最高行政法院行政-TPAA,107,判,153,20180328,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第153號
上 訴 人 歌林開發股份有限公司
代 表 人 曾國豐（清算人）
訴訟代理人 巫宗翰律師
蕭萬龍律師
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
被 上訴 人 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然
共 同
訴訟代理人 王棟樑律師
被 上訴 人 新北市政府工務局
代 表 人 朱惕之
訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師

上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國106年5月4日
臺北高等行政法院105年度訴字第1162號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人與被上訴人新北市政府於民國85年4月16日依當時有效之「工商綜合區開發設置管理辦法」（下稱工商開發管理辦法）第25條規定，簽訂「臺北縣新莊市建國段工商綜合區申請開發協議書」（下稱系爭協議書，原訂約人為歌林股份有限公司，上訴人嗣後始承受），並依同辦法第7條規定，獲經濟部同意推薦。
嗣內政部通過「變更新莊都市計畫（部分工業區為工商綜合專用區、生態綠地）案暨擬定新莊都市計畫（原工業區為工商綜合專用區、生態綠地）細部計畫案」（下稱新莊都市細部計畫），經被上訴人新北市政府以91年3月22日北府城規字第0910130675號公告在案。
嗣上訴人於96年7月11日取得96莊建字第502號建造執照（下稱系爭建照），並於同年依規定捐贈如原判決附表1及2所示之土地（下稱系爭土地），並辦理移轉所有權登記為國有（被上訴人新北市政府為管理機關，99年4月1日管理機關變更為被上訴人新北市政府工務局，105年5月25日原判決附表2所示土地之管理機關變更為被上訴人新北市政府環境保護局〈下稱工務局及環保局〉），上訴人依系爭協議書分別於91年5月13日、96年8月28日及97年9月7日各捐贈新臺幣（下同）30,381,914元，合計91,145,742元（下稱系爭捐獻金）。
嗣上訴人因無資力繼續開發，乃於105年5月3日請求被上訴人新北市政府返還其捐贈之系爭土地及捐獻金，經該府以105年5月24日新北府經招字第1050810395號函（下稱新北市政府105年5月24日函）略以：上訴人因自身財務問題致未如期開發興建，新北市政府無理由返還捐獻金及土地等語。
上訴人不服，提起本件行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人依系爭協議書捐贈系爭土地及捐獻金，現因無資力繼續依協議開發，倘不發還先前系爭土地及捐獻金，上訴人即受有嚴重損害，被上訴人所獲利益亦欠缺相當性及正當合理關聯性，依行政程序法第142條規定，應屬無效。
又上訴人捐贈系爭土地係因應當地環境保護或生態保育之需要，上訴人既已無法開發，如仍強求上訴人捐贈生態綠地，非僅不能與生態保育之目的結合，更有害土地經濟價值之有效利用，有違行政程序法第137條規定。
㈡系爭協議書第12條係關於違約之規定，依行政程序法第149條準用民法第252條之規定，被上訴人如不發還系爭土地及捐獻金，將導致上訴人損害過鉅，此違約金條款約定顯失公平，應予酌減。
系爭協議書第12條規定係依新莊都市細部計畫第13點而來，惟該都市細部計畫屬法規命令，雖為本件違約條款約定之來源，仍應依個案檢視其所約定之違約金是否過高，並非認定違約金條款既經雙方簽訂即無從酌減。
又被上訴人新北市政府主張上訴人於91年5月13日繳交第1期捐獻金30,381,914元，已罹於行政程序法第131條第1項之時效云云，惟上開日期僅為繳款日期，並非違約金請求權發生日期，被上訴人主張尚不足採。
