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最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第172號
上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 林克銘
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
葉伊馨 律師
被 上訴 人 臺南市政府
代 表 人 李孟諺
訴訟代理人 張訓嘉 律師
高函岑 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國106年3月7日高雄高等行政法院104年度訴更一字第22號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司），該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產，臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人為存續公司。
被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於90年間調查該廠區因前揭生產流程所造成污染之情形，發現該廠區土壤中戴奧辛等污染物含量超過土壤污染管制標準，被上訴人乃依89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法（下稱89年土污法）第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區鹽田段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤污染控制場址；
復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆土地全部（下稱安順廠區），鹽田段544-2、541-2、543、545地號4筆土地全部及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；
以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg）。
被上訴人另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區二等九號道路1K+800至2K+815段（即鹽田段529地號等39筆土地，下稱二等九號道路）公告為土壤污染控制場址；
以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正，將單一植被區（即鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（即鹽田段659地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區（下稱系爭污染管制區）。
嗣被上訴人於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址），並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。
被上訴人為辦理系爭整治場址之後續工作事項，乃執行多項計畫案，其中「97年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及緊急應變工作計畫」（下稱97年計畫）花費新臺幣（下同）3,222,056元，「98年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」（下稱98年計畫）花費12,873,262元，兩項計畫合計支出16,095,318元，均經被上訴人向「土壤及地下水污染整治基金」申請補助，而由被上訴人先代為支應。
嗣被上訴人依89年土污法第13條、第38條或99年2月3日修正公布之土污法（下稱99年土污法）第15條、第43條等規定，以101年3月26日府環水字第1010242670號函（下稱原處分）命上訴人於101年4月30日前繳納前揭代為支應之費用16,095,318元。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審101年度訴字第451號判決（下稱原審前判決）：「訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過119,000元部分均撤銷。
上訴人其餘之訴駁回。」
兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴。
案經本院104年度判字第656號判決將原審前判決廢棄，發回原審更為審理。
嗣經原審104年度訴更一字第22號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過649萬8,455元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
（訴訟費用負擔部分略）」上訴人遂就原判決不利於其部分，提起本件上訴（被上訴人就其敗訴部分並未提起上訴）。
二、上訴人起訴主張︰㈠無論係97年計畫或98年計畫，被上訴人未依行政程序法第16條規定辦理公權力委託，依原審103年度訴字第409號判決意旨，即屬以冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）為行政助手自行辦理系爭計畫，其性質自屬主管機關邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，依原審102年度訴更一字第6號、第409號判決意旨，不論係依89年或99年土污法，所生費用均不得命污染行為人負擔。
㈡97年計畫工作項目共6大項，其內容為：⒈場址管制區及污染暫存區管理工作、⒉審查及監督本場址相關工作計畫、⒊技術諮詢及行政支援、⒋本場址專屬網頁之維護、⒌辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理、⒍其他工作（以下逕以各工作項目序號稱之）。
其委辦費用或屬驗證執行成效費用、或屬污染整治相關工作人事費用、或為被上訴人履行法定職務之一般行政費用，不論依89年或99年土污法，均不得命上訴人負擔。
㈢98年計畫工作項目共3大項，其內容為：⒈整治計畫監督查核工作、⒉場址管理及查證工作、⒊辦理緊急應變措施（以下逕以各工作項目序號稱之）。
其委辦費用或屬驗證執行成效費用、或屬污染整治相關工作人事費用、或為履行法定職務之一般行政費用，不論依89年或99年之土污法，均不得命上訴人負擔。
㈣97年計畫及98年計畫之加班費、差旅費、出席審查費及一般事務費部分，或屬基金涉訟必要費用、或屬污染整治相關工作人事費用、或為履行法定職務之一般行政費用，不論依89年或99年之土污法，均不得命上訴人負擔。
㈤系爭27公頃魚塭於97年計畫及98年計畫執行期間迄今均無進行任何整治，且由被上訴人積極要求上訴人將安順廠整治合格土回填至系爭27公頃魚塭並作成相關會議結論，顯見系爭27公頃魚塭實無被上訴人所稱污染情事，而有採取應變措施之必要。
是就此所採措施，非89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施，所生費用自不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命上訴人負擔。
㈥被上訴人依89年土污法第38條及99年土污法第43條第1項命上訴人負擔費用，自應就各該條文之要件事實負舉證責任，即應就符合實際狀況有採取應變必要措施之事實，負舉證責任。
依97年計畫及98年計畫之進行過程，可知被上訴人尚得事前規劃，不具急迫性，是被上訴人未證明有採取應變必要措施之必要，所生費用自不得依上開規定命上訴人負擔。
㈦依環境基本法立法總說明，可知該法通篇條文僅係抽象立法方針，不具構成要件及法律效果，不得作為具體個案之請求權基礎。
同法第28條既位於該法體系中，自應依體系解釋做相同認定，不得以之作為命上訴人繳納各項費用之依據，且該條僅具抽象原則指導性質，誡命對象為「中央政府」，要求其應對環境污染及破壞者付費制度制定相關具體規範，作為人民行為之準繩，由此益證環境基本法第28條不得作為命上訴人繳納各項費用之請求權基礎等語。
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以︰㈠臺碱公司為系爭場址、污染管制區及竹筏港溪第二河段之污染行為人，上訴人應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定所應負之整治等公法義務。
㈡本件應以求償構成要件事實發生時為決定應適用之法律之時點，亦即以主管機關開始執行應變必要措施時之法律為費用求償之依據。
