最高行政法院行政-TPAA,107,判,214,20180419,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第214號
上 訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 陳漢洲 律師
參 加 人 臺中市永春自辦市地重劃區重劃會
代 表 人 黃淑芬
訴訟代理人 周進文 律師
被 上訴 人 林友仁
訴訟代理人 陳怡成 律師

上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國106年1月12日
臺中高等行政法院104年度訴字第446號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。

理 由
一、緣參加人經上訴人民國96年7月6日府地劃字第0960145930號函核准成立，被上訴人所有坐落臺中市○○區○○段000○號土地（下稱系爭土地）位於該重劃區範圍內。
嗣參加人經第5次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月間依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第32條規定，申請「臺中市永春自辦市地重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」核定，經上訴人所屬地政局轉送上訴人所屬建設局審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其他意見，……」上訴人所屬地政局乃以100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函（下稱地政局100年4月13日函）復：同意備查。
嗣參加人依獎勵重劃辦法第33條規定，檢送「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」申請核定，亦經上訴人所屬地政局於100年6月3日以中市地劃一字第1000017232號函（下稱地政局100年6月3日函）復：同意核定。
惟因訴外人財團法人天主教會臺中教區不服，於101年8月8日以利害關係人身分提起訴願，上訴人所屬地政局遂以101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函自行撤銷100年4月13日准予「臺中市永春自辦市地重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變更設計」備查案；
並以101年8月9日中市地劃一字第1010029677號函自行撤銷100年6月3日「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」同意核定案。
由上訴人另以101年8月9日府授地劃一字第1010137739號函（下稱原處分1）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第一次變更設計一案』，同意核定，並自100年4月13日生效，請查照。」
及101年8月9日府授地劃一字第1010137748號函（下稱原處分2，與原處分1合稱系爭2處分）復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自100年6月3日生效，請查照。」
被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第446號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。
上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、本件被上訴人主張：系爭2處分欠缺理由、法令依據之記載，有違行政程序法第96條規定。
又系爭2處分主旨分別有「並自100年4月13日生效」、「並自100年6月3日生效」之附記，使系爭2處分之效力，溯及自行政處分作成之日前生效，違反行政程序法第110條第1項規定，應屬違法。
獎勵重劃辦法第32條第2項所稱「各該地區所定公共設施工程費用規定」，於本件若係指行政院公共工程委員會（下稱工程會）公告之「公共工程價格資料庫」，則不論「第一次變更設計施工預算書圖」、或「永春路與永春東七路口雨水下水道與台電特高壓輸電管線牴觸案排水穿越設施變更設計預算書圖」，關於預算部分，均未合於當期公共工程價格資料庫之規定。
且本件重劃區內其他土地所有權人施瑞月、李彩鳳向原審法院起訴請求撤銷系爭2處分之104年度訴字第161號案件審理時，由證人林純妤之證言可知，因本件工程預算書未涉及景觀工程科之權責範圍，其並未就其中之工程項目為審查，僅就將來可能發生之問題，提供意見而已；
由證人游晏愷之證詞可知，其僅就設計書圖部分表示意見，至於有無就工程預算予以審查，不復記憶，又關於獎勵重劃辦法第32條第2項規定之各該地區所定公共設施工程費用，其固證稱係依市府例行工程單價，惟未提出相關法令佐證，要難採信；
由證人朱柏勳之證詞可知，其對於本件工程當初如何審查已不復記憶，又其稱係以訪價方式，判斷預算金額是否合理云云，惟是否即指各該地區所定公共設施工程費用規定，亦難認訪價可作為審查工程預算是否合理之標準。
綜上，皆不能證明上訴人就本件工程預算有實質審查之事實。
另本件公共設施工程預算書中，由證人游晏愷、林純妤、宋國權之證稱可知，關於道路、交通工程，應是土木工程科之權責範圍，因業務繁忙，證人宋國權僅審查設計書圖，不及於工程預算，是上訴人並未依獎勵重劃辦法第32條第2項規定予以審查。
