免其責任。」
㈡行為時公職人員利益衝突迴避法第15條「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」
之規定，業經立法院於103年11月26日修正為「違反第9條規定者，依下列規定處罰：一交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。
二交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。
三交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。
四交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。
（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；
如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」
行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」
然法律與憲法牴觸者無效，為憲法第171條第1項所規定。
同法第80條亦規定法官依據法律獨立審判；
所稱之法律自指未與憲法牴觸之法律，即法官有遵守合憲性法律裁判之義務。
法律與憲法牴觸者本即無效，然司法院大法官於宣告法律違憲之同時，有時基於對立法機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法律所需時程等因素，避免因違憲法律立即失效，造成法律真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使立法機關審慎周延立法，以符合解釋意旨，不宣告違憲法律立即失效，而宣告定期失效，但此不影響司法院大法官宣告法律違憲之本質，有司法院釋字第725號解釋理由可參。
是以，裁處罰鍰時所依據之法律，裁處後經司法院大法官宣告為違憲，並諭知於一定時間失效，行政機關重為裁處時，立法機關已依司法院解釋意旨修正法律，基於合憲秩序之維護理由，應依重為裁處當時合憲有效之法律為之，因而原處分適用現行經修正後之利益衝突迴避法第15條規定為裁處，即無不合。
㈢經查訴外人馬英九自87年12月起迄95年12月止擔任臺北市市長，為利益衝突迴避法第2條所定之公職人員；
其姐馬以南屬公職人員2親等親屬關係，自93年2月間起擔任上訴人之董事，是上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，自不得與受馬英九監督之聯合醫院為買賣之交易行為，惟上訴人於94年4月26日至95年10月3日止，得標聯合醫院之採購案件，結算金額共計57,457,453元等情，為原判決認定之事實，因而，原處分乃以上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，及利益衝突迴避法裁罰基準規定，處上訴人罰鍰2千9百萬元，經核依法並無不合。
㈣再利益衝突迴避法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，應係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。
因而原判決乃論以臺北市市長為臺北市政府最高行政首長，綜理市政，並指揮監督市政府所屬機關及員工，依法有監督臺北市政府衛生局之權限，而臺北市政府衛生局復有監督其下所設聯合醫院之權限，則聯合醫院自屬臺北市市長得以監督之機關，揆諸前揭規定與說明，上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制，自屬無誤，上訴人主張原判決採用間接監督之定義，有違法律明確性及理由不備之違法，尚無可採。
㈤又本件原處分乃係認上訴人違反利益衝突迴避法第9條，而依本法第15條及利益衝突迴避法裁罰基準，而處上訴人罰鍰2千9百萬元，經核該處罰鍰額度尚在該法第15條裁量之範圍內，且被上訴人亦於原審所提之言詞辯論意旨狀內明白表明係依利益衝突迴避法裁罰基準第4點第1項第2款而為裁量處罰，且計算上訴人交易金額後應予以處罰2千9百萬元，與該規定相符。
至被上訴人之訴訟代理人於原審言詞辯論期日誤贅論尚援用該裁罰基準第5點，雖有不當，惟仍不影響原引用正確之法令，上訴人主張原判決未論明原處分究係適用該裁罰基準內何點，有不備理由及適用法規不當之違法，亦復不足採。
㈥另聯合醫院屬臺北市政府轄下之機關，自為臺北市市長所監督之機關，此為眾所周知之事項；
況上訴人長期參與藥品採購案，自難諉為不知其董事馬以南為斯時臺北市市長之胞姊而有利益衝突迴避法之適用；
因而原判決認上訴人顯預見本件交易行為有禁止規範之違反，且縱其發生亦不違背其本意，而認上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意，依法無不合，上訴人主張原判決未敘明上訴人有無欠缺違法性認識，有判決不備理由之違誤，自難採憑。
㈦至利益衝突迴避法裁罰基準第1至4點各第1款所規定裁罰基準，固均以交易金額之半數金額為基準，再次第按實際交易金額數額為提高罰鍰金額，此半數金額，乃屬利益衝突迴避法第15條第1項所規定罰鍰之最低金額，此觀該裁罰基準及利益衝突迴避法第15條第1項之規定自明，從而該裁罰基準第1至4點各第1款所規定裁罰基準，以交易金額之半數金額為基準，自無違利益衝突迴避法第15條之規定，且規定次第按實際交易金額數額為提高罰鍰金額，另該處罰鍰額度基準，已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，已如上述，並無上訴人所主張該裁罰基準未考量司法院釋字第716號解釋及新修正之利益衝突迴避法第15條修法意旨，機械式地將裁罰金額定為交易金額之半數，原判決有判決不備理由之違法情事。