關於97年計畫部分，被上訴人係於97年5月6日與冠誠公司簽約，委託該公司採取應變必要措施，該公司於98年5月5日完成履約，故無論依97年計畫開始執行時（即97年5月6日）、冠誠公司完成履約時（即98年5月5日），或是被上訴人支付尾款時（即98年7月22日），均在99年土污法修正前，應依89年土污法第13條、第38條及環境基本法第28條規定限期命上訴人繳納費用。
關於98年計畫部分，由於本件應變必要措施之採取與範圍於98年9月29日被上訴人與冠誠公司簽約時已然確定，後續僅係實際執行相關措施、結算、付款等事實行為，不因此等事實行為而影響上訴人公法上權利義務關係，當依89年土污法第13條、第38條及環境基本法第28條規定，限期命上訴人繳納98年計畫之應變必要措施費用。
退步言，縱認98年計畫委辦費部分係於計畫執行完畢實際結算金額並經被上訴人支應費用後，始得命上訴人繳納相關執行費用，則本件應依99年土污法第15條、第43條及環境基本法第28條規定，限期命上訴人繳納98年計畫之應變必要措施費用。
㈢97年計畫委辦費2,942,455元部分：⒈工作項目1：本項工作內容係依土污法第15條第1項第4款、第8款規定，以駐警、保安方式進行場址管制區管理工作，針對場址管制區及暫存區派駐衛警以加強管理，避免民眾進入與管制區域各設施之完善，以減輕污染危害或避免污染擴大，自有其關聯性與必要性。
⒉工作項目2：本項工作內容包括「協助審查污染整治計畫」、「協助監督環保局相關工作計畫」、「提供法律諮詢」及「研擬相關工作計畫及招標文件」等，此部分費用與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
⒊工作項目3：本項內容為「整治技術案例」、「其他相關技術諮詢」、「出席與本場址有關之會議」、「辦理社區及居民溝通協調」及「協助本場址資料彙整及影像紀錄」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分費用與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
⒋工作項目4：本項內容係對於現行網頁更新維護，場址專屬網頁採定期及不定期方式更新，以利相關單位發布或民眾獲取最新消息，俾減輕污染危害或避免污染擴大，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分費用與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
⒌工作項目5：本項工作內容為「執行緊急應變必要措施」及「陳情案件處理」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分費用與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
⒍工作項目6：本項之工作內容為「場址地貌影像之拍攝」及「辦理環保局臨時交辦事項」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
㈣98年計畫委辦費12,422,694元部分：⒈工作項目1：本項工作內容為「整治施工之監督及查核工作」、「辦理現場駐廠監督工作」、「整治工程相關檢測分樣查核及驗證」及「整治施工期間之周界環境品質監測」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分費用與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
⒉工作項目2：本項工作內容為「場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理」、「27公頃停養魚塭底泥污染複驗」、「竹筏港溪魚體檢測」、「技術諮詢及行政支援」、「本場址專屬網頁之維護」及「其他工作」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分費用為減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第5款、第6款及第8款，自得依第38條及環境基本法第28條規定得限期命上訴人繳納費用。
⒊工作項目3：內容分別為「污染事件緊急應變」、「天然災害緊急應變」、「其他緊急應變」及「陳情案件處理」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
此部分費用與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款所定其他應變必要措施。
㈤97年計畫之業務費279,601元及98年計畫之業務費450,568元部分：⒈關於被上訴人為執行上開計畫所支出之加班費、差旅費、出席審查費及一般事物費，均屬合理且必要之支出費用，與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的具有關聯性、必要性。
⒉關於97年業務費中之工程維護費119,000元部分，係被上訴人為辦理竹筏港溪第二河段圍籬設置工程、中石化安順廠周圍告示牌面版更新及竹筏港溪第二河段北岸控制場址告示牌設置，避免民眾誤入本污染場址，造成環境與健康危害，以減輕污染危害或避免污染擴大，屬89年土污法第13條第1項第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」，自有其關聯性與必要性。
㈥被上訴人專設處理系爭污染場址事務之專屬辦公室，僅處理本場址之相關業務，辦公室之電話、影印機、印表機及傳真機，均係用於處理該專屬辦公室有關系爭污染場址之工作，並無流用至其他環保業務上，故本件97年及98年計畫確有成立執行各該計畫之專屬辦公室及專用之電話、影印機及傳真機，就電話費及影印機、傳真機等材料費並無各負擔2分之1費用之情事等語，資為抗辯。
並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過649萬8,455元部分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回，係以：㈠上訴人應負污染行為人臺碱公司依土污法規定所負之公法義務，而被上訴人依行為時89年土污法第13條或99年土污法第15條規定所採取之應變必要措施，並不限於系爭整治場址範圍內：系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞，乃臺碱公司生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，臺碱公司為造成系爭污染管制區、管制區外竹筏港溪第二河段、管制區外緩衝區（即系爭污染管制區外圍相鄰約27公頃魚塭為禁養區，以下同）遭戴奧辛及汞污染之污染行為人，上訴人與臺碱公司合併後為存續公司，應概括承受臺碱公司所負土污法規定之污染行為人的整治義務。
又依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議，所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由整治場址造成時，為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況及需要，採取應變必要措施所支出之費用，而得限期命污染行為人繳納者，並不以該場址範圍內所支出者為限。
是故，被上訴人就系爭整治場址、系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區所採取之行政措施，依實體從舊、程序從新之法律適用原則，如其符合行為時89年土污法第13條或99年土污法第15條規定所支出之費用，依行為時89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定，自得限期命上訴人繳納之。
㈡被上訴人以原處分命上訴人繳納其代為支應費用合計16,095,318元（97年計畫3,222,056元，98年計畫12,873,262元），應各依97年整體計畫及98年整體計畫完結而合致法律構成要件之行為時，分別適用89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定：被上訴人委託冠誠公司進行97年計畫，履約期限自97年5月6日至98年5月5日止，為該計畫支出之費用已於98年7月前完成支付；
98年計畫履約期限自98年9月29日至99年11月28日止，為該計畫支出之費用已於100年1月前完成支付。
準此，被上訴人執行97年計畫之整體計畫行為，係於89年土污法施行期間即完全實現，應適用行為時89年土污法之相關規定；
執行98年計畫之整體計畫行為，雖係橫跨新舊法施行時期接續進行，惟其係於新法生效施行後始完全實現，自應適用法律構成要件與生活事實合致時有效之新法即行為時99年土污法之相關規定，而直接依據新法定其法律效果。