又參加人申請上訴人作成原處分1，係為使第一次變更設計施工預算書圖之內容，取得適法性，是上訴人就第一次變更設計施工預算書圖之審查範圍，自包括一切與原設計書圖及原工程預算相異之處。
本件第一次變更設計施工預算書圖關於道路及交通工程之預算金額，較原核定金額增加新臺幣（下同）2,729,477元，則該增加部分，應屬原處分1之審查範圍。
又已核定之工程預算，若不合實際需求時，仍應由參加人將變更後之工程預算依獎勵重劃辦法第32條第1項規定，送請上訴人核定，上訴人則應依同辦法第32條第2項規定予以審查，而非如上訴人所稱，以實際工程款為依據，無須再依獎勵重劃辦法第32條規定為審查。
另獎勵重劃辦法第32條第1項，僅就公共設施工程之規劃、設計及監造，有委由技師簽證之規定，至工程預算此一事項因無關公共安全，不在委託技師簽證之範圍內。
是以，上訴人未就本件公共設施工程預算為實質審查，逕作成原處分1，自有違誤。
又本件負擔總計表之工程費用列有公共設施工程費、電力管線工程、電信管線工程、瓦斯管線工程、自來水管線工程、有線電視及監視系統等6項。
其中公共設施工程費部分，已如前述；
又其中電力管線工程、電信管線工程、瓦斯管線工程、自來水管線工程、有線電視及監視系統等5項工程費用，未依獎勵重劃辦法第32條規定，由各工程主管機關核定，自不能列入本件計算負擔總計表。
蓋重劃費用負擔一覽表關於此5項工程，固記載以主管機關通知函為據，惟所謂主管機關通知函僅係各事業機關或機構，向參加人催收帳款或其他事項之通知而已，要非主管機關同意核定之意思表示。
又本件計算負擔總計表內關於「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」，未經參加人會員大會審議通過，僅經理事會決定，依獎勵重劃辦法第31條第1項、第33條第3項規定，上訴人自不能對原處分2予以核定。
況參加人辦理本件重劃案，並未向外貸款，而係委任開發公司辦理，由開發公司自負盈虧，實際上無貸款利息發生，貸款利息自不能列入本件計算負擔總計表。
又獎勵重劃辦法第33條第3項所指工程費用，並未區分種類，自包括重劃內一切工程所生費用，是本件管線管道工程費用，亦應經主管機關核定。
而平均地權條例施行細則第82條之1第3項，僅是規範重劃會與管線事業機關（構）間，如何分擔管道管線工程費用之外部關係，至重劃會應分擔之管道管線工程費用，如何由全體土地所有權人負擔之內部關係，仍應適用獎勵重劃辦法第32條、第33條規定，先由地方主管機關予以核定，始得列入計算負擔總計表。
本件上訴人未就此部分為核定，自有違誤。
是系爭2處分有上述諸多違法之處，應予撤銷等語。
為此，求為判決：系爭2處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人則以：系爭2處分係針對參加人申請將重劃計畫書、圖及預算書以及負擔統計表送審核定，則對於上訴人作成核定處分之理由及法令依據，參加人顯可知悉，依行政程序法第97條規定，自符合行政處分得不載明理由之要件，系爭2處分未記載理由核無違誤。
再系爭2處分並未否准參加人之申請，自無限制人民權益，況系爭2處分相關核定理由已於訴願答辯書中載明。
又系爭2處分係為補正上訴人地政局100年4月13日函、100年6月3日函，其同意核定公共設施工程預算書、圖及計算負擔總計表，顯為參加人得以預期，且為有利於參加人之授益處分，系爭2處分溯及既往生效，並無違法。
而原處分1係針對參加人所提送公共設施預算書、圖第一次變更設計予以核定，該預算書有嘉天工程顧問有限公司何竹天土木工程技師簽證，即符合關於公共工程預算書圖編列所採行之行政與技術分立制度。
另依原審法院104年度訴字第161號事件之證人公園管理科游晏愷、證人景觀工程科林純妤、及證人水利工程科朱柏勳之證詞，足見上訴人業依據工程技師簽證之預算書圖為審查，參加人修正後之預算書圖並無虛列不必要項目及浮報不必要或不合理之費用，或漏列必要施作之工程項目或減縮必要支出之工程費用等情形，原處分1業已進行實質審核且無違反獎勵重劃辦法第32條規定。
至於證人宋國權於另案雖證稱其並未對預算為審查，然其時任土木工程科，並非本件變更設計項目之權責單位，故其稱未對變更設計預算為審查，自屬當然。
又本件公共設施工程預算雖於96年12月間已核備在案，惟因營造工程物價急遽上漲，參加人申請第一次變更設計預算書時以實際發包金額之工程款核實送請核定，此部分之變更自與獎勵重劃辦法第32條所謂預算書核定有別，是無須再依該條規定予以審查。
另被上訴人主張參加人列報工程部分單價相較於公共工程價格資料庫登載之參考單價為高，然衡諸重劃公共工程為一次性工程，以及參加人因增加工程款自行吸收超過17,836,179元，可知重劃區內土地所有權人實際負擔之公共設施工程費遠低於實際應負擔之金額，各工項單價之差距並無明顯不合常理之處，難據為原處分1應予撤銷之瑕疵。
再市地重劃實施辦法第39條係將公共工程設施費用與電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費為分別之規定。
關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，平均地權條例施行細則第82條之1已規定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，此除與獎勵重劃辦法第32條所指公共設施工程性質不符外，自無再由主管機關予以核定之理。
本件各管線工程費用分擔，即依上開規定辦理，電力管線工程參加人負擔2分之1、電信管線參加人負擔3分之1、天然氣管線參加人負擔90％、自來水管線工程參加人全額負擔。
社區監控、有線電視及其他管道係預為施作工程，係避免交地後即開挖，有助於重劃後土地價值及效益提昇，自可納入共同負擔，故原處分2關於計算負擔總計表核定，並無違法。
