最高行政法院行政-TPAA,107,判,250,20180503,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第250號
上 訴 人 法務部行政執行署臺南分署
代 表 人 林弘政
訴訟代理人 林綺文
被 上訴 人 黃明順
高美雲
共 同
訴訟代理人 周仲鼎 律師
繆昕翰 律師
上列當事人間有關行政執行事務事件，上訴人對於中華民國105年9月13日高雄高等行政法院105年度訴字第85號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。

理 由

一、緣訴外人盟藝實業有限公司（下稱盟藝公司）因滯納營利事業所得稅等案件，經財政部南區國稅局移送上訴人以該分署104年度營所稅執特專字第7433號案號執行。

上訴人為辦理該等執行事件，以民國104年3月13日南執禮104年營所稅執特專字第00000000號命令2件（下合稱命令1），通知盟藝公司負責人即被上訴人黃明順、高美雲應於104年4月7日下午2時30分到該分署說明如何清繳，並同時陳報公司之「資產負債表」及「財產目錄」，或為其他必要之陳報，並敘明如無正當理由不到場，或不為報告，或為虛偽報告，得限制住居等語；

被上訴人屆期均未到場。

上訴人續以104年4月13日南執禮104年營所稅執特專字第00000000號命令2件（下合稱命令2），通知被上訴人等應於104年5月12日下午2時30分到該署說明如何清繳，並同時陳報公司之「資產負債表」及「財產目錄」，或為其他必要之陳報，並敘明如無正當理由不到場，或不為報告，或為虛偽報告，得限制住居等語；

被上訴人屆期仍均未到場。

上訴人因認被上訴人有行政執行法第17條第1項第2款、第5款及第6款之情形，遂以104年6月9日南執禮104年營所稅執特專字第00000000號函2件（下稱原處分）限制被上訴人出境。

被上訴人不服聲明異議，經法務部行政執行署（下稱行政執行署）以104年10月6日104年度署聲議字第143號聲明異議決定書駁回異議。

被上訴人仍表不服，對原處分提起訴願，經法務部以105年1月7日法訴字第10513500060號訴願決定駁回。

被上訴人遂提起行政訴訟。

經高雄高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第85號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定。

上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：

（一）本件原處分係由上訴人作成，依訴願法第4條第6款規定，應以其上級機關即行政執行署為訴願管轄機關。

被上訴人不服上訴人原處分，乃依法向上訴人聲明異議，經上訴人認定無理由後，送交行政執行署決定。

雖然本件聲明異議事項係由行政執行署名義作成，然依訴願法第52條及行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程規定，行政執行署應設訴願審議委員會負責審議並作成訴願決定，要非謂行政執行署未設置訴願審議委員會，即非受理訴願機關，且無法作成訴願決定，故行政執行署逕自將訴願管轄移至法務部，顯非適法。

（二）被上訴人等前因盟藝公司債務問題，遭部分債權人生命威脅，已長年旅居國外，惟上訴人仍將原處分逕向被上訴人等戶籍地為送達，恐有違誠信原則，足認本件未符合行政執行法第17條第1項第6款之要件。

又被上訴人黃明順前因涉及刑事案件，遭臺灣彰化地方法院檢察署傳喚，其透過律師得知後，即返臺說明，並無逃匿情形。

且被上訴人等得知自己遭限制出境後，即委任律師向上訴人調閱相關卷證資料，以瞭解案情、配合調查，益徵無逃匿之情。

本件實因原處分未合法通知在先，不符合行政執行法第17條第1項第2款、第5款、第6款、第24條第4款及第26條準用強制執行法第25條第2項規定之要件，上訴人所為原處分顯屬無據。

（三）有關欠稅營利事業負責人限制出境之規定，縱為行政執行法第17條第1項第2款、第24條第4款、強制執行法第25條第2項第4款法律所明文，然其所指「欠稅營利事業負責人」亦應以「登記負責人」為限，方無悖於憲法保障遷徙自由之限制，此參諸財政部83年9月22日台財稅第000000000號函至明。