㈢被上訴人以原處分命上訴人繳納其代為支應97年計畫及98年計畫所支出之費用（含委辦費及業務費）合計16,095,318元，於6,498,455元範圍內，應屬適法：1.被上訴人以原處分命上訴人繳納其代為支應97年計畫及98年計畫所支出之費用合計16,095,318元，所適用之法令依據為89年土污法第13條或99年土污法第15條關於應變必要措施之規定，則本件審查原處分之適法性，即應以被上訴人所支出之費用是否符合前開規定為據。
而依前開規定所採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之規範目的而實施，自須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有直接關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符，而屬應變必要措施之範疇。
符合上開規定者，其基此所支出之費用，自得依行為時89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定，限期命上訴人繳納之。
⒉97年計畫支出3,222,056元（含委辦費2,942,455元及業務費279,601元）部分：⑴關於委辦費2,942,455元：①有關技術諮詢及行政支援人事費用（即計畫共同主持人、計畫經理人、日夜24小時駐衛警、專任工程師之人事費用）2,043,582元部分：Ⅰ共同主持人、計畫經理人、專任工程師人事費用共 計850,350元：核其工作性質及成果，僅係協助被 上訴人監督管理系爭場址相關工作計畫及執行法定 義務之一般行政事項，其將相關資訊系統化、電磁 紀錄化，亦僅係促進人民對污染現況及管制相關資 訊之瞭解，並發揮監督功能，非得以直接達成減輕 「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大之 效果，尚難認屬89年土污法第13條第1項規定應變 必要措施所支出之費用之範疇。
Ⅱ日夜24小時駐衛警之場址管理人事費共計支出1,19 3,232元：設置場址管理人員巡視，嚴格管制人員 不當活動，確可直接達成減輕污染危害或避免污染 擴大之目的，且有其必要性，核屬89年土污法第13條第1項第6款、第8款規定之應變必要措施，被上 訴人依89年土污法第13條第1項及第38條規定命上 訴人繳納該駐衛警人事費共計1,193,232元，應屬 適法。
②有關直接費用468,035元部分：衡諸97年計畫直接費用之用途，僅係為使97年計畫執行人員便於執行勤務、維護工務所安全、空拍紀錄工作計畫與場址現況變化之關係、增進人民對相關資訊之瞭解、信賴及監督之一般行政措施，並非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大之效果，尚難認屬89年土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用。
③有關事務費用42,860元部分：依被上訴人所述支出此部分事務費用之用途，顯與足以直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大之目的無涉，該事務費用42,860元，自非屬89年土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用。
④有關緊急應變費用132,530元部分：衡諸系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」嚴重污染，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散至系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區，被上訴人於竹筏港溪第二河段（鹿耳門橋以東至鹽工宿舍）底泥所為之採樣分析費用，既係根據系爭場址之污染實際狀況所發動之應變措施，藉此採樣分析方法，進行竹筏港溪第二河段底泥汞及戴奧辛污染濃度之驗證，以採行預防民眾捕撈河道內水產品可能衍生之健康危害情形，或避免洄游魚體直接與有污染物濃度之河道底泥接觸而發生生物累積等相關具體措施，即屬可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法，被上訴人所支出之緊急應變費用132,530元，核屬89年土污法第13條第1項第8款規定所支出之費用，被上訴人依89年土污法第13條第1項及第38條規定命上訴人繳納，即屬有據。
⑤有關管理費用255,448元部分：管理費用係97年計畫執行計畫工作團隊執行整體計畫，有關Ⅰ技術諮詢及行政支援人事費用、Ⅱ直接費用、Ⅲ事務費用之必要經營成本【計算式：（Ⅰ＋Ⅱ＋Ⅲ）×10％】。
鑑於環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該費用之從屬性，應可認其所支出之必要經營成本，如係依89年土污法第13條第1項規定所支出之費用者，從屬於該範圍內之管理費用，亦應准許。
準此，前揭應予准許之技術諮詢及行政支援人事費用為1,193,232元，從屬之管理費用應於119,323元（1,193,232元×10％＝119,323元，小數點以下四捨五入）範圍內為有據。
從而，被上訴人依89年土污法第13條第1項第8款及第38條規定命上訴人繳納119,323元範圍內為有據。
逾此部分之數額，尚難採憑。
⑥綜上，被上訴人支出97年計畫委辦費部分，其中1,445,085元（1,193,232元＋132,530元＋119,323元＝1,445,085元）範圍內之費用，係被上訴人基於系爭整治場址污染之實際狀況，所採取足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施費用，至逾上開數額之其他費用，尚與達成減輕污染危害或避免污染擴大目的無直接關聯性。
則被上訴人依89年土污法第13條第1項及第38條規定命上訴人繳納1,445,085元範圍內為有據。
逾此部分之數額，尚非適法。
⑵關於業務費279,601元：①有關工程維護費119,000元部分：系爭工程維護費係被上訴人為辦理竹筏港溪第二河段圍籬設置工程、安順廠周圍告示牌面版更新、竹筏港溪第二河道北岸控制場址告示牌設置，而委託茂原營造有限公司及冠誠公司施作。
因原設告示牌字體已模糊淡化，且豎立告示牌及設置圍籬之措施，明白揭露控制場址及污染管制區之資訊，隔離污染環境，防免善意第三人誤入危險環境，自屬89年土污法第13條第1項第4款規定之主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，依系爭場址實際狀況採取之應變必要措施，此部分費用，核屬被上訴人依89年土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用。
②有關人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費部分：Ⅰ加班值班費6,708元：被上訴人環保局科員陳惠玲 所為竹筏港溪水質生化需氧量之檢測，並非依系爭 場址污染實際狀況所發動之應變必要措施；
鄭秀雯 係被上訴人環保局專案負責承辦系爭場址之稽查員 ，其為辦理97年計畫而加班值班，該人事費用之支 出，應屬被上訴人基於法定職權，監督管理97年委 辦計畫所支出之一般人事行政費用，均難謂係屬可 直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免 污染擴大之應變必要措施，被上訴人依89年土污法 第13條第1項及第38條規定限期命上訴人繳納，核 非有據。
Ⅱ差旅費31,737元：被上訴人所述相關會議，或係對 承辦人員進行教育訓練，以提升承辦人員辦理業務 之能力，或係為申請補助經費事宜，或係被上訴人 執行法定義務之一般行政業務，或係與基金求償及 涉訟、污染整治技術研究、推廣及發展有關，該等 會議雖有助於被上訴人執行污染管制相關工作，然 非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害 或避免污染擴大目的之應變必要措施，自非屬依89 年土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支 出之費用。
Ⅲ一般事務費67,108元：依各該項目欄所載用途為電 話費、布條、樹脂印、影印費等，係屬被上訴人為 監督管理97年計畫、相關說明會或一般業務會議而 支出之一般行政費用，或係屬另案訴訟進行中所支 出之閱卷影印費用，均非屬可直接達成減輕「戴奧 辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之效果，難 謂係屬依系爭整治場址實際狀況採取應變必要措施 所支出之費用。