另獎勵重劃辦法第13條第2項第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」為理事會或監事會認為事關重大之事項，決議須提會員大會審議者，方屬不得授權範圍，至於土地改良物或墳墓之拆遷補償費事宜，依獎勵重劃辦法第33條第2項規定，應由理事會提交會員大會，屬第13條第2項第9款本辦法規定應提會員大會審議事項，而非同條項第8款之情形，故依獎勵重劃辦法第13條第4項，應屬得經會員大會授權理事會辦理事項，是參加人已於章程第8條明定就拆遷補償費用之數額授權由理事會辦理，核無違誤。
又所謂重劃會自負盈虧，應係指待重劃完成後，重劃會得以出售抵費地所得價款優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息，其中盈虧由重劃會自行負擔之意，而非不得將貸款利息列入計算負擔總計表。
是本件計算負擔統計表內關於貸款利息，在重劃業務全部委任開發公司辦理，由開發公司自負盈虧之情形下，得將貸款利息列入。
又預算書中密級配瀝青混凝土所謂單價為與工程會公共工程價格資料庫關於密級配瀝青混凝土所謂單價，兩者單位根本不同，經換算後，預算書的單價甚高於工程會的單價，被上訴人所辯，有誤導之嫌等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人陳述意見則以：上訴人已將相關核定理由及法令依據等，於訴願答辯書中載明，系爭2處分縱使欠缺理由、法令依據之記載，亦已依行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定補正完畢。
又系爭2處分係分別就參加人所提出之第一次變更公共設施預算書、圖及計算負擔總計表為核定，自無待上訴人之說明，即已知悉或可知悉作成系爭2處分之理由，依行政程序法第96條及97條規定，得不記明理由。
另本件重劃程序完成，對於被上訴人係屬有利益事項，依行政程序法第97條第1款規定，系爭2處分亦無須附理由，且基於法律之精神而有合理之法律理由，系爭2處分溯及既往，應無違誤。
而土地改良物或墳墓之拆遷補償數額之查定，非獎勵重劃辦法第13條第1項第1款至第4款及第8款之事項，本即不須由會員大會決議，加諸本件重劃會章程第8條規定就拆遷補償費用數額之決定已授權由理事會辦理，自無須由會員大會決議之必要。
另所謂重劃自負盈虧，應係指待重劃完成後，重劃會得以出售抵費地所得價款優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息，其中盈虧由重劃會自行負擔之意，而非不得將貸款利息列入計算負擔總計表等語，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠觀諸系爭2處分內容，已對於所決定之公法上具體事件，及決定之效果，予以載明，僅缺少作成行政處分之理由及法令依據，而上訴人於訴願決定前，已於104年6月12日以訴願答辯書就系爭2處分之理由及法令依據補充詳為論述，依行政程序法第114條規定，此瑕疵業已合法補正，是被上訴人主張系爭2處分於理由及法令依據均有缺漏，有違行政程序法第96條規定云云，尚有誤解。
㈡行政處分原則上係於對外發布時發生效力，例外情況始可溯及發生效力，但應以法律有明文規定或基於法律之精神而有合理之法律理由者為限。
經查，上訴人所屬地政局誤解程序之進行，先以100年4月13日、100年6月3日函就重劃區公共設施工程預算書、圖第1次變更設計及計算負擔總計表准予備查，嗣發現有誤，乃於101年8月9日撤銷前函，由上訴人另以原處分1、2函復同意核定，但因前開重劃區公共設施工程預算書、圖及計算負擔總計表之審查程序業已完備，上訴人基於維護公益並避免受益人財產上之損失，始以上訴人所屬地政局首次發函之時間為生效日，並溯及適用，應認符合獎勵重劃辦法第33條規定之精神，並為相對人所得預期，而有合理之法律理由，並無違誤。
被上訴人主張系爭2處分溯及自行政處分作成之日前生效，違反行政程序法第110條第1項規定云云，亦非可採。
㈢獎勵重劃辦法第13條第4項基於同條第2項第1至4款規定之權責，因其性質上應專屬於會員大會行使，無從授權理事會辦理；
而第8款規定之理事會、監事會提請審議事項，則因已經理事會（或監事會）認有提請會員大會審議之需要，自不宜再授權理事會自行辦理，乃明定禁止會員大會將上列5款權責事項授權理事會辦理。
至於該條第2項其他各款規定之會員大會權責事項，因非屬禁止會員大會授權之範疇，皆得經會員大會決議授權由理事會辦理。
是以，土地改良物或墳墓拆遷補償數額，依獎勵重劃辦法第31條第1項規定，應提交會員大會決議，固屬會員大會之權責，但因其符合該辦法第13條第2項第9款規定「依本辦法規定應提會員大會審議之事項」之情形，依同條第4項規定，該權責事項並非屬不得授權理事會辦理之範疇。
查參加人會員大會決議通過之「臺中市永春自辦市地重劃區重劃會章程」第8條第3項已載明地上物查估補償數額授權理事會辦理，則參加人於查定土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額後，未提請會員大會決議，直接計入費用負擔總額送請核定，因有獎勵重劃辦法第13條第4項規定為據，仍具合法基礎。
㈣依獎勵重劃辦法第33條、第2條規定、市地重劃實施辦法第39條、平均地權條例施行細則第82條之1規定，顯見關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，法令已明定係以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，並各就其分攤比例予以清楚劃分，重劃會即應依此規定辦理。