被上訴人高美雲身為盟藝公司之董事，並非盟藝公司之法定代理人，亦無參與公司之實際決策與經營。

上訴人限制非屬納稅義務人或其登記負責人之被上訴人高美雲出境之執行命令，實質上難達成追償目的，亦有違行政程序法第7條之比例原則之規定等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：

（一）本件行政執行署既作成駁回被上訴人等異議決定在前，如仍由行政執行署再予受理訴願，殊難期待將來會作成相異之決定，更有變相剝奪當事人程序保障利益之虞。

況目前各行政法院多有肯認當事人對於行政執行分署所為限制出境處分，經行政執行署依法聲明異議駁回者，其救濟管道乃向其直接上級機關法務部提起訴願，仍有不服者並得依法提起行政訴訟之救濟模式。

是以，依前述訴願目的及採最有利當事人程序保障方向，應認本件由法務部作為系爭訴願管轄之受理機關，始為最符法義解釋。

（二）命令1係由上訴人以雙掛號郵務送達方式為之，該送達回證收件人蓋章處係加蓋被上訴人黃明順及高美雲本人印章，收件人身分則均由郵務人員勾稽確認為其本人所受領，參諸最高法院22年上字第918號判例意旨，命令1既由被上訴人黃明順及高美雲本人簽收在案，被上訴人黃明順辯稱當時人在國外未受合法通知云云，實不足採。

又被上訴人黃明順自承謂因債務問題，長年旅居國外，自102年5月2日出境後，即再無入境紀錄，且依其戶政資料所示，嗣於104年7月21日有加註「遷出國外」之特殊記事；

被上訴人高美雲依入出境資料顯示，其於命令1合法送達後，旋即於104年4月6日出境，迄今再無入境紀錄。

故被上訴人等行蹤不定，且顯有逃匿之虞乙情應足堪認定，是上訴人以被上訴人等該當行政執行法第17條第1項第2款要件予以限制渠等出境，於法核無違誤。

又本件自被上訴人等委任律師於104年6月25日到上訴人閱卷時起，迄今已近1年，猶未見被上訴人2人提出相關財務報表向上訴人報告盟藝公司之財產狀況，以現今國內外交通便利情形，縱使身在國外，亦難認渠等有無法親自到場陳報之正當理由，益徵被上訴人等確顯有逃匿之虞。

（五）盟藝公司之資本總額為新臺幣（下同）9,000萬元，被上訴人黃明順、被上訴人高美雲均為盟藝公司之股東並分別登記為董事長及董事，依公司法第8條第1項及本院98年度判字第97號判決意旨，被上訴人等均為盟藝公司之負責人甚明。

又查盟藝公司經主管機關臺南市政府以103年9月10日府經工商字第10303056450號函廢止登記，因盟藝公司章程未規定清算人，股東會亦未另選任清算人，被上訴人等既為盟藝公司股東，依公司法第8條第2項、第24條、第26條之1、第113條、第79條及第84條規定，即為該公司之法定清算人，而盟藝公司尚欠金額為879萬6,209元，關於盟藝公司之資產狀況及資金流向等事項，被上訴人自負有清繳本件欠款或報告財產狀況之義務。

況盟藝公司另一股東黃瓊儀（係被上訴人黃明順之女）亦至上訴人處陳明公司是由黃明順設立，董事即被上訴人高美雲是黃明順的現任老婆，被上訴人等均是公司實際負責人。

是上訴人為追查釐清義務人之資金流向及財產狀況，俾確保國家債權之確實獲償，始依法予以限制被上訴人等出境，乃為增進公益所必要，自無違反比例原則之虞等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之起訴。

四、原判決將訴願決定予以撤銷，係以：

（一）參酌本院97年12月第3次庭長法官聯席會議㈢決議，對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依行政執行法第9條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決定，義務人仍表不服，應依法踐行訴願程序後，依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟。