另活性碳口罩2,970元部分，是項 支出費用性質，乃被上訴人依據系爭整治場址污染 實際狀況，為確保進入管制區之工作人員及維護其 執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場 外之目的而支出之費用，可直接發揮減輕污染危害 或避免污染擴大之效果，核屬89年土污法第13條第1項第8款規定之應變必要措施，故被上訴人依89年 土污法第13條第1項及第38條規定限期命上訴人繳 納該活性碳口罩2,970元部分，應予准許，逾此數 額所支出之費用，不應准許。
Ⅳ出席或審查費55,048元部分：被上訴人所陳相關會 議委員之出席費、旅運費或交通費，乃被上訴人於 系爭場址公告後，為監督管理系爭場址而評選廠商 執行相關事項，或為審查上訴人提出之整治計畫， 而邀集專家學者協助審查整治計畫等工作事項所支 出之費用，上開行政措施之作用，均非屬可直接達 成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴 大目的之應變必要措施，被上訴人依89年土污法第13條第1項及第38條規定限期命上訴人繳納，於法 未合。
③從而，97年計畫業務費279,601元，其中工程維護費119,000元、活性碳口罩2,970元，合計121,970部分，核屬被上訴人依89年土污法第13條第1項第4款或第8款規定，根據系爭整治場址實際狀況，採取可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施所支出之費用，被上訴人依89年土污法第13條第1項及第38條規定限期命上訴人繳納之，應予准許；
逾此數額所支出之費用，非應變必要措施而支出之費用，不應准許。
⑶綜上，被上訴人依89年土污法第13條第1項及第38條規定，以原處分命上訴人繳納其代為支應97年計畫費用（含委辦費及業務費）3,222,056元部分，於1,567,055元（委辦費1,445,085元＋業務費121,970元＝1,567,055元）範圍內，核屬有據，應予准許。
逾上開數額部分，於法未合，要難准許。
⒊98年計畫支出12,873,262元（含委辦費12,422,694元及業務費450,568元）部分：⑴關於委辦費12,422,694元：①有關人事費用（即計畫主持人、計畫協同主持人、計畫經理人、土壤地下水行政類駐局人員、土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人員之人事費用）2,827,200元部分：Ⅰ計畫主持人、計畫協同主持人、計畫經理人、土壤 地下水行政類駐局人員之人事費用共計1,404,000 元：觀諸計畫主持人、計畫協同主持人之工作內容 ，對照98年計畫工作項目及內容，並參以上訴人係 於98年5月6日開始實施整治計畫，足知其等係就上 訴人之整治計畫進行監督查核等工作，核其工作內 容及成果，應係協助被上訴人監督管理系爭場址相 關工作計畫及執行法定義務之一般行政事項，並將 相關資訊系統化、電磁紀錄化，增進人民對污染現 況及管制相關資訊之瞭解、信賴，發揮監督效果， 惟均尚非得以直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之 污染危害或避免污染擴大目的之效果，難謂係屬99 年土污法第15條第1項規定應變必要措施之範疇， 被上訴人依99年土污法第15條第1項及第43條第1項 規定命上訴人繳納，於法未合，不應准許。
Ⅱ土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐 場址人員（下合稱駐場人員）之人事費用共計952, 000元：參諸被上訴人所述及前揭98年計畫工作項 目內容可知，駐場人員除執行整治計畫工程現場監 督查核工作，確保工地人員符合安全衛生條件外， 尚須負責巡守並管理場區及周界環境，勸離於停養 區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏 港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹 筏港溪護堤之穩固性等。
而徵諸98年計畫期間，執 行場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理 工作，發現42件異常狀況，可認渠等所執行該部分 工作，係屬依系爭整治場址實際狀況，所採取足以 直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變 必要措施。
又駐場人員之工作內容，雖非全屬99年 土污法第15條第1項規定之情形，或可歸類於同法 第28條第3項第4款之範疇，惟依環境基本法第28條 所揭櫫之污染者付費原則，並參酌行政訴訟法第18 9條第2項規定及本院104年度判字第656號判決意旨 ，是認駐場人員之人事費用952,000元部分，應由 兩造各自負擔2分之1即476,000元（952,000元×1/ 2＝476,000元），始為公允。
從而，被上訴人依99 年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命 上訴人繳納該駐場人員之人事費用，其中於476,00 0元範圍內，應屬適法，逾上開數額部分，尚難准 許。
Ⅲ勞健保等費用471,200元：計畫主持人、計畫協同 主持人、計畫經理人、土壤地下水行政類駐局人員 、土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類 駐場址人員之勞健保等費用471,200元係以1式為計 價單位，稽之上訴人既應負擔駐場人員人事費用47 6,000元，參酌環境基本法第28條揭櫫之污染者付 費原則及該等勞健保等費用之從屬性，暨行政訴訟 法第189條第2項規定，則此部分費用應依其占全部 人事費用之比例計算上訴人應負擔之金額為95,200 元【471,200元×（476,000元÷2,356,000元）＝9 5,200元，小數點以下四捨五入】，被上訴人依99 年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命 上訴人繳納該勞健保等費用，其中於95,200元範圍 內，應予准許，逾上開數額部分，不應准許。
②有關魚塭底泥污染與魚體濃度查證（即魚塭底泥採樣、戴奧辛及汞分析、魚塭魚體戴奧辛及汞分析）費用3,476,704元部分：系爭整治場址遭戴奧辛及汞嚴重污染，且該污染物已擴散至系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區（即停養區），參諸被上訴人所述98年計畫針對系爭場址周界27公頃魚塭列為緩衝區並公告為停養區，而該27公頃魚塭將於99年6月30日停養屆滿，為持續檢驗並正確評估停養屆滿後是否仍繼續停養，乃執行「27公頃停養魚塭底泥污染及魚體複驗」工作等語，並考量戴奧辛與汞之物化特性及一般魚類覓食習性，自有持續檢驗以避免污染擴大之必要。
足認該項工作係根據系爭場址之污染實際狀況所發動之應變措施，藉此採樣分析方法，進行該停養區魚塭底泥及魚體汞及戴奧辛污染濃度之檢測，以採行相關因應之具體措施，此採樣分析工作內容，應屬可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法。
被上訴人依99年土污法第15條第1項第5款、第8款及第43條第1項規定，命上訴人繳納此部分費用，核屬有據，應予准許。
③有關竹筏港溪魚體濃度查證（即魚體採樣、戴奧辛及汞分析）費用173,500元部分：衡諸被上訴人所述98年計畫為確認竹筏港溪內水產品中戴奧辛及總汞含量是否符合行政院衛生署（現改制為福生福利部）發布之「食品中戴奧辛處理規範」及「水產動物類衛生標準」，評估竹筏港溪魚體是否受到污染，避免民眾誤食，並推估竹筏港溪後續處理方案或規劃監測計畫，而對竹筏港溪魚體進行濃度查證工作，並考量戴奧辛與汞之物化特性及一般魚類覓食習性，自有檢驗以避免污染擴大之必要。
足認該項工作係根據系爭場址之污染實際狀況所實施，而屬可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施。
被上訴人依99年土污法第15條第1項第5款、第8款及第43條第1項規定，命上訴人繳納此部分費用，於法有據，應予准許。
④有關整治工程相關檢測分析費用（本工作採實作實算）：0元。
⑤有關施工期間場址周遭環境監測（即監測井地下水質、河川水質、工區放流水水質之採樣及戴奧辛、汞及五氯酚鈉分析，空氣品質總懸浮粒、戴奧辛及落塵汞之監測）費用3,234,170元部分：被上訴人委託冠誠公司辦理98年計畫期間，上訴人已依核定之整治計畫自98年5月6日開始執行整治計畫（含環境監測計畫），客觀上已足以據此作為污染危害及有無擴大情事之觀察指標，被上訴人所為之監測措施作用，雖屬可達成監督上訴人實施整治計畫，避免污染危害或污染擴大之效果，但非屬應變方法中之必要措施，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命上訴人繳納該費用，難謂有據。