上訴人訴稱上開工程費用與獎勵重劃辦法第32條所指公共設施工程性質不符，自無再由主管機關予以核定之理云云，顯與上開規定不合，難謂可採。
㈤依獎勵重劃辦法第32條規定，重劃區內關於公共設施工程之設計書圖及工程預算，均須經地方主管機關予以核定後，參加人始得據以發包施工。
本件重劃區關於公共設施工程之設計書圖及工程預算，前經參加人於96年間送請上訴人准予備查。
嗣參加人認為相關工程有變更設計及增加預算金額之需求，爰於100年間就本件「重劃區公共設施工程預算書、圖第1次變更設計」申請核定，上訴人乃以原處分1同意核定在案。
可知參加人申請上訴人作成原處分1，係為使第1次變更設計施工預算書圖之內容，取得適法性，是上訴人就本件「第1次變更設計施工預算書圖」之審查範圍，自應包括一切與原設計書圖及原工程預算相異之處。
而依本件「第1次變更設計施工預算書圖」總表第1頁，項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，其預算金額較原核定金額增加2,729,477元，是此「第1次變更設計施工預算書圖」關於道路及交通工程部分，屬上訴人應審查之範圍。
惟經原審法院104年度訴字第161號市地重劃事件之證人即上訴人所屬承辦審查人員宋國權之證詞，顯見其時任上訴人所屬建設局土木工程科，就市地重劃事件，為建設局與地政局之業務聯絡人，上訴人所屬地政局將本件工程預算送請建設局審查時，除屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程外，其餘工程均分會其他科室審查。
其中，屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程，因業務繁忙，證人宋國權並未審查「第1次變更設計施工預算書圖」之有關項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分。
依該預算書詳細價目表壹.一.B.1密級配瀝青混凝土在第1次變更設計欄所載，單價為4,140元，但工程會第37期100年1月17日（即本件變更設計當時）公告資料則顯示，中部地區相同產品之單價僅落在2,260元至2,530元之間，預算書的單價高於工程會之平均單價，上訴人所屬建設局之承辦人員就道路及交通工程預算部分未予實質審查，自有失其監督之責，與獎勵重劃辦法第32條規範意旨有違。
從而，上訴人據以作成原處分1，即屬違法。
上訴人主張宋國權時任土木工程科，並非本件變更設計項目之權責單位，故其稱未對變更設計預算為審查，自屬當然云云，顯對上訴人應審查之範圍有所誤解。
況依獎勵重劃辦法第32條第1項規定，市地重劃會之理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證，雖可藉簽證技師之專業，擔保市地重劃公共設施工程設計及預算之正確性，而減輕主管機關之審查責任，但並非免除主管機關之審查責任，此由該條第2項規定即可得知。
故上訴人就系爭交通工程預算，並不因有工程技師簽證，即可免除其實質審查責任。
上訴人主張本件公共設施工程預算書、施工圖說等經嘉天工程顧問有限公司何竹天土木工程技師簽證，上訴人就上開預算書及圖說同意核定，並無違法乙節，亦非可採。
㈥至於被上訴人主張由證人林純妤、游晏愷及朱柏勳之證言可知，本件上訴人未依獎勵重劃辦法第32條第2項規定為實質審查云云。
查原審法院104年度訴字第161號案件證人游晏愷即上訴人所屬承辦審查人員之證稱，可知其對於辦理「第1次變更設計施工預算書圖」之相關審查，已表示確實均會參照工程會的常用單價、單價分析及工程慣例為實質審查，雖因原始資料不足無法進一步明確說明，但尚難據此認定此部分未經上訴人為實質審查。
另由證人林純妤即上訴人所屬承辦審查人員之證稱，則表示系爭變更設計案不在其業務執掌範圍內，故在簽稿會核單會核意見簽註：「該處因涉及公園用地，需由權責單位同意認可後，始得施作。」
等語，自不能以上開證述內容，即認此部分未經上訴人實質審查。
又證人即上訴人所屬承辦審查人員朱柏勳之證稱，其現已不在原單位，對於本案倒虹吸雨水下水道工程之審查經過，因時隔較遠且工作繁忙，已不復記憶，但經參閱本案相關資料後仍表示目前審查均會參照市場行情，並訪價請廠商估價預算書是否合理等語，復參酌證人朱柏勳在本件變更設計案之簽稿會核單會核意見簽註：「本案經查與99年12月提送變更設計預算書圖相符，另施工期間臨時水路及備妥抽水設備，避免該區淹水。」
等語，自難以其表示本案審查經過已不復記憶等語，即認此部分未經上訴人實質審查。
故被上訴人援引上開證人證詞主張「第1次變更設計施工預算書圖」有關該等證人執掌部分未經實質審查云云，自屬無據。
惟本件既有上訴人所屬建設局未就本件道路及交通工程預算（即公共設施工程費用）部分為實質審查，原處分1已違反獎勵重劃辦法第32條規定，則原處分1仍應予撤銷。
㈦主管機關應實質審查並核定之責任，乃獨立於重劃會及其相關委託單位之外，並不受其是否完成內部控管或自我監督機制所影響。
縱使屬於事後變更設計或追加預算之性質，已完成發包而有實際工程款，亦不因此免除主管機關應善盡監督之責任。
上訴人主張參加人既以實際發包金額於申請變更時送請核定，即已有實際工程款為據，自無再依獎勵重劃辦法第32條規定，審查預算是否符合各該地區工程費用之問題云云，應屬誤解。
至上訴人辯稱因本件公共設施工程預算金額，因物價急遽上漲有增加之必要，自應以實際工程款為據，毋須再依獎勵重劃辦法第32條規定審查一節，則屬參加人申請變更原預算核定處分之緣由，至上訴人應如何審查，殊與該緣由無關。㈧依本件計算負擔總計表觀之，其中費用負擔總額
1,937,613,712元，依市地重劃實施辦法第21條第1項規定，乃係指工程費用、重劃費用及貸款利息。