㈧又原判決亦已敘明利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。
利益衝突迴避法第9條既已明文規範公職人員或其關係人，不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為買賣、租賃、承攬等交易行為。
因而只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件。
至原判決固亦提及倘若產品出售價格有普遍性或一致性的公定價格，無不當利益輸送之虞時，則可排除利益衝突迴避法之適用，則係在說明上訴人所舉被上訴人101年9月24日法授廉利字第1010501790號函、96年8月13日法政字第0961112201號函、96年11月27日法政字第0961117702號函示意旨，並敘明本件並不符上開函示之情節，自不得比附援引，從而自無上訴人所主張原判決有理由矛盾之情形。
㈨至司法院釋字第716號解釋理由書內固稱苟機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要。
惟查上開解釋理由書內所述等情，尚未經立法修正，且原判決亦敘明縱依嗣後利益衝突迴避法修正草案第14條第1項第1款明定，依政府採購法以公告程序或同法第105條辦理之採購，排除適用公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監督之機關團體為買賣、租賃、承攬或其他可能使公職人員或關係人獲取利益之交易行為。
惟亦於同條第2項明定，公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監督之機關團體為前項但書第1款、第2款交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係；
於交易行為成立後，該交易機關團體應主動公開之。
是修正草案係以事前應主動於投標文件表明其身分關係，事後交易機關團體應主動公開等方式，藉以符合「有充分之防弊規制」之要件，此亦為現行法所無等情甚詳，上訴人主張系爭藥品採購案係採取經公告程序之公開招標及選擇性招標之最低價標，已滿足司法院釋字第716號解釋要求之「公開公平程序」與「充分防弊規制」二項要件，原判決未查，即認被上訴人依據修正後之利益衝突迴避法第15條進行裁罰並無違誤，實牴觸憲法第23條之比例原則，並違反憲法保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨，即亦無可採。
㈩末利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。
故利益衝突迴避法第9條既乃明文規範不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為買賣、租賃、承攬等交易行為之對象為公職人員，並及於其關係人。
此與政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，故政府採購法第15條不根本禁止其關係人與該機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。
而僅於政府採購法第15條第4項規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，與利益衝突迴避法第3條第4款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以利益衝突迴避法第3條關係人範圍較廣，故原判決乃論以政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利益衝突迴避法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可認無利益衝突迴避法適用之餘地。
復按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」
利益衝突迴避法第1條第2項定有明文。
而查，違反政府採購法第15條第4項規定者，並無任何罰則規定，是政府採購法解釋上自非屬較利益衝突迴避法為嚴格之規定。
且政府採購法先於利益衝突迴避法制定，如利益衝突迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利益衝突迴避法之適用等情甚詳，上訴人主張利益衝突迴避法對「公職人員」及「公職人員之關係人」分別加以定義及規範，顯見利益衝突迴避法第1條第2項僅限於「公職人員」利益衝突之迴避，方優先適用利益衝突迴避法，原判決認利益衝突迴避法較政府採購法有更嚴格規定，應優先適用利益衝突迴避法云云，顯有判決不適用法規之違法云云，自不足採。
綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 黃 淑 櫻
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