㈢系爭土地及捐獻金之贈與契約，性質上應屬系爭協議書之從契約，系爭協議書（主契約）因上訴人無法繼續開發，而實質解除，則主契約既不存在，從契約亦應消滅，依行政程序法第137條、第142條及第149條準用民法第179條與第252條規定，被上訴人應返還系爭土地及捐獻金等公法上不當得利等語，求為：「1.被上訴人工務局應將原判決附表1合計6,442.43㎡之土地所有權移轉登記予上訴人。
2.被上訴人環保局應將原判決附表2所示合計8,475.08㎡之土地所有權移轉登記予上訴人。
3.被上訴人新北市政府應返還上訴人91,145,742元」之判決。
三、被上訴人新北市政府則以：㈠系爭協議書於85年4月16日即已簽訂，早於行政程序法施行前，因該法無溯及效力，上訴人主張系爭協議書違反行政程序法規定顯屬無據。
又該法第142條於「代替行政處分之行政契約」始有適用，依法務部90年12月14日（90）法律字第771號行政程序法諮詢小組第25次會議「……變更都市計畫應經內政部核定，尚不得逕以行政契約代替行政處分而為土地分區或類別之變更……」之結論（下稱法務部90年會議結論），系爭協議書並非行政程序法第142條所稱「代替行政處分之行政契約」。
㈡工商綜合區之開發設置及變更都市計畫均屬公益事項，上訴人因開發可獲得可觀之土地變更利益，故約定捐贈生態綠地及捐獻金，並無不相當及違反正當合理關聯情事。
況系爭協議書第3條及第5條與第6條均係依工商開發管理辦法第9條及第10條規定而訂定，第12條關於已捐獻之生態綠地及捐獻金不予發還之規定，亦為該管理辦法第25條第2項所明定，且該管理辦法係依中央法規標準法第7條經立法院備查之法規命令，系爭協議書並無違反行政程序法第137條而有同法第142條第4款之無效情形。
㈢變更都市計畫為行政處分，依司法院釋字第156號解釋，人民如有不服，可提起訴願及行政訴訟以資救濟。
本件新莊都市細部計畫經被上訴人新北市政府於91年3月22日公告，其第13點規定與系爭協議書第12條內容相同，上訴人既未對新莊都市細部計畫提起訴願或行政訴訟，今主張該條規定違背行政程序法第137條，顯屬無據。
又新莊都市細部計畫為主管機關依都市計畫法授權訂定之法規命令，其第13點規定與系爭協議書第12條內容相同，並無逾越法規命令，且系爭協議書第12條約定，亦係依工商開發管理辦法第25條規定訂定，並非由當事人自由約定，自無準用民法第252條酌減違約金規定之餘地。
況工商綜合專用區之開發涉及都市計畫規劃及變更，對公益影響甚鉅，如開發人未依規定開發，對整體都市發展將有極大妨礙，故系爭協議書第12條約定事項，並無不當或過高情事。
系爭土地既已移轉登記為國有，捐獻金亦已繳納部分，依最高法院79年台上字第1915號判例意旨，亦不容許上訴人請求酌減或返還。
㈣系爭協議書於85年簽訂，上訴人於91年5月13日繳交第1期捐獻金30,381,914元，距今已逾10年，上訴人之請求權顯已罹於行政程序法第131條第1項規定之時效等語，資為抗辯。
四、被上訴人環保局則以：原判決附表2所示土地係供被上訴人環保局所屬新莊區清潔隊執行建國生態綠帶整修相關計畫，由被上訴人工務局以105年4月13日新北工養字第1053461612號函同意撥由被上訴人環保局使用，並經新北市新莊地政事務所以105年5月25日新北莊地登字第1053769239號函完成登記在案。
被上訴人環保局係依法受撥用管理，非系爭協議書之當事人，上訴人訴請被上訴人環保局返還土地，核屬無據。
又上訴人未於開發期程內完成開發計畫，復未對於系爭新莊都市細部計畫案提出異議，即訴請返還，並無理由等語，資為抗辯。
五、被上訴人工務局則以：㈠依工商開發管理辦法第6條及第7條規定可知，系爭協議書之簽訂，為取得中央主管機關推薦之前提，於取得推薦後，始有開發許可及都市計畫變更等程序之進行，系爭協議書自非屬替代行政處分之行政契約，無行政程序法第142條第4項規定之適用。
㈡依工商開發管理辦法第18條及第25條規定，若未於開發計畫核准後1年內申領雜項執照，即不予返還捐贈之生態綠地及捐獻金。