而工程費用當中，「第1次變更設計施工預算書圖」項次壹.一.B「道路及交通工程」部分，其預算金額較原核定金額增加2,729,477元，既經查明上訴人所屬建設局並未就該部分為實質審查，已違反獎勵重劃辦法第32條第2項規定，原處分1即屬違法，則本件上訴人以原處分2依據原處分1核定函所作成就有關參加人提送計算負擔總計表之核定，即失所據，同屬違法。
訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。
從而，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分1、2，為有理由，應予准許。
六、上訴理由略謂：㈠關於密級配瀝青混凝土預算書的單價是否高於工程會之平均單價，上訴人於原審早已主張兩者單位根本不同，預算書中密級配瀝青混凝土每立方公尺4,140元，如換算成公噸計價，則約為每公噸1,800元，較工程會第37期100年1月17日公告資料每公噸為2,260至2,530元價格為低，根本未影響重劃區內土地所有權人權益。
原判決認定關於道路及交通工程預算部分，預算書的單價明顯高於工程會平均單價云云，惟就上訴人上開重要攻擊方法，未記明其認不可採之理由，已有判決理由不備、認定事實與卷內證據不符之違背法令。
㈡電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用，固屬廣義之公共設施，然此等工程必須配合各該事業機構規劃設計，參加人委託之工程技師並無規劃設計之權限，也無從編列此部分之預算，故主管機關自無就此部分工程預算審查核定為監督及管理之問題。
換言之，上開電力管線、電信管線、瓦斯管線等工程費用，根本無獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定之適用，此由市地重劃實施辦法第39條規定，將電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費與其他公共工程設施費用分別之規定即明。
另依平均地權條例第60條、平均地權條例施行細則第82條規定，關於市地重劃所謂公共設施工程費用，並不包括自來水、瓦斯、電信、電力管道及管線工程費用，此有平均地權條例施行細則第82條之1另訂電力、電信、自來水管線工程所需工程費用或遷移費用負擔之原則可知。
故關於自來水、瓦斯、電信、電力管道等工程費用，本無需依獎勵重劃辦法第32條規定由主管機關核定，而係依市地重劃實施辦法第39條規定逕列為重劃工程費用，本件訴願決定亦同此意旨。
原判決認定電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用，未經工程主管機關核定，不得作為計算負擔總計表之依據云云，顯然對於上述規定之適用有所誤解，自有適用法規不當之違誤等語。
七、本院查：
（一）按市地重劃，乃係將一定地區內各宗形勢不整，面積狹小，使用分散之地坵、地塊，加以綜合整理，改善其交通及
公共設施，重新規定其地界，而使成為適合經濟使用之宗
地，再按交換分合方式，重新分配予原所有權人之一種綜
合土地改良措施，為實現都市計畫目標之工具，有促進土
地利用加速經濟發展之功能，並為政府取得公共設施保留
地之方式，其本質具有高度之公益性。又平均地權條例第
60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、
廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等
10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款
利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負
擔，……」；而獎勵重劃辦法第6條規定：「自辦市地重
劃之主要程序如下：……七、計算負擔及分配設計。……
九、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。……
」第32條第1項、第2項規定：「（第1項）自辦市地重劃範圍公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監
造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程
預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管
機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執
行計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工
程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工
程費用規定予以審查。」
第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規
定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將
計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（
第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各
工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷
補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其
餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以
各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會
員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重
新計算之金額為準。」準此，土地所有權人自行組織重劃
會辦理市地重劃，應按其土地受益比例共同負擔平均地權
條例第60條第1項所指之各項費用與貸款利息，而重劃會辦理「計算負擔及分配設計」係為辦理重劃土地分配之準
備作業程序，重劃會理事會應以經核定之計算負擔總計表
作為重劃土地分配之依據，基於公益之考量，主管機關對
於重劃會就重劃範圍內公共設施工程之規劃、設計，所製
作之設計書、圖、工程預算及計算負擔總計表，是否合於
相關規定，自應為必要之監督，並為實質審查。又主管機
關上開審查所為核定，分別有確定重劃地區公共設施工程
內容之效果，及影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分
配之權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人不
服主管機關所為核定，自得請求救濟。
（二）次按依前開獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定，自辦市地重劃地區之公共設施工程，其設計書、圖及工程預算
在送請各該工程主管機關核定前，應先委由合格之相關工
程技師簽證。
而技師法第13條第1項、第3項及第16條分別規定：「技師得受委託，辦理本科技術事項之規劃、設計
、監造、研究、分析、試驗、評價、鑑定、施工、製造、
保養、檢驗、計畫管理及與本科技術有關之事務。」「為
提高技術服務品質或維護公共衛生安全，得擇定科別或技
術服務種類，實施技師簽證；簽證規則，由中央主管機關
會同中央目的事業主管機關定之。」及「（第1項）技師
執行業務所製作之圖樣及書表，應由技師本人簽署，並加
蓋技師執業圖記。……（第2項）技師僅得就其本人或在
本人監督下完成之工作為簽證；涉及現場作業者，技師應
親自赴現場實地查核。
……」又依技師法第13條第3項規定授權所訂定之行為時公共工程專業技師簽證規則第5條
第1項規定：「下列各類公共工程，應實施技師簽證：一
、道路運輸工程：包括公路及市區道路。……六、電業設
備工程：包括發電、輸電及配電工程。……八、自來水工
程。九、共同管道工程。十、下水道工程：包括雨水下水
道及污水下水道。……十七、其他經中央主管機關認定之
工程。」
而技師法第16條「應由技師本人簽署並加蓋技師執業圖記之圖樣、書表及技師簽署方式」應如何執行，則
經技師法之中央主管機關工程會以98年12月2日工程技字第09800526520號函作成解釋，略以：「……㈡應於封面或內容首頁簽署並加蓋技師執業圖記，且全份文件應裝訂
成冊、編目錄及頁碼並加蓋騎縫章者：1.測量、地質調查及其他補充調查或勘測報告。
2.規劃設計書及可行性報告。
3.工作計畫書。
4.設計計算書。
5.工程預算書。
6.監造計畫書。
7.公共工程監造報表。
8.抽查施工作業及抽驗材料設備之抽查（驗）紀錄表。
9.調查報告。
10.鑑定報告。
11.評估報告及檢測報告。
……」依上，可知獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定，係參酌行政與技術分立制度之精神，冀能經過專業技師就公共設施工程之專業技術
項目（包括規劃設計、工程預算、監造計畫等）審查簽證
後，再由工程主管機關予以複核審查，以避免可由專業技
師先行判斷其適法性及妥當性之諸多案件，直接交由工程
主管機關承辦人員逐案逐項予以審查指正，因涉及專業技
術事項，將使工程主管機關之人力、物力難以負荷，導致
各類行政業務互相排擠，降低行政效能，連帶延宕審核時
程，造成自辦市地重劃業務延滯之結果。是依現行規定，
工程主管機關就市地重劃之設計書、圖及工程預算固應為
實質審查，惟於專業簽證制度下，各該簽證項目既已經相
關工程技師為專業判斷，工程主管機關之核定，自屬監督
查核之性質，用以控管簽證品質，避免發生簽證不實及簽
證錯誤之風險，使工程品質得以落實，而工程主管機關之
審查工作內涵，除消極地防免虛列不必要之公共設施工程
項目及浮報不必要或不合理之費用外，尚在積極地審查有
無漏列必要施作之公共設施工程項目或減縮必要支出之工
程費用等情形，故經專業技師簽證之公共設施工程設計書
圖及工程預算，如查無上開瑕疵情形或事實上不能實施或
降低工程品質之情事，該工程主管機關即應依法予以核定
。
（三）行政處分係行政機關所為有相對人之意思表示，必須為相對人所知悉，或使其居於可知悉之狀態，始能對其發生效
力。書面之行政處分應於送達相對人時；書面以外之行政
處分，應以其他適當方法通知或使其知悉，而發生效力，
而一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日
起發生效力，此所稱生效，基本上是指發生外部效力，至
其規制內容所欲發生之法律效果，即所謂內部效力，原則
上固與外部效力同時發生，但如果行政處分規定內容溯及
既往，則其內部效力即早於外部效力發生。故而，行政處
分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一，而行
政處分於法律有明文規定或基於法律之精神於有合理之法
律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力（內部效力
）溯及既往。原判決以上訴人所屬地政局誤解程序之進行