⑥有關其他直接費用（即巡守辦公室及必要軟硬體設施，資料庫與專屬網頁維護，安全防護設備，雜費，車輛租用費）758,970元部分：Ⅰ巡守辦公室及必要軟硬體設施211,100元、資料庫 與專屬網頁維護50,000元、雜費（含郵電、報告印 刷、資料收集及必要之耗材）107,880元、車輛租 用費（含油料）308,000元部分：僅係便於協助被 上訴人或98年計畫駐場人員執行土壤及地下水污染 管制工作事項，並非可直接達成減輕污染危害或避 免污染擴大效果之應變必要方法，非屬依99年土污 法第15條第1項第6款或第8款規定所支出之費用。
Ⅱ安全防護設備（D級人員安全帽、安全眼鏡、乳膠 手套、膠鞋、活性碳口罩計30,000元，C級人員安 全帽、膠鞋、N95口罩、耐酸鹼化學手套、安全眼 鏡、連身化學防護衣計52,000元）共計82,000元部 分：上開安全防護設備，乃被上訴人供系爭場址之 駐場人員或其他現場工作人員使用，避免誤觸或誤 食污染物，考量系爭整治場址遭戴奧辛及汞嚴重污 染，以及該等物質暴露途徑係經由呼吸進入人體， 是該等安全設備核屬被上訴人依系爭整治場址之實 際狀況，對於執行土壤及地下水污染管制工作人員 所為必要之防護措施，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條規定命上訴人繳納該費用， 應予准許。
⑦有關緊急應變（即土壤或底泥之採樣、戴奧辛及汞分析）費用310,147元部分：此部分費用係被上訴人針對系爭整治場址及污染管制區整治後進行驗證作業所支出之費用，其性質應屬整治場址公告後，委由第三人協助驗證整治計畫工作成效所支出之費用，並非係為直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，而採取之應變必要措施，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條規定命上訴人繳納該費用，於法即有未合，不應准許。
⑧管理費（上開費用總價9％）979,484元部分：參酌環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該費用之從屬性，應可認上揭費用如係依99年土污法第15條第1項規定所支出之費用者，從屬於該範圍內之管理費用，應為有據。
準此，前揭應予准許之費用合計為4,303,404元（476,000元＋95,200元＋3,476,704元＋173,500元＋82,000元＝4,303,404元），從屬之管理費用應於387,306元（4,303,404元×9％＝387,306元，小數點以下四捨五入）範圍內為有據。
從而，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命上訴人繳納387,306元範圍內，應予准許，逾此數額部分，尚難憑採。
⑨營業稅（上開費用〈不含管理費〉5％）592,509元部分：依環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該費用之從屬性，應可認其所支出上揭費用，如係依99年土污法第15條第1項規定所支出之費用者，從屬於該範圍內之管理費用，應予准許。
準此，前揭應予准許之費用合計為4,303,404元，從屬之營業稅應於215,170元（4,303,404元×5％＝215,170元，小數點以下四捨五入）範圍內為有據。
從而，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命上訴人繳納215,170元範圍內，核屬有據，逾此數額部分，不應准許。
⑩綜上，被上訴人支出98年計畫委辦費部分，其中於4,905,880元（4,303,404元＋387,306元＋215,170元＝4,905,880元）範圍內之費用，係屬被上訴人根據系爭整治場址污染之實際狀況，所採取可以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施費用，逾上開數額之費用，尚與達成減輕污染危害或避免污染擴大目的無直接關聯性，被上訴人依99年土污法第15條第1項及第43條第1項規定命上訴人繳納4,905,880元範圍內，核屬有據，應予准許，逾此數額部分，尚非適法。
⑵關於業務費450,568元：①有關加班值班費11,816元部分：衡諸鄭秀雯雖係被上訴人環保局專案負責承辦系爭場址之稽查員，然其參與說明會所生之加班費，應屬被上訴人監督管理查核系爭場址相關工作計畫，或係執行其法定義務，適時提供污染整治現況及相關資訊之行政措施所支出之一般人事行政費用，且其工作內容亦非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之應變必要措施。
被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命上訴人繳納，不應准許。
②有關差旅費65,354元部分：審諸被上訴人所屬人員或係為申請補助經費事宜，或係研商相關法令或討論污染整治後續廢棄物處理事宜，或於他案進行訴訟程序時旁聽，或係被上訴人監督管理查核系爭場址相關工作計畫，或係執行其法定義務之行政措施所支出之一般人事行政費用，並非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命上訴人繳納，於法未合。
③有關一般事務費90,256元部分：依被上訴人所述及此部分各該項目欄所載之使用目的，要係屬被上訴人為監督管理查核98年相關工作計畫、說明會或一般業務會議而支出之一般行政費用，或係屬另案訴訟進行中所支出之閱卷影印費用，均非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之效果，難謂係依系爭場址實際狀況所採取應變必要措施而支出之費用。
至於防護衣、口罩、手套及安全帽合計25,520元部分，乃被上訴人根據系爭場址污染實際狀況，為確保進入管制區之工作人員配戴適當之防護具，維護其執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場外所支出之費用，核屬可直接發揮減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施，被上訴人依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命上訴人繳納該費用25,520元，應予准許。
④有關出席或審查費283,142元部分：依被上訴人所述，相關會議委員之出席費及旅運費之費用性質，乃被上訴人於系爭場址公告後，為監督管理查核系爭場址而評選廠商執行相關事項，或為審查上訴人提交之相關計畫工作及執行成效，或為討論中石化居民生活照顧與健康照護等事宜，而邀集專家學者協助審查、稽核或至現場查核等工作事項所支出之費用，上開行政措施均非屬99年土污法第15條第1項第8款所定依系爭場址實際狀況，可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施，被上訴人依同法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命上訴人繳納，於法未合。
⑤是故，98年計畫業務費450,568元部分，其中有關防護衣、口罩、手套及安全帽合計25,520元，核屬99年土污法第15條第1項第8款所定依系爭場址實際狀況，所採取可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施而支出之費用，被上訴人依同法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命上訴人繳納，應予准許，逾此數額所支出之費用，並非前揭規定所稱應變必要措施而支出之費用，委難准許。
⑶綜上，被上訴人以原處分命上訴人繳納其代為支應98年計畫費用（含委辦費及業務費）12,873,262元，於4,931,400元（委辦費4,905,880元＋業務費25,520元＝4,931,400元）範圍內，核屬依99年土污法第15條第1項第8款規定所採取應變必要措施所支出之費用，被上訴人依同法第43條第1項規定命上訴人繳納之，應屬適法。
逾上開數額部分，於法未合，尚難准許。
㈣據上所述，被上訴人因系爭整治場址之實際狀況，命上訴人繳納其代為支應之費用16,095,318元，於6,498,455元（1,567,055元＋4,931,400元＝6,498,455元）範圍內，核屬依89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，原處分依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定命上訴人繳納，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
至被上訴人命上訴人繳納之金額超過上開範圍部分，於法未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽等語，資為其論據。