而若未依執照內容辦理開發及逾期不開發致使執照失效或事後撤回建照申請等，均較逾期申領雜項執照更為嚴重，舉重以明輕，依系爭協議書第12條規定，不予返還捐贈土地自無違法可言。
上訴人於96年間取得系爭建照後，未依系爭協議書內容興建建物，屬重大違反開發之協議，依系爭協議書第12條規定不予發還，實無違法。
再者，本件開發案自85年開始磋商協議，至上訴人96年間取得系爭建照時，已歷時十餘年，政府機關配合辦理之作業時程及內容極其繁雜，案關樓地板面積更高達96,512.21㎡，上訴人因本件開發案之整體經濟價值極為龐大，縱為違約金，其數額實無過當。
再上訴人自96年7月11日取得系爭建照，105年5月3日始請求返還相關土地，如有不能興建或不欲興建之情事，自當早應提出。
是以，考量上訴人依原訂開發計畫可獲得之利益至為龐大及政府機關相關審核程序曠日廢時，與上訴人取得建造執照後擱置近10年等情，本件違約金數額自無過高等語，資為抗辯。
六、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠上訴人與被上訴人新北市政府於85年4月16日簽訂系爭協議書，由其申請開發設置工商綜合區，經經濟部審查同意推薦，其後由內政部通過系爭新莊都市細部計畫案，並由被上訴人新北市政府於91年3月22日公告，上訴人並於96年間取得系爭建照，且於同年依規定捐贈系爭土地及捐獻金91,145,742元（按捐獻金係分3期給付），嗣因其財務因素，經被上訴人新北市政府同意展延期程至100年6月底，並不再展延，然上訴人仍無法於開發期程內完成開發。
經濟部以上訴人於開發期程未獲展延，以103年2月13日經商字第10300515640號函（下稱經濟部103年2月13日函）通知上訴人推薦函失效等情，為兩造所不爭。
依系爭協議書第12條：「乙方（指上訴人）如違反本協議書之約定，甲方除可依第7條規定辦理者外，對已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之款項均不予發還。」
之約定，上訴人既未能於系爭建照展延之有效期程完成開發，而違反系爭協議書之約定，被上訴人新北市政府依系爭協議書主張不予發還上訴人捐贈土地及捐獻金，尚非無據。
㈡系爭協議書雖於行政程序法公布施行前訂定，惟司法院釋字第348號解釋已揭示行政契約關係之基本要件，其後行政程序法有關行政契約之規定，既為行政契約之一般性規範，仍非不得作為檢視該法施行前行政機關與個人間協議之性質及效力標準。
本件所涉工商綜合區之開發設置，涉及土地使用分區及用地之變更，係為公共利益之達成，且攸關經濟之發展，為輔導民間企業投資工商綜合區及促進產業升級與推動振興經濟方案之目的，相關機關訂定管理辦法作為處理是項業務之依據，尚無不合。
依工商開發管理辦法第9條及第10條有關開發人應捐贈生態綠地及捐獻金，依其制定時之條文說明，捐贈生態綠地係為兼顧環境生態保護與社會公平原則，使能維持因開發設置工商綜合區而產生土地使用價值改變之社會公平考量；
且除捐贈生態綠地外，另比照區段徵收回饋60％之精神，捐贈一定金額。
而工商開發管理辦法第25條有關協議書應載明違反該條各款協議，已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之金額不予發還之規定，係出於確保經核定之開發計畫如期實施之考量，故上開規定係衡酌工商綜合區開發人之開發利益，及所涉都市計畫或區域計畫變更等公共利益與社會公平原則，藉由捐贈一定土地及金錢之回饋機制，使開發人審慎規劃開發計畫並確實實施，核屬達成行政目的所必要，尚未逾越合理之範圍。
又上訴人與被上訴人新北市政府以工商開發管理辦法作為系爭協議書之準據，約定由上訴人提出開發計畫，經工商綜合區審議委員會審查推薦後，向被上訴人新北市政府申請開發許可並於取得許可後，捐贈系爭協議書所約定之土地及捐獻金，保證依核准之開發計畫實施開發等義務，如違反系爭協議約定，所捐贈之土地及捐獻金將不發還；
而被上訴人新北市政府則於核准開發後，須優先配合興修區外連絡道路及相關公共設施；
