最高行政法院行政-TPAA,107,判,156,20180329,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第156號
上 訴 人 吳鈴惠
訴訟代理人 吳秉祐 律師
被 上訴 人 臺北市政府社會局
代 表 人 許立民

上列當事人間低收入戶事件，上訴人對於中華民國106年6月22日
臺北高等行政法院106年度訴字第178號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、上訴人為第2類中度身心障礙者，於民國105年7月18日填具臺北市社會扶助申請表（下稱系爭申請表），勾選「低收入戶（不符者，逕審核中低收入戶）」及「身心障礙者生活補助」選項，並勾選申請輔導者為上訴人本人，申請扶助。
經臺北市大同區公所（下稱大同區公所）於105年7月28日、7月31日及8月1日等3次派里幹事至系爭申請表所填地址（即臺北市○○區○○○路000號2樓之98，上訴人填載為戶籍地及住居所）訪視，均未遇上訴人，大同區公所初審認定上訴人未實際居住於臺北市，而以105年8月17日北市同社字第10531929900號函請被上訴人複核。
嗣被上訴人多次派員至上開地址訪視均未遇上訴人，推定上訴人未實際居住於臺北市為由，依社會救助法第4條第1項、第4條之1及第5條第1項規定，以105年8月23日北市社助字第10542492400號函（下稱原處分）否准所請，認定上訴人不符臺北市低收入戶及中低收入戶資格，上訴人提起訴願遭駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，亦經該院以106年度訴字第178號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人戶籍確實設在臺北市，有固定住所，且有身心障礙資格，被上訴人認定上訴人居住處沒有合理分配空間，應提出證據予以說明、釐清，否則應准許上訴人申請。
上訴人居住之地方應稱為資訊休閒業，只是俗稱網咖，有浴廁、燈光充足、高級裝潢，有床墊可躺平睡覺，房子固定不會移動，上訴人有提出照片，具有合理分配空間，應認定屬固定住居所，居住地方雖不屬套房規格，但應認屬類似可合理使用之雅房。
上訴人亦提出收據、發票為憑，生活水準僅屬一般，被上訴人認定標準太嚴格。
被上訴人派員訪查時，有在1樓看到上訴人，應可認定上訴人有居住事實。
上訴人在雲林時，當地社工有在申請書所寫地址附近看到上訴人就准許申請，惟臺北市審查標準卻如此嚴格，上訴人希望以先前標準（即社工員訪查時，有在附近看到人即可）通過審查，准許認定上訴人具有低收入戶資格，而發給105年7月1日至12月31日補助款。
至106年1月份開始之生活補助已有另案申請、訴願等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；
被上訴人應依上訴人系爭申請表所載內容，做成核認上訴人具有低收入戶資格之行政處分。
三、被上訴人則以：依大同區公所提供之105年8月8日臺北市社會扶助訪視調查表所示，該所業於105年7月28日下午15時20分、7月31日上午11時、8月1日上午10時15分等3時段派員訪視系爭申請表所載地址，均未遇上訴人，且該址為商辦大樓，並非住宅；
另經被上訴人查證，上訴人所補正之實居證明，係載上訴人居住於臺北市南陽街網咖，足證上訴人未實際居住於系爭申請表所載居住地，依臺北市低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核作業規定（下稱北市低收入戶審核規定）第5點第1項第4款規定，派員查訪3次以上未遇申請人，應推定上訴人未實際居住於臺北市。
又上訴人提供目前所居住地為南陽街網咖，屬流動大眾場所，並非固定居所，依北市低收入戶審核規定第5點第1項第1款規定，房屋內無合理分配之個人居住空間及供上訴人個人生活所需之物品，亦應推定上訴人未實際居住於臺北市。
是上訴人並未居住於其戶籍地即臺北市境內，不合社會救助法第4條第6項規定之要件。
又上訴人所提出房屋租賃契約書所載地址為臺北市○○街0號5樓，與其起訴狀主張固定居所之地址亦不一致。
另於原審訴訟進行中，經被上訴人派員協助，上訴人已於106年2月21日順利租賃房屋，並自106年2月起核予上訴人低收入戶資格，按月核發低收入戶生活補助新臺幣（下同）7,100元及低收入戶身心障礙者生活補助8,499元等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）經大同區公所於105年7月28日下午15時20分、7月31日上午11時及8月1日上午10時15分等3次派員至上訴人系爭申請表所填載住居所地址（即戶籍地址）訪視，均未遇見上訴人，且該戶籍地址經查證為商辦大樓而非住宅，因認上訴人未實際居住於臺北市，是原處分依社會救助法第4條第6項及北市低收入戶審核規定第5點規定，據以否准上訴人低收入戶等之申請，並無不合。