五、上訴意旨略謂：㈠89年土污法第38條及99年土污法第43條均為侵害人民財產權之法律，其構成要件分別為同法第13條及第15條，無論依文義解釋及體系解釋，其適用範圍應限於「控制場址及整治場址」，僅此等範圍所生之應變必要措施費用，方得命污染行為人負擔。
原判決將89年土污法第13條、99年土污法第15條之適用範圍擴及非控制場址及整治場址區域、管制區外竹筏港溪第二河段及緩衝區魚塭所採行政措施，所生費用分別依據89年土污法第38條、99年土污法第43條命上訴人負擔，有違法律保留原則、法律文義及體系解釋原則，有判決違背法令之違誤。
又原判決認上訴人應負擔97年計畫委辦費之「日夜24小時駐衛警之場址管理人事」費用，然此部分之巡守範圍已擴及污染管制區、暫存區、海水貯水池、停養魚塭區、竹筏港溪等非控制場址及整治場址範圍之地區，所生費用依法自不得命上訴人負擔。
另97年計畫委辦費之「緊急應變措施費用」，係因驗證竹筏港溪第二河段所生之費用；
97年計畫業務費之「工程維護費」，係辦理竹筏港溪第二河段、竹筏港溪第二河道北岸及安順廠周圍所生之費用；
98年計畫委辦費之「土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人員人事費用」，係因單一植被區、海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪、停養魚塭區等所生之費用；
98年計畫委辦費之「魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用」，係就緩衝區魚塭進行查證所生之費用；
98年計畫委辦費之「竹筏港溪魚體濃度查證費用」，係就竹筏港溪魚體查證所生之費用，此等費用均非控制場址及整治場址所生費用，依法本不得令上訴人負擔。
原判決竟認此部分費用均得命上訴人負擔，顯有判決適用89年土污法第13條及99年土污法第15條不當之違誤。
㈡「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱作業原則）固為100年2月23日發布，惟先前並無相關規定可資依循，是其係作為99年土污法第15條（即89年土污法第13條）第1項及第2項規定採取應變必要措施之指導原則，當可作為應變必要措施之實施範圍是否限於控制、整治場址之重要參考。
是採取應變必要措施之地點，須以主管機關業已查證該區域確有污染達管制標準之情事，且污染確實源自系爭整治場址，該措施始符89年土污法第13條之規範目的，其所生費用始得依同法第38條命污染行為人繳納。
退步言之，縱原判決認實施應變必要措施之區域不以控制場址或整治場址為必要，惟對於場址外應變必要措施之執行，亦應以經過查證確認污染物濃度超過管制標準，且污染源自污染場址為前提。
被上訴人既無法證明場址外之區域有污染物濃度超過管制標準及有污染源自系爭整治場址之情事，自無從命上訴人負擔相關費用，否則不啻被上訴人於系爭場址週遭所執行之任何行政行為，均可謂與系爭場址有關而屬應變必要措施，從而可向上訴人求償。
原判決之認定顯然違反89年土污法第13條之立法意旨。
㈢97年度工作計畫之執行期間為97年5月6日至98年5月5日、98年度工作計畫之執行期間為98年9月29日至99年11月28日。
惟原判決所用以判決此計畫期間底泥是否受有污染之「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法」（下稱「底泥品質指標辦法」）係於101年1月4日施行，較前開2計畫之執行期間為遲，何以得將該辦法溯及適用於此2計畫，並據以認定系爭魚塭底泥受有污染？原判決顯有適用底泥品質指標辦法不當之違誤。
又底泥品質指標辦法所規範之水域應以土污法第6條第5項所定之水域範圍為限，且須為河川、灌溉渠道、湖泊、水庫、或其他與前揭水體具共通特性，並經中央主管機關公告之開放式地面水體，始屬前揭辦法之適用範圍。
原判決以適用於開放式水域之底泥品質指標辦法作為認定封閉式水域之魚塭是否受有污染之標準，進而認定系爭魚塭已受污染，被上訴人所採措施為應變必要措施，所生費用得命上訴人負擔，顯有適用底泥品質指標辦法不當、適用89年土污法第13條及第38條、99年土污法第15條及第43條不當及不適用證據法則之違誤。
另本案並無何等標準可資判斷系爭魚塭戴奧辛及汞污染濃度是否超標，原判決即不得於無證據之情況下，逕認系爭魚塭受有污染，並進而認定97年計畫委辦費「日夜24小時駐衛警場址管理人事費用」1,193,232元及相關「管理費用」119,323元、98年計畫委辦費「土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人員人事費用」476,000元、「魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用」3,476,704元，為應變必要措施費用，得命上訴人負擔，有判決違背證據法則及適用89年土污法第13條及第38條、99年土污法第15條及第43條不當之違誤。
㈣關於駐場人員部分之工作內容，被上訴人並未舉證其符合99年土污法第15條構成要件，被上訴人既未盡舉證責任，則依行政訴訟法第189條第1項無證據即不得認定事實，法院應依同法第136條舉證責任分配法則，就該事實為不利被上訴人之認定。
原判決卻未依上開舉證責任之規範，逕認被上訴人所稱駐場人員之工作內容符合99年土污法第15條應變必要措施，認定上訴人應負擔476,000元，有判決不適用行政訴訟法第189條第1項及第136條之違誤。
且本案並非損害賠償訴訟，依法不得適用行政訴訟法第189條第2項，原判決竟援引該條項作為認定上訴人應負擔費用之依據，亦有適用行政訴訟法第189條第2項不當之違誤。
退萬步言，縱行政訴訟法第189條第2項得適用於本案，原判決於被上訴人未就損害盡舉證責任時，逕引行政訴訟法第189條第2項，認定上訴人應負擔98年計畫委辦費中駐場人員人事費用476,000元，有判決適用行政訴訟法第189條第2項不當之違誤。
又縱認被上訴人就其損害已盡舉證責任，然就損害之金額，行政訴訟法第189條第2項僅係降低金額之證明度，並非毋庸盡任何舉證責任，是原判決於被上訴人未盡舉證責任之情況下，逕行適用此等條文，亦有判決適用行政訴訟法第189條第2項不當之違誤。
另本案相關事證均偏在被上訴人一方，原判決並未於判決理由中載明認定本案有待證事實證明困境之理由，實有判決不備理由之違誤。
㈤97年計畫委辦費「緊急應變費用」、「管理費用」、98年計畫委辦費「駐場人員人事費用」、「魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用」、「竹筏港溪魚體濃度查證費用」、「安全防護設備費用」、「營業稅」等，均非可「直接」達成減輕污染危害或避免污染擴大目的，從而非89年土污法第13條、99年土污法第15條應變必要措施費用，不得命上訴人負擔，是原判決顯有適用89年土污法第13條及第38條、99年土污法第15條及第43條不當之違誤等語。
並聲明：原判決不利上訴人之部分廢棄。
廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：㈠按89年土污法第13條規定：「（第1項）所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。
二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；
必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。
三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。
四、豎立告示標誌或設置圍籬。
五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。
必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。
必要時，限制農地耕種特定農作物。
六、疏散居民或管制人員活動。
七、移除或清理污染物。
八、其他應變必要措施。
（第2項）所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。
（第3項）所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」
第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；
屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」
第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」
㈡次按99年土污法第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。
二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；
必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。