並得由都市計畫委員會依實際發展情況，參酌法規酌予調整容積率及可建築基地面積之空地比；
且於上訴人開發計畫中關於土地使用分區管制及都市設計管制計畫經核定，被上訴人新北市政府有同意將之作為該區開發建築之管理依據之義務。
是系爭協議書乃被上訴人新北市政府基於其法定職權，為達成設置工商綜合區之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，約定由上訴人同意履行開發之規畫執行及捐贈土地、捐獻金錢等義務，被上訴人新北市政府則同意為上述公權力措施或事實行為，而成立行政契約關係，應可確認。
㈢依工商開發管理辦法第6條及第7條規定，上訴人與被上訴人新北市政府簽訂系爭協議書後，其擬具之開發計畫須經工商綜合區審議委員會審查是否推薦，於獲得推薦後應向被上訴人新北市政府申請開發許可、雜項執照及建造執照，且依同辦法第15條及第16條之規定，相關都市計畫或區域計畫之變更，均須依法定程序進行，是被上訴人主張系爭協議書並非屬行政程序法第142條所稱代替行政處分之行政契約，尚非無據。
且系爭協議書有關捐贈土地及捐獻金之約定，已敍明係衡酌工商綜合區開發人之開發利益，所涉都市計畫或區域計畫變更等公共利益與社會公平原則之目的，都市計畫法第27條之1亦有主管機關於都市計畫變更時，得要求土地權利關係人捐贈特定土地及給付捐獻金之法律依據，是尚難認系爭協議書有關上訴人應為之土地捐贈及捐獻金等給付，與被上訴人就工商綜合區開發依約應為之公權力措施及事實行為，不具正當合理之關聯。
而就違反系爭協議約定，所捐贈之土地及捐獻金將不發還之約定，亦係因工商綜合區之設置，除主管機關須投入之時間及資源，且涉及都市計畫變更之公共利益，考量開發人因開發行為可獲取之利益，及為確保經核准之開發計畫如期實施等，尚難認系爭協議書第12條之約定欠缺正當合理性。
況本件係由上訴人自行提出開發計畫，基於自由意志，於審酌履行系爭協議義務所需之付出，與其工商綜合區開發可得之利益後，始同意系爭協議書之簽訂，故上訴人對於違反協議所生法律效果之開發風險，衡情應有預期且經評估。
至上訴人雖因被上訴人新北市政府不再同意展延開發期程，而遭經濟部廢止其工商綜合區設置之推薦函，惟被上訴人新北市政府並未為解除系爭協議，是其依系爭協議所受領之捐贈土地及捐獻金，仍有其法律上之原因，上訴人依公法上不當得利之法律關係，訴請被上訴人工務局、環保局應分別將如原判決附表1及2所示之土地，移轉登記返還上訴人；
被上訴人新北市政府應返還上訴人捐獻金91,145,742元，即無理由，不應准許。
㈣系爭協議書有關上訴人如違反協議時，其捐贈之土地及捐獻金不予發還之約定，係依工商開發管理辦法第25條規定應載明於協議書之契約效力事項，依系爭協議書之條文文義，並無以捐贈土地及捐獻金作為填補違約損害之明文，上訴人主張系爭協議書第12條屬違約金之約款，已屬無據。
況為維護社會公平原則，始有捐贈土地及捐獻金之制度設計，於核准開發許可時，開發人於履行捐贈土地及捐獻金及完成區內必要性服務設施，並取得雜項工程使用執照後，即可依開發計畫為土地使用分區之變更，進而獲取投資或為財務規劃，而取得土地使用價值變更之利益，如許開發人於獲得前述利益後，因可歸責於己之事由致未完成開發，仍得取回捐贈土地及捐獻金，顯有害原欲維護之社會公平原則，故系爭協議書第12條與民事違約金條款之目的，並不相同。
況該約定內容，前亦經都市計畫變更程序，而載於系爭新莊都市細部計畫書第13點「本案依法發布實施後，申請人如未依核准之開發計畫時程年期實施開發建設，或於取得建築物使用執照前土地有移轉行為者，當地都市計畫主管機關即應依都市計畫法第27條規定將土地回復為原使用分區，其範圍包括設置必要性服務設施之土地。
但已完成所有權移轉登記之生態綠地或捐獻金不予發還，亦不予變更。」
規定內，並經依法公告，上訴人未曾對之提起救濟，即具法效，其嗣後主張系爭協議書第12條不予發還捐贈土地及捐獻金之約定，係屬違約金性質，且其約定過高，應予酌減，而為如聲明所示之請求，自非可取。