聲明異議程序乃提起訴願之先行程序，是由執行機關送直接上級主管機關作成之異議決定，該異議決定並非原處分，茲無疑義。

且從行政訴訟法第24條規定可知，行政訴訟法關於訴訟對象，原則上採原處分主義，則對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，於依行政執行法第9條之規定聲明異議，經該直接上級主管機關作成異議決定後，義務人如仍不服，即應以執行機關為對造，對具有行政處分性質之執行命令提起訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟目的。

從而，訴願管轄機關應依執行機關而非異議決定機關定之，即以執行機關之上級機關為訴願管轄機關，始符訴願法第4條及第5條之規定。

（二）財政部南區國稅局等以盟藝公司滯納營利事業所得稅等約879萬6,209元，移送上訴人執行。

上訴人先以命令1通知盟藝公司負責人即被上訴人黃明順、被上訴人高美雲，應於104年4月7日下午2時30分到場說明盟藝公司之財產狀況或其他必要之陳述，並敘明如無正當理由不到場，或不為報告，或為虛偽報告，得限制住居等語。

被上訴人屆期未到場，其後，上訴人又以命令2通知被上訴人應於104年5月12日下午2時30分到場說明盟藝公司之財產狀況或其他必要之陳述，並敘明如無正當理由不到場，或不為報告，或為虛偽報告，得限制住居。

惟被上訴人屆期仍未到場。

上訴人乃以被上訴人等有行政執行法第17條第1項第2款、第5款及第6款之情形，作成原處分限制被上訴人等出境。

核上訴人原處分係依行政執行法第17條第1項第2款、第5款、第6款、第24條第4款、第26條準用強制執行法第25條第2項規定，作成限制被上訴人出境之執行命令，而該命令對外發生限制被上訴人入出境自由之法效力，故該執行命令兼具行政處分性質，被上訴人如有不服，於踐行行政執行法第9條規定之聲明異議程序後，尚得依訴願法第1條第1項規定提起訴願及依行政訴訟第4條第1項規定提起撤銷訴訟，以資救濟。

本件原處分機關為上訴人，且無「法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定」之情形，是應以上訴人之直接上級機關，即法務部行政執行署為訴願管轄機關，始屬適法。

又聲明異議機關與訴願管轄機關雖同一機關，然異議事項係依「法務部行政執行署及分署聲明異議案件之處理流程」作成異議決定，而訴願事項係依訴願法第52條、「行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程」、「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」之規定，作成訴願決定，兩者顯不相同，尚不影響行政監督層級性。

再者，法務部雖為上訴人之再上級機關，然訴願管轄為法定權限，尚不因此補正瑕疵。

本件上訴人收受被上訴人之訴願書後，未依前揭訴願法相關規定送行政執行署作成訴願決定，而以104年11月5日行執104署聲議143字第10400039750號函將之移送無訴願管轄權之法務部作成105年1月7日法訴字第10513500060號訴願決定，顯屬管轄錯誤，應予撤銷。

上訴人主張依訴願目的及採最有利當事人程序保障方向，應認本件由法務部作為系爭訴願管轄之受理機關，始符法義解釋云云，並無可採等由，為其判斷之論據。

五、上訴意旨略謂：

（一）依法務部行政執行署組織法第1條、第5條及法務部行政執行署各分署組織準則第1條規定，法務部行政執行署暨所設各分署顯為中央法務部之所屬機關。

又訴願法第4條第6款規定，雖另載有「不符中央各……署所屬機關之行政處分……，向各……署提起訴願」惟此處所稱之該「署」應指行政院所屬二級機關，如行政院海岸巡防署等，而法務部行政執行署乃為行政院所屬三級機關，依法自不在適用之列。

（二）聲明異議程序乃提起訴願之先行程序，義務人對法務部行政執行署所設各分署所為具行政處分性質之執行行為，如已依行政執行法第9條聲明異議，並經分署之直接上級主管機關法務部行政執行署作成異議決定後，就原行政處分若義務人仍有不服者，揆諸前揭說明，非向法務部行政執行署提起訴願依法自應向法務部提起訴願，始符合訴願法第4條第6款所明定之訴願管轄權規定甚明等語。