，先以100年4月13日、100年6月3日函就重劃區公共設施工程預算書、圖第1次變更設計及計算負擔總計表分別准
予備查及同意核定，嗣發現有誤，遂於101年8月9日撤銷前函，由上訴人另以原處分1、2函復同意核定，但因前開重劃區公共設施工程預算書、圖及計算負擔總計表之審查
程序業已完備，上訴人基於維護公益並避免受益人財產上
之損失，以上訴人所屬地政局首次發函之時間為生效日，
認與獎勵重劃辦法第33條規定之精神相符，並為相對人所得預期，而有合理之法律理由，爰認系爭2處分以上訴人
所屬地政局首次發函之時間為生效日，並不違法，尚難認
有不合。
（四）依行政訴訟法第125條第1項及第133條規定，我國行政訴訟採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使
案件成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務，故事實
審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，據以
認定事實並進而為法律之涵攝，以審查行政處分之合法性
及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護
。揆諸前揭規定及說明，工程主管機關就市地重劃之設計
書、圖及工程預算固應為實質審查，惟對於經專業技師簽
證之公共設施工程設計書、圖及工程預算，係審查有無上
開瑕疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，以
確保其所為核定處分之適法性及妥當性。是工程主管機關
就公共設施工程中之特定項目倘疏未審查即逕予核定，利
害關係人不服而循序提起行政訴訟時，在無礙當事人之攻
擊防禦（程序保障權利）及不影響行政處分本質與結果之
前提下，行政法院依職權調查之結果，如認該經專業技師
簽證之公共設施工程設計書、圖及工程預算，並無上開瑕
疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，工程主
管機關依法仍應為相同之核定處分者，則原核定處分之實
體合法性尚不因工程主管機關所屬承辦人員疏未實質審查
該特定項目而受影響，爰基於行政效率及訴訟（程序）經
濟原則，並考量人民之實體權利未因而受到損害，行政法
院當無撤銷原核定處分之必要。
（五）原判決以系爭重劃區關於公共設施工程之設計書、圖及工程預算，前經上訴人96年12月17日府建土字第0960291766號函准予備查，嗣參加人認為相關工程有變更設計及增加
預算金額之需求，就本件「重劃區公共設施工程預算書、
圖第1次變更設計」向上訴人申請核定，經上訴人作成原
處分1同意核定在案，而本件「第1次變更設計施工預算書圖」項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，其預算金額較原核定預算金額增加272萬9,477元，故此部分屬上訴人應審查之範圍，惟依證人即上訴人所屬承辦審查人員
宋國權到庭證稱可知，其就屬於土木工程科業務範圍之道
路及交通工程，因業務繁忙，並未審查系爭「第1次變更
設計施工預算書圖」之項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分；
又依該預算書詳細價目表壹.一.B.1密級配瀝青混凝土在第1次變更設計欄所載，單價為4,140元，惟工程會第37期100年1月17日公告中部地區相同產品之單價僅落在2,260元至2,530元之間，預算書之單價高於工程會之平均單價，兩者有明顯落差，上訴人所屬建設局之承辦人
員就系爭市地重劃之道路及交通工程預算（即公共設施工
程費用）部分未予實質審查，自有失其監督之責，與獎勵
市地重劃辦法第32條之規範意旨有違，上訴人據以作成原處分1，即屬違法，並以原處分2係依據原處分1所作成，亦失所據，而同屬違法為由，因而將原處分1、2全部予以撤銷等情，固非無據。惟查：
1.系爭「公共設施工程預算書、圖第1次變更設計」及「計算負擔總計表」之內容，既係區分不同項目所為之彙整或
據以計算之負擔總表，其各項目之間無不可分之關係，則
上訴人據以核定之原處分1、2，其針對各項目所為核定之內容，是否有不可分之關係？是原判決僅以上訴人所屬承
辦人員疏未就系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之項
次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分予以實質審查為由，即將原處分1、2全部予以撤銷，即非無可議之處。
2.又經專業技師簽證之預算書所編列之單價，縱與政府機關對外採購之價格有所出入，或與工程會建置之公共工程價
格資料庫提供參考之工項及單價不完全吻合，因涉及採用
工法、使用材料等級、施作數量、時空性等各種具體因素
影響，除其價格有明顯懸殊情形，而逸出合理相當之範圍
外，即應尊重技師之專業判斷。況工程會建置之公共工程
價格資料庫係提供各工程主辦機關、設計單位、監審單位
及投標廠商，作為辦理發包預算或投標時之參考資料，以
期提供未來公共工程在規劃階段之預算編擬、計畫審議時
之參考依據。惟各使用者於參考該單價資料時，仍應考量
使用目的之不同以及工程規模、性質、施工品質要求、施
工地點差異、工期長短與購買數量等因素，並配合市場情
況予以核實調整，此稽之公共工程價格資料庫建置之各工
項備註欄均提醒「1.本資料庫不提供依物價指數調整後的價格資訊，使用者可依需求自行計算調整。
2.樣本數較少時，使用者應注意其平均價格與標準差兩者數據之差異，
不宜逕行參考引用。
3.使用者請依使用目的，並考量工程規模、性質、規範要求、施工地點及工期等因素，配合工