㈤綜上所述，上訴人依公法上不當得利之法律關係及行政契約準用民法252條違約金酌減之規定，訴請被上訴人工務局、環保局將原判決附表1、2所示土地所有權移轉登記予上訴人；
及請求被上訴人新北市政府返還捐獻金91,145,742元，均無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。
七、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭協議書為行政契約業經原判決認定，上訴人雖出於自願而簽訂系爭協議書，然其第12條係依工商開發管理辦法第25條規定而來，上訴人並無磋商修改之可能。
而該管理辦法並無任何法律之授權，系爭協議書既涉及人民權利、義務之事項，卻欠缺母法依據，以此認定系爭協議書非行政程序法第142條代替行政處分之行政契約，實有未洽。
原判決未審酌上訴人於簽訂行政契約時有無磋商之空間，僅以上訴人係經自由意志及風險評估，即為駁回上訴人之訴，顯有違誤。
㈡系爭協議書簽訂係為貫徹都市計畫法之立法宗旨，以使土地充分利用及合理規劃，具有高度公益性，且變更都市計畫審議過程中有公權力介入，不僅開發者具有履行一定作為之義務，地方政府相對亦負對待給付之義務，自屬代替行政處分之行政契約。
至法務部90年會議結論第一㈠之2係針對變更都市計畫乙事因鑑於都市計畫法規定而須經內政部核定，故不能逕以行政契約代替行政處分，須待內政部作成核定變更都市計畫之行政處分，始生效力，系爭協議書並非變更都市計畫，應非該會議紀錄結論所指之範疇。
㈢工商開發管理辦法固基於生態環境保護之旨，要求開發人捐贈土地作為生態綠地，但於無法開發之情況下，仍強求開發人仍須捐贈土地，不僅不能與生態環境保護之目的相合，更有害土地之有效利用。
上訴人雖因自身原因無法於期限內完成開發，然並未因此獲有利益，則上訴人無法開發，倘仍須捐贈系爭土地，自屬不相當或無正當合理之關聯。
又不予返還之目的，究係為給予開發者未遵期開發所生之損害賠償，或係給予開發者未遵期開發之懲罰，實有探究之必要，原判決未加以審酌，亦未說明其合理之關聯性為何，即泛以社會公平正義為由駁回上訴人之訴，顯有違誤。
㈣系爭協議書第12條記載「如違反本協議書之約定……對已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之款項均不予發還」，當然係具有違約性質之違約條款，並非單純不予返還之約款，其性質類似民法第250條規定之違約金性質，被上訴人對於已完成所有權登記之生態綠地及捐獻之款項均不予發還，導致上訴人損害過鉅，其給付顯不相當，該約定顯失公平，應予酌減。
另上訴人雖對於系爭變更都市計畫未曾不服，惟此與系爭協議書第12條違約金是否過高並無關聯。
又被上訴人未舉證有何損害及其損害數額多寡，上訴人亦未受有利益，顯不符社會公平原則。
原判決雖認定系爭協議書第12條不予發還之約款與違約金為不同概念，然究竟該不予返回之性質究竟為何，原判決並未加以認定，顯有判決不備理由之違法。
㈤捐贈綠地之目的應係作維護社會公平原則及落實生態環境保護之用，惟系爭土地竟被提供予被上訴人環保局及工務局使用，且係作停車場使用，顯與綠地之使用目的不符。
且上訴人既已捐贈大批綠地，惟僅存之原土地容積率卻未因而獲調整，對上訴人顯雙重損害。
原判決未加以審酌，即認定不予返還符合公平正義，顯屬速斷且有判決不備理由之違法。
㈥於無法開發的情形下仍要求開發人捐贈土地作為生態綠地，顯違反行政法上之公平合理原則，且綠地捐贈之必要性既已因系爭土地無法開發而不存在，與原先約定捐贈綠地之目的相牴觸，自屬嗣後發生無法預見之客觀情事變更，應認行政契約無效及有依比例原則及行政程序法第147條情事變更、行政程序法第149條準用民法第252條規定，依行政訴訟法第203條規定為增、減給付之判決，原判決對於當事人所不可預見之情事，何以無情事變更原則之適用，未於理由中說明，有判決理由不備之違誤。
另工商開發管理辦法之性質僅為行政程序法第159條之行政規則，非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，應依同法第160條第2項規定，由首長簽署，並刊登於政府公報發布，原判決就此有疏未調查之情形等語。