三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。
四、豎立告示標誌或設置圍籬。
五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；
必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。
六、疏散居民或管制人員活動。
七、移除或清理污染物。
八、其他應變必要措施。
（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」
第43條第1項規定：「依……第15條……規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……」第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人……適用之。」
㈢再按「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定……。
其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」
業經司法院釋字第714號解釋在案。
又依89年土污法第13條第1項及第38條（即99年土污法第15條第1項及第43條第1項）規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。
其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。
鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。
故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條（即99年土污法第43條第1項）規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意（本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
準此，所在地主管機關依89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項，為減輕污染源或避免污染擴大所採取之應變必要措施，並不限於控制場址或整治場址範圍內，故其依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定，命污染行為人繳納費用時，亦不以該控制場址或整治場址範圍內所支出者為限。
惟所在地主管機關依上開法條所採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而實施，則相關污染危害自當係由該場址造成，且因此支出之費用必須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符。
至於所在地主管機關所採應變必要措施之種類、內容及範圍等，應受比例原則之限制，自屬當然。
原判決就此所表示之法律見解，經核尚無違誤。
上訴意旨謂89年土污法第13條、第38條及99年土污法第15條、第43條之適用範圍應限於「控制場址及整治場址」，僅此等範圍所生之應變必要措施費用，方得命污染行為人負擔，原判決將89年土污法第13條、99年土污法第15條之適用範圍擴張及於非控制場址及整治場址，違反法律保留原則、法律文義及體系解釋原則，並有適用89年土污法第13條及99年土污法第15條不當之違誤，進而主張原判決認上訴人應負擔之97年計畫委辦費其中「日夜24小時駐衛警之場址管理人事費用」及「緊急應變措施費用」、97年計畫業務費之「工程維護費用」、98年計畫委辦費其中「土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人員人事費用」、「魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用」及「竹筏港溪魚體濃度查證費用」，均非系爭控制場址及系爭整治場址所生費用，依法不得令上訴人負擔云云，核屬其歧異之法律見解，要非可採。
㈣經查，原判決就上訴人安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，經被上訴人所屬環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，被上訴人遂於91年4月11日公告鹽田段668地號土地為土壤污染控制場址，復於92年12月1日公告修正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為整治場址，污染物為戴奧辛及汞，且戴奧辛及汞之污染危害已由上訴人安順廠區擴散污染系爭污染管制區及管制區外之竹筏港溪第二河段與緩衝區，是臺碱公司為造成系爭污染管制區、管制區外竹筏港溪第二河段及緩衝區遭戴奧辛及汞污染之污染行為人；
上訴人既與臺碱公司合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人為存續公司，且土污法施行後，上述污染狀況仍繼續存在，上訴人應概括承受臺碱公司依前揭土污法等相關規定所應負污染行為人之義務等情，業已論述綦詳，揆諸前開規定、解釋及決議意旨，尚無不合。
此外，原判決就其認定本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由上訴人安順廠區擴散污染系爭污染管制區、管制區外之竹筏港溪第二河段與緩衝區乙節，亦已論明：依上訴人提出之101年7月6日土壤污染整治場址整治變更計畫定稿本第5.2節「污染範圍及污染程度」所載：「本計畫場址過去曾進行多項調查工作，包括公告污染區內、外圍之土壤調查結果及地下水調查等……因此，有關場址污染現況說明，將以最新補充調查資料為主，並輔以至100年6月為止，整治工程執行所實際移除之土方數，分別將公告污染區內外彙整說明如下：一、公告污染區內：……。
二、公告污染區外圍：㈠公告污染管制區外陸域土壤污染現況……㈡公告污染管制區外水域底泥污染現況……4.竹筏港溪：在第1階段調查時，發現竹筏港溪位於鹿耳門橋東側採樣地點之表層及深層戴奧辛濃度均超過土壤污染管制標準……。
第2階段調查結果證實竹筏港溪水域可能已受污染，而在鹿耳門橋以東之河段，發現堆積有大量灰白色污泥，經查閱運作資料及訪談附近之居民表示，此處灰白色污泥可能為早期舊臺碱安順廠排放之廢水及廢污泥所致，且因溪水遭閘門阻斷，以致污泥向東放流堆積而形成今日狀況。
該污泥經檢測發現多數之汞及戴奧辛含量已超過『土壤污染管制標準』，其中戴奧辛檢測值最高為101,000ng-TEQ/kg，而汞之濃度則為50.5mg/kg。
……」（上開計畫第5-11頁至第5-30頁）、「……本場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。
其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。
竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放……研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游……。
單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置……此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。
草叢區早期為魚塭或窪地，4分之3以上之地區均埋有廢棄物……若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度」（上開計畫第5-44頁至第5-45頁），以及第15.2節「竹筏港溪第二河段邊坡污染移除」所載：「由於99年間，環保局檢測場址旁竹筏港溪第二河段邊坡土壤時，發現有汞超過管制標準的情形。
因此，本公司配合環保局要求，提出『竹筏港溪第二河段邊坡整治緊急應變計畫書』，經環保局審查同意後，據以辦理污染移除工作」（上開計畫第15-2頁），並參以該計畫內「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭所示戴奧辛及汞之擴散途徑（上開計畫第5-50頁）及竹筏港溪污染調查結果彙整圖（上開計畫第5-37頁），足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由上訴人安順廠區擴散污染系爭污染管制區，甚至污染管制區外之竹筏港溪第二河段；