程專業判斷，予以調整，以符實際個案需求。」即明。本
件系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之預算書詳細價
目表壹.一.B.1密級配瀝青混凝土在第1次變更設計欄所載之單價4,140元，其單位為立方公尺，至於工程會第37期100年1月17日公告中部地區相同產品之單價在2,260元至2,530元之間，其單位則為噸，二者單位既有不同，自應換算為相同單位，始得據以比較兩者是否確有明顯差異，
且逸出合理相當範圍之情形。是上訴人檢附瀝青混凝土數
量換算之資料，主張通常1立方公尺之密級配瀝青混凝土
約2.35公噸，故將第1次變更設計詳細價目表中密級配瀝青混凝土之計價換算為公噸，則約每公噸1,800元，較上開工程會公告之價格為低，據以指摘原判決認定事實與卷
內證據不符，而有判決違背證據法則之違法等語，尚非全
然無據。
3.況上訴人所屬承辦人員雖疏未實質審查系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，則原審未依職權調查該部分經專業技師簽證之
公共設施工程設計書、圖及工程預算，有無上開所指瑕疵
情形，上訴人是否仍應依法為相同之核定處分，亦即原核
定處分之實體合法性是否未因上訴人所屬承辦人員疏未實
質審查該部分而受影響，即遽以原處分1、2違法而予撤銷，揆諸前揭規定及說明，容有判決不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違法。
（六）末按，行為時平均地權條例施行細則第82條之1規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關辦理重劃區之電力
、電信、自來水管線工程所需工程費用或遷移費用，除法
規另有規定，從其規定外，由參加重劃土地所有權人與管
線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：一、原有架空線
路或管線辦理遷移時，應協調管線事業機關（構）勘定遷
移位置，管線事業機關（構）應依協調結果配合辦理遷移
，並負擔全數遷移費用。但同一工程限於工地環境，需辦
理多次遷移時，除最後一次費用由管線事業機關（構）負
擔外，其餘各次遷移費及用戶所有部分之遷移費，均由參
加重劃土地所有權人負擔。二、原有架空之電力線路應永
久遷移，經重劃區要求改為地下化者，遷移費用除依前款
規定辦理外，地下化所需變更設置費扣除依原架空標準設
計拆遷所需變更設置費用之差額，由參加重劃土地所有權
人與管線事業機關（構）各負擔2分之1。
三、新設電力採架空方式辦理者，所需工程費用由參加重劃土地所有權人
與管線事業機關（構）各負擔2分之1；
採地下化方式辦理者，管線之土木工程費用，由參加重劃土地所有權人與管
線事業機關（構）各負擔2分之1。
四、新設電信採架空方式辦理者，所需工程費用由管線事業機關（構）全部負擔
；採地下化方式辦理者，管線之土木工程費用，由參加重
劃土地所有權人負擔3分之1，管線事業機關（構）負擔3分之2。五、新設自來水管線之工程費用，由參加重劃土
地所有權人全部負擔。六、新設電力、電信管線工程需施
設之電氣設備及纜線費用，由管線事業機關（構）全部負
擔。（第2項）重劃區內天然氣、有線電視及其他管線工
程費用，以個案協商方式辦理。重劃區外新設管線之工程
費用，由管線事業機關（構）全部負擔。但自來水管線因
重劃區位置或地勢特殊需增加設備之工程費用，得以個案
協商方式辦理。（第3項）土地所有權人自行辦理市地重
劃管線工程費用之分擔，得參照第1項規定，以個案協商
方式辦理。」
又市地重劃實施辦法第39條：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程
項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然
氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，
應協調各該事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度
施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重
劃工程費用。」規定，依獎勵重劃辦法第2條規定於土地
所有權人自行辦理市地重劃亦有準用。依此可知，土地所
有權人自行辦理市地重劃對於重劃區之電力、電信、自來
水管線工程所需工程費用或遷移費用，原則上由參加重劃
土地所有權人與管線事業機關（構）按一定比例負擔。重
劃會理事會所委託之工程技師對此部分並無規劃設計之權
限，無從編列此部分之預算，自無獎勵重劃辦法第32條規定之適用。
原判決據獎勵重劃辦法第33條、第2條規定、市地重劃實施辦法第39條、平均地權條例施行細則第82條之1規定，認定電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水
管線、有線電視及監視系統工程費用，未經工程主管機關
核定，不得作為計算負擔總計表之依據，尚有誤解。
八、綜上所述，原判決既有如前所述之違背法令情事，上訴人求予廢棄，即為有理由。
惟因原處分1、2是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
九、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁
法官 江 幸 垠
法官 蘇 嫊 娟
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
書記官 張 鈺 帛