八、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。
茲就上訴意旨補充論斷如下：
㈠上訴人與被上訴人新北市政府於85年4月16日簽訂系爭協議書，由其申請開發設置工商綜合區，經經濟部審查同意推薦，其後由內政部通過系爭新莊都市細部計畫案，並由被上訴人新北市政府於91年3月22日公告，上訴人於96年間取得系爭建照，同年完成系爭土地之捐贈並辦理所有權移轉登記手續完畢，且已給付捐獻金91,145,742元。
嗣上訴人財務因素，經被上訴人新北市政府同意展延期程至100年6月底，然上訴人仍無法於開發期程內完成開發，經濟部以103年2月13日函通知上訴人推薦函失效等情，為原判決依法確定之事實，核與卷證資料相符，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
㈡參照司法院釋字第348號解釋理由「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。
」之意旨，行政機關為達成行政目的，仍得於不違反法律規定之前提下，與人民締結行政契約。
至行政程序法之公布施行，僅提供行政機關為行政行為時應遵守之程序，非謂行政程序法公布施行前，不得與人民締結行政契約。
惟基於依法行政之原則，行政機關與人民締結行政契約，仍應受法律之監督。
而為輔導民間企業投資工商綜合區，促進產業升級，推動振興經濟方案，經濟部及內政部於83年7月22日分別以 （83）經商字第019410號及（83）台內營字第0000000號令會銜訂定發布工商開發管理辦法，因非基於法律授權所訂定，其性質為職權命令。
嗣為因應行政程序法之施行，於90年5月23日廢止工商開發管理辦法，並將之與「工商綜合區設置方針」整併為「工商綜合區設置方針及申請作業要點」，經濟部並以該日（90）經商字第09002061690號為公告，此有該公告所附之「工商綜合區設置方針及申請作業要點」總說明足稽。
足認上開「工商開發管理辦法」及「工商綜合區設置方針及申請作業要點」乃為達成輔導民間企業投資工商綜合區，促進產業升級，推動振興經濟方案等行政目的所必要，且未逾越合理之範圍，被上訴人新北市政府以之作為簽訂系爭協議書之準據，並將工商開發管理辦法之規定列為系爭協議書之內容，無非受依法行政原則之拘束，上訴人主張其僅有簽訂與否之自由，並無對其內容為協商或修改之餘地，固然屬實，然觀諸系爭協議書之內容，其約定條款並未違反法律之規定，且無使上訴人負不相當之對待給付義務之情形，尚屬公平合理。
上訴人受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非工商開發管理辦法本身規定之所致。
上訴人主張工商開發管理辦法並無法律授權，且未依行政程序法第160條第2項規定，由首長簽署，並刊登於政府公報，始得對外發生效力，原判決未予調查及說明，自有違誤並理由不備之情事等語，核屬其主觀見解，並無足取。
㈢原判決已依工商開發管理辦法第3條：「本辦法所稱工商綜合區，指都市近郊之交通便利地區，在一定範圍內之土地，依其區位與當地發展需要規劃設置，供輕工業、試驗研究、修理服務、工商服務，運輸倉儲、批發零售等使用，並依都市計畫法第32條或區域計畫法施行細則第13條劃定為特定專用區。」
第6條第1項：「商業主管機關、事業興辦人、公民營投資開發事業或土地所有權人（以下簡稱開發人）得依工商綜合區設置方針，勘選一定地區土地，擬具開發計畫，於取得中央商業主管機關推薦後，向當地直轄市、縣（市）政府依左列程序辦理：申請開發許可。
申請雜項執照。
申請建造執照。
……」第9條：「為維護社會公平原則，落實生態環境保護，申請開發設置工商綜合區時，開發人應捐贈申請開發總面積百分之30土地作為生態綠地，並依當地環境保護或生態保育之需要，予以植栽綠化或維持原有生態環境；