被上訴人自94年7月開始進行緩衝區（即系爭污染管制區外圍相鄰約27公頃魚塭為禁養區）魚塭停止水產養殖及魚體銷毀，預計停養計畫執行至103年，且緩衝區魚塭緊臨安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤污染整治場址及海水貯水池等土壤污染管制區，其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址所造成，業經本院104年度判字第242號判決（該案係兩造就被上訴人命上訴人於緩衝區執行應變必要措施之處分涉訟）確認在案等語（原判決第64頁至第69頁參看），經核亦無違誤，並無上訴人所指無證據證明系爭場址外之區域有污染物濃度超過管制標準及有污染源自系爭場址之情事。
上訴人援引之作業原則，係環保署為提供各級環保機關依99年土污法第12條及同法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依99年土污法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區之參考依據所發布之行政規則，99年土污法第15條有關應變必要措施之規定非屬該作業原則適用範疇，此觀該作業原則第1點規定即明，上訴人主張作業原則四、注意事項㈠之規定，可作為應變必要措施之實施範圍是否限於控制、整治場址之重要參考，並以被上訴人未證明竹筏港溪、鹿耳門溪及27公頃魚塭等區域有污染源自系爭整治場址情事，依作業原則四之規定，自不得謂屬89年土污法第13條所定應變必要措施，無從命其負擔相關費用，否則不啻被上訴人於系爭場址週遭執行之任何行政行為均可謂係與系爭場址有關之應變必要措施而向上訴人求償為由，指摘原判決此部分之認定有違反89年土污法第13條立法意旨之違背法令情事，洵非可採。
至原判決關於緩衝區魚塭底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標辦法所定指標之記載，僅係節錄本院104年度判字第242號判決相關論述，以表明緩衝區遭戴奧辛及汞污染係由系爭場址所造成乃本院前開確定判決所確認之事實，上訴意旨稱原判決依據該辦法而就97年計畫、98年計畫期間底泥是否受有污染予以認定云云，顯有誤會，其進而指摘原判決有適用底泥品質指標辦法不當及不適用證據法則之違誤，亦非可採。
㈤再查，原判決業已就被上訴人以原處分命上訴人繳納其代為支應97年計畫及98年計畫費用共計16,095,318元，其中97年計畫委辦費1,445,085元（包括日夜24小時駐衛警之場址管理人事費1,193,232元、緊急應變費用132,530元、管理費用其中之119,323元）；
97年計畫業務費121,970元（包括工程維護費119,000元、一般事務費中活性碳口罩2,970元）；
98年計畫委辦費4,905,880元（包括駐場人員之人事費用2分之1即476,000元、勞健保等費用中關於駐場人員部分之95,200元、魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用3,476,704元、竹筏港溪魚體濃度查證費用173,500元、安全防護設備費用82,000元及從屬於前開准許範圍內之管理費387,306元及營業稅215,170元）；
98年計畫業務費25,520元（即一般事務費中關於防護衣、口罩、手套及安全帽25,520元部分），共計6,498,455元（1,445,085元＋121,970元＋4,905,880元＋25,520元），核屬依89年土污法第13條第1項（97年計畫部分）、99年土污法第15條第1項（98年計畫部分）規定採取應變必要措施所支出之費用，被上訴人得各依89年土污法第38條、99年土污法第43條第1項前段規定命上訴人繳納等情，分別論明其得心證之理由暨認定事實之依據。
雖原判決就其中關於駐場人員人事費用，參酌行政訴訟法第189條第2項規定：「當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。」
而認被上訴人就此支出之人事費用共計952,000元，應由兩造各自負擔2分之1，亦即上訴人應負擔此部分費用476,000元始屬公允，容有將是否屬99年土污法第15條第1項所定應變必要措施而可依同法第43條第1項前段命污染行為人繳納之認定，誤為適用針對損害賠償訴訟在原告已證明受有損害，而有客觀上有不能證明其數額或證明顯有重大困難之情事時，為免強令原告舉證證明損害數額過苛且不符訴訟經濟原則，乃明文使法院應依所得心證定其數額之行政訴訟法第189條第2項規定之違誤。
惟原判決既認98年計畫係被上訴人為辦理系爭整治場址之後續工作事項所執行之計畫案，並依卷附證據資料認定98年計畫案設置駐場人員，其等工作內容包括負責巡守並管理場區及周界環境，勸離於停養區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等，且於該計畫期間，駐場人員執行場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理工作，發現42件異常狀況，如暫存區之壓條、不透水布或儲槽主體破損（共計9件）、海水貯水池圍籬破損或遭人棄置廢棄物（共13件）、竹筏港溪被棄置垃圾或有釣客捕撈水產品（共計7件）、停養漁塭區圍籬破損及發現水產品捕具（共計10件，35處破損）、周界巡邏區域之馬路通道邊發現廢棄物及路面凹陷（共計3件），並於芭瑪颱風、凡那比颱風採取相對應措施，結果均未造成淹水，其等所執行之上述工作係屬被上訴人依系爭整治場址實際狀況，所採取足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施，合於99年土污法第15條第1項第8款規定等情無誤（原判決第94頁至第95頁參看），則被上訴人就此項應變必要措施所支出之費用，與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的即難謂不具有關聯性、必要性，揆諸首揭規定與說明，被上訴人因此支出之費用952,000元，即得依99年土污法第43條第1項前段規定命上訴人繳納。
至於該等駐場人員是否於執行98年計畫所定應變必要措施之外，又執行上訴人報經被上訴人核定後自98年5月6日開始執行之整治計畫之監督查核及確保工地安全衛生條件等相關工作，尚不影響前述關於98年計畫設置駐場人員負責巡守並管理場區及周界環境，勸離於停養區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等工作內容，係屬被上訴人為達成減輕污染危害或避免污染擴大效果所採應變必要措施之認定。
從而，原判決以駐場人員執行上訴人整治計畫之監督查核等工作或可歸類於99年土污法第28條第3項第4款所定「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」之範疇為由，參酌行政訴訟法第189條第2項規定，逕認此部分費用應由兩造各自負擔2分之1即476,000元，始為公允，而將被上訴人以原處分命上訴人繳納逾476,000元部分撤銷，雖非的論，然此非屬本件上訴審理範圍。
至於原判決維持被上訴人以原處分命上訴人繳納此部分費用476,000元部分，於法尚無不合，上訴意旨指摘原判決有不當適用行政訴訟法第189條第2項之違誤，求予廢棄原判決關於維持原處分命上訴人繳納476,000元部分，為無理由，應予駁回。
另上訴人以97年計畫委辦費緊急應變費用、管理費用、98年計畫委辦費駐場人員人事費用、魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用、竹筏港溪魚體濃度查證費用、安全防護設備費用、營業稅等均非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的，非89年土污法第13條、99年土污法第15條應變必要措施費用，不得命上訴人負擔為由，主張原判決有適用89年土污法第13條及第38條、99年土污法第15條及第43條不當之違誤云云，無非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解加以爭執，難認可採。
上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，亦無理由，應予駁回。
㈥綜上所述，原判決依其調查證據結果並斟酌全辯論意旨，認被上訴人以原處分命上訴人繳納其代支應之費用16,095,318元，於6,498,455元範圍內，核屬依89年土污法第13條第1項及99年土污法第15條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，依89年土污法第38條及99年土污法第43條第1項規定命上訴人繳納，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，而駁回此部分上訴人在原審之訴，並無上訴意旨所指判決不適用法規或適用法規不當等違背法令之情形，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
書記官 莊 子 誼
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