（二）上訴人雖提出其自105年7月1日至11月30日於臺北市中正區南陽街網咖之活動○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○街0號及13號6樓之建物登記第2類謄本、臺北市建成地政事務所建築改良成果表、商業登記基本資料及商業登記公示資料查詢明細等為據，然網咖屬公開營業場所，並非常態之固定居住所，又上訴人另提出之房屋租賃契約書，在同一期間（105年7月1日至12月31日），竟有不同4份，所載地址分別為臺北市○○街0號4樓、7號4樓404房、5樓504房、南陽街13號6樓604房，出租人分別為黃永勝、陳巧玲、王鈺祺及黃永勝，真實性顯然有疑，且非戶籍登記所在之地址，尚難據以認定上訴人確有實際居住於臺北市等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：（一）依民事訴訟法第136條第1項、刑事訴訟法第55條第1項及行政訴訟法第71條第1項等規定，住所及居所均係決定訴訟文書之送達處所，而民法第20條規定「依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。
一人同時不得有兩住所。」
故一人可同時設定住所及居所於不同地點。
所謂居所，民法固未設定義性規定，但解釋上應係指無久住之意思而事實上居住之處所，住所與居所之區別，在於有無久住之意思，與居住期間之長短無關，無論在監獄服徒刑或因病而暫時住院治療，監獄及醫院均可認係設定居所。
就此，低收入戶之申請人雖未居住於戶籍地址，而係在戶籍所在地之直轄市或縣市轄區內其他地址設定居所，亦符合社會救助法第4條第6項所規定申請低收入戶時應具備「實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市）」之要件。
原審徒以大同區公所於105年7月至8月共計3次派員至上訴人戶籍地址訪視，均未遇上訴人，該址屬商辦大樓而非住宅，遽認定上訴人未實際居住臺北市，不符低收入戶申請資格，顯見原審對於上訴人實際居住臺北市南陽街「E客棧」而設定居所於該址之事實，置若罔聞，自有不當適用社會救助法第4條第6項及北市低收入戶審核規定第5點第1項第4款之違法。
（二）按「刑法第321條第1項第1款之夜間侵入住宅竊盜罪，其所謂『住宅』，乃指人類日常居住之場所而言」、「旅客對於住宿之旅館房間，各有其監督權，且既係供旅客起居之場所，即不失為住宅性質，是上訴人於夜間侵入旅館房間行竊，係犯刑法第321條第1項第1款於夜間侵入住宅竊盜之罪」（參見最高法院76年台上字第2972號及69年台上字第1474號判例意旨），故旅客住宿之旅館房間，既為其事實上居住之處所，自可謂設定居所於此。
上訴人實際居住之臺北市南陽街「E客棧」，除經營網咖外，亦有提供房間供人住宿，每個房間均有獨立出入口，有隱密性，內部有床舖、電視、櫃子等設備，並有共用之衛浴間，上訴人對其居住之房間自有監督權，依上開最高法院判例要旨，該房間具有住宅之性質，故上訴人即有設定居所於此。
原判決卻以上訴人居住地址為網咖，屬公開營業場所，並非常態之固定居住所，且非戶籍登記所在之地址，而認定上訴人未實際居住臺北市，核與上開最高法院判例要旨相悖，顯有適用社會救助法第4條第6項規定不當之違法等語，為其論據。
六、本院查：
(一)按社會救助法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
第4條第1項、第5項、第6項規定：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」
「第1項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」
「依第1項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183日；
其申請時設籍之期間，不予限制。」
第4條之1規定：「本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費1.5倍，且不得超過前條第3項之所得基準。
家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。
前項最低生活費、申請應檢附之文件及審核認定程序等事項之規定，依前條第2項、第3項、第5項及第6項規定。
……」第10條第1項、第3項規定：「低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。」