於取得開發許可後，立即辦理完成地籍分割、移轉登記為國有，並以所在地之直轄市、縣（市）政府為管理機關。
」第10條：「（第1項）為維護社會公平原則，申請開發設置工商綜合區時，開發人應先與當地地方政府協議提供一定金額之捐獻。
（第2項）前項金額不得低於獲准開發許可當年度之公告土地現值與可建築基地面積乘積之12％，並應載明於協議書。」
第25條：「（第1項）開發人與當地地方政府簽訂之協議書內容，應載明左列各款：具結保證依核准之開發計畫實施。
第8條至第11條、第18條、第23條及第24條之規定事項。
取得建築物之使用執照前，不得為土地之移轉。
違反前3款規定之效力。
（第2項）前項第4款所定之效力包括：撤銷開發許可並公告之。
土地變更為原使用分區或原分區類別。
已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之金額不予發還。」
等相關規定，論明系爭協議書係經上訴人與被上訴人新北市政府簽訂，內容並無違法，其第12條既約定如上訴人違反協議書之約定，被上訴人新北市政府除可依第7條規定辦理者外，對已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之款項均不予發還。
本件係因上訴人個人問題未能於約定之期程內完成開發致違反系爭協議書之約定，則上訴人請求返還系爭土地及捐獻金即無理由，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
上訴人仍執詞指摘原判決認定系爭協議書非行政程序法第142條代替行政處分之行政契約，實有未洽云云，無非執其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，亦非可採。
㈣行政契約雙方當事人所負之給付義務，是否相當、合理，應自契約內容為判斷，而非以一方違約時之情形為判斷。
依系爭協議書之內容可知，上訴人提供之土地乃工業用地，開發為工商綜合區，涉及土地使用管制及都市計畫之變更，被上訴人新北市政府核准開發後，須優先配合興修區外聯絡道路及相關公共設施等，就被上訴人新北市政府而言，其以行政資源及時間之投入，獲得上訴人捐贈之系爭土地及捐獻金；
就上訴人而言，其以系爭土地及捐獻金，換取開發完成後之土地及建物之增值利潤，甚且得以申請優惠貸款（工商開發管理辦法第13條）等，相較之下，並無上訴人所稱雙方所負之給付不相當不合理之情事，二者間亦具有關聯性，且無不公平之情形。
本件上訴人未能獲取前述利益固然屬實，然係因其單方違約所致，與被上訴人無關，自無從以此推導出系爭協議書簽訂雙方所負之給付不相當不合理，二者間不具關聯性之結果。
再者，被上訴人新北市政府受領系爭土地及捐獻金，乃本諸其與上訴人簽訂之系爭協議書，並非無法律上之原因，上訴人主張其有不當得利，核屬無據。
㈤依民法第250條規定，契約當事人固得約定違約金之支付，被上訴人否認系爭協議書第12條「如違反本協議書之約定……對已完成所有權移轉登記之生態綠地及捐獻之款項均不予發還」之記載，係雙方約定之違約條款，依規定之內容觀之，無法得知係雙方有關違約金之約定，自無是否過高而應予酌減之問題。
觀之系爭協議書之內容，系爭土地及捐獻金之捐贈乃上訴人應負擔之主要給付義務，原判決據以認定該條約定非屬違約金性質，縱未就上訴人所稱之損害及其數額為調查與審酌，亦與判決不備理由有間。
㈥所謂情事變更，乃作為契約基礎之法律或事實關係，於締結契約後發生重大變更，致無法預期當事人遵守原來之契約約定而言。
若有情事變更之情形，當事人自得要求對於契約內容為調整或終止契約。
本件作為契約基礎之法律或事實關係並未變更，純粹係上訴人違約所引起。
上訴人此項主張亦非有理，且其於原審法院審理時並未為此主張，係上訴後所提出之攻擊方法，原判決自無從審酌，上訴人主張其判決理由不備，亦非有據。
㈦綜上，原判決認事用法並無違誤，上訴論旨，仍執其主觀歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 28 日
書記官 莊 俊 亨