六、本院查：

（一）行政執行法第14條規定：「行政執行處（已於101年1月1日改制為分署，下同）為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。」

第17條第1項規定：「義務人有下列情形之一者，行政執行處得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：……顯有逃匿之虞。

……經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告。

經合法通知，無正當理由而不到場。」

第24條規定：「關於義務人拘提管收及應負義務之規定，於下列各款之人亦適用之：……公司或其他法人之負責人……。」

查執行機關依上開規定，對義務人公司之負責人為限制住居（限制出境）執行行為之目的，無非在對該營利事業負責人施以壓力，促使該負責人應為公司清繳積欠之稅款，具有保全債權之功能以及督促履行之間接強制執行手段；

本質上係對違反行政法上義務之營利事業所為之督促履行義務之保全措施，此非營利事業實際負責人無從履行；

然限制出境其性質上亦屬剝奪人民行動自由之行政處分，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質。

（二）次以，行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。

（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；

認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」

且參本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨，可知現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。

本院該次決議末句雖載有：「其（執行行為）具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」

然該部分見解，復經本院107年4月份第1次庭長法官聯席會議決議以：「行政執行依其性質貴在迅速，如果對具行政處分性質之執行命令提起撤銷訴訟，必須依行政執行法第9條之聲明異議及訴願程序後始得為之，則其救濟程序，反較對該執行命令所由之執行名義行政處分之救濟程序更加繁複，顯不合理。

又行政執行法第9條規定之聲明異議，並非向行政執行機關而是向其上級機關為之，此已有由處分機關之上級機關進行行政內部自我省察之功能。

是以立法者應無將行政執行法第9條所規定之聲明異議作為訴願前置程序之意。

再者，司法院釋字第243號解釋認為公務人員受免職處分，經依當時(民國75年7月11日修正公布)公務人員考績法第17條規定，向上級機關(無上級機關者向本機關)申請復審，及向銓敘機關申請再復審，或類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願及再訴願程序；

依司法院釋字第755號解釋意旨，對具行政處分性質之監獄處分及其他管理措施而言，向監督機關提起申訴，亦相當於已經訴願程序。

據此可知，就法律所規定之行政內部自我省察程序，是否解釋為相當於訴願程序，並不以該行政內部自我省察程序之程序規定有如同訴願程序規定為必要，仍應視事件性質而定。

因此，對具行政處分性質之執行命令不服，經依行政執行法第9條之聲明異議程序，應認相當於已經訴願程序，聲明異議人可直接提起撤銷訴訟。

本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議(三)決議末句：『其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序』，應予變更。」

在案。

是就具行政處分性質之執行行為不服，於依上開行政執行法第9條之聲明異議程序後，應認相當於已經訴願程序，而得提起行政訴訟救濟。

（三）本件原處分內容為限制被上訴人（執行義務人盟藝公司之負責人）出境之執行命令，揆諸上開說明，自屬具行政處分性質之行政行為。

則依上開行政執行法相關規定及本院決議意旨，被上訴人不服原處分，於依行政執行法第9條規定，向執行機關（被上訴人）聲明異議，並經被上訴人之直接上級主管機關（行政執行署）決定駁回後，毋庸再經訴願程序，即得提起行政訴訟救濟之。

原審法院未及參採本院107年4月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，而以本件原處分為具有行政處分性質之執行行為，被上訴人若有不服，除依行政執行法第9條之聲明異議程序，尚應依法踐行訴願程序後，始得提起行政訴訟；

被上訴人於其聲明異議遭上訴人直接上級主管機關即行政執行署駁回後，雖已提起訴願，然其訴願係由非訴願管轄機關之法務部為決定，該訴願決定與訴願法第4條第6款、第58條第3項規定有違為由，而將訴願決定予以撤銷，自有未正確適用行政執行法第9條規定之情。

（四）綜上所述，原判決既有前開適用法規不當之違法。上訴意旨指摘原判決違背法令，尚非無據，上訴人求予廢棄，為有理由。

惟本件事證尚有未明，本院尚無從自為判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 江 幸 垠

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
書記官 陳 映 羽