「申請生活扶助，應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」
北市低收入戶審核規定第1點規定：「臺北市政府為辦理臺北市（以下簡稱本市）低收入戶生活扶助及低收入戶、中低收入戶調查及審核相關作業，依社會救助法第4條第5項、第5條第2項、第5條之1第4項、第10條第3項、第15條第3項及第15條之1第2項規定訂定本作業規定。」
第3點規定：「同一戶籍之申請人應依本法第5條第2項規定由同一戶籍具行為能力人為代表人，並檢具下列文件，向戶籍所在地區公所提出申請……。」
第5點規定：「（第1項）申請人具有下列情形之一者，推定申請人未實際居住本市：㈠經派員訪視發現居住之房屋內無合理分配之個人居住空間及供申請人個人生活所需之物品。
……㈣派員查訪3次以上未遇申請人。
但經派員訪視申請人未實際居住於本市事實明確，無須再行訪視。
（第2項）申請人之戶籍設於戶政事務所，但未提供實際居住本市之相關證明者，視為未實際居住本市。」
(二)本件原審以上訴人雖設籍於臺北市大同區南京西路163號2樓之98，惟實際棲身於南陽街網咖（臺北市○○街00號6樓或南陽街7號4樓），因該處屬營業用之流動及開放性大眾場所，非固定居所，被上訴人無法認定上訴人實際居住於戶籍所在地之臺北市，因此否准上訴人申請，於法有據為由，駁回上訴人在原審之訴，固非全然無據。
惟查，依前揭規定，低收入戶申請生活扶助，應向戶籍所在地直轄市縣(市)主管機關為之，並以申請戶之戶內人口「均實際居住於戶籍所在地之直轄市或縣(市)」者為限，並未規定須以實際居住於戶籍地址為限；
故申請人縱未居住於戶籍地址，而以戶籍所在地之直轄市或縣市轄區內其他地址為居所，該直轄市或縣市政府亦不得依前開規定逕行否准生活補助費之請領，此觀諸上開規定之文義甚明。原處分及訴願決定徒以「大同區公所
105年7月至8月共計3次派員至上訴人戶籍地址訪視，均未遇上訴人；
且該址屬商辦大樓，並未提供私人居住空間」為由，逕認上訴人未實際居住於臺北市，顯然對於上訴人主張實際居住於臺北市南陽街「E客棧」之事實，置而不論，況依民法第23條規定，因特定行為選定居所者，關於其行為視為住所。
察諸立法理由亦足見當事人於住所居住，實際上有所不便時，因其特定行為，使得選定與住所有同一效力之暫時居所，始為適宜。
至其選定之暫時居所，當事人得自由變更或廢止之，亦屬當然。
且歷來被上訴人、訴願機關及原審之文書均係向上訴人之戶籍所在地送達，亦均有人代為收受(送達證書蓋有大廈管理委員會之收發章)後，轉交上訴人。
被上訴人既認上訴人未居於住所地，復認上訴人選定之居所並非住所，自有可議。
另本件上訴人於105年7月18日之後，究竟是否有以設籍之臺北市轄區某處為居所，原審未依職權調查，復自行認定上訴人「實際棲身於臺北市南陽街之網咖」屬公開營業場所，上訴人所提出之房屋租賃契約非戶籍登記所在之地址，真實性可疑等，並據以維持原處分及訴願決定，即有應調查之證據未調查及適用社會救助法第4條第6項規定之違法。
(三)再按社會救助法第10條第3項、第4項規定：「(第3項)申請生活扶助，應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項之規定，由直轄市、縣(市)主管機關定之。
(第4項)前項申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效。」
本件被上訴人之訴訟代理人於原審106年5月3日準備程序中陳稱：「原告（即上訴人）於106年1月重新提出本件之申請補助，後來經過被告（即被上訴人）協助，於106年2月份成功獲得租賃房屋，所以從106年2月開始核准原告具有低收入戶資格，且發給相當補助。」
其後原判決正本仍向上訴人之住所地送達，有送達證書附於原審卷第299頁可憑，則上訴人之住居所究竟在何處？被上訴人何以僅核准自106年2月份以後之低收入扶助，而仍否准本件申請？均攸關本件上訴人之申請資格是否合乎法定要件，原審未調查審認，亦有可議。
(四)末查，前揭北市低收入戶審核規定第5點雖有「推定申請人未實際居住臺北市」之規定，惟上訴人於原審多次具狀並到庭陳稱確在臺北市有住居所，並提出諸多事證，則上訴人是否居住於臺北市，原審仍應依調查證據之結果，核實認定之，原判決逕認上訴人在臺北市並無住居所，尚嫌率斷，而有違經驗法則及證據法則，亦屬違背法令。
(五)綜前所述，原審認定事實已有不憑證據之違法，且對上開有利於上訴人之重要證據恝置不論，又未說明不予採取之理由。
本件尚涉證據之調查及事實之認定，本院無從逕為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 30 日
書記官 蘇 婉 婷