最高行政法院行政-TPAA,107,判,254,20180510,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第254號
上 訴 人 許吉元
訴訟代理人 莊乾城律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 張珮琦律師（兼送達代收人）
吳翰昇律師

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國106年7月27日
臺北高等行政法院104年度訴字第2020號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）辦理「臺北捷運系統環狀線第1階段（大坪林站至板新站）高架段工程」（下稱系爭工程），被上訴人依大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱捷運用地審核辦法）第2條及第3條規定，以民國100年12月30日府捷權字第10034609300號公告系爭工程需穿越公、私有土地之使用範圍，並經新北市政府以101年12月11日北府城測字第10130366321號就新北市中和區之樁位為公告。
嗣上訴人所有坐落新北市中和區橋和段（下同）647號土地（應有部分為1/24），經新北市中和地政事務所於102年1月間逕分割為647號及647-1號至647-5號共6筆土地，其中647-2號及647-5號土地為系爭工程高架墩柱用地，另647-1號及647-3號土地為系爭工程高架穿越使用，業經被上訴人分別辦理所有權及地上權之徵收，並補償完竣在案。
上訴人以647號（分割後，下同）及647-4號與649號等3筆土地（下合稱系爭土地）亦為系爭工程無權占用，於104年8月21日陳請被上訴人要求北市捷運局應即刻停止無權占用，並將土地納入徵收範圍，北市捷運局以100○0○0○○市○○○○00000000000號函（下稱北市捷運局104年9月1日函）復略以，系爭土地為都市計畫道路用地範圍內之既成道路，為大眾捷運法第18條所稱公共使用之道路用地，依捷運用地審核辦法第2條第2項但書規定，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界，不屬於捷運結構用地範圍內之土地等語。
上訴人不服該函，訴經訴願機關為不受理之決定，遂依大眾捷運法第19條規定，提起行政訴訟法第8條之訴訟（原以北市捷運局為被告，嗣變更為被上訴人），經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭土地緊鄰捷運穿越土地構造物之外緣，且位於捷運工程結構體外緣6公尺範圍內，符合大眾捷運法第19條第3項規定之穿越要件，依該法及捷運用地審核辦法等相關規定，應予徵收。
被上訴人將上訴人所有土地逕予分割，僅徵收捷運構造物垂直經過部分之土地，其餘部分則未予徵收。
系爭工程自開工以來，於地上、地下大興土木施作，系爭土地因位於捷運構造物6公尺範圍內，經列為大眾捷運系統兩側禁建限建辦法（下稱捷運限建辦法）第6條規定之禁建範圍，致上訴人不能為相當之使用。
被上訴人使用系爭土地，並限制上訴人所有權之行使，卻未請求內政部請予以徵收，於法有違。
㈡因興建捷運構造物使用系爭土地施作工作物，限制上訴人所有權之行使，依捷運用地審核辦法第2條規定，穿越部分之空間範圍屬土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加6公尺為使用邊界，依使用者付費法理，應為徵收補償。
況依司法院釋字第400號解釋意旨，不能因土地為既成道路而排除徵收，更無就同一既成道路之同筆土地，為部分徵收、部分不徵收之理。
至大眾捷運法第18條所謂其他公共使用之土地，係指供公共使用之公有土地，苟捷運工程所穿越之既成道路係屬私有土地，即應依大眾捷運法第19條規定辦理徵收補償，被上訴人拒絕送交徵收並無理由等語。
求為判決：被上訴人應將上訴人所有系爭土地應有部分各1/24，送交內政部辦理土地所有權徵收。
三、被上訴人則以：依土地徵收條例第3條及第3條之1第1項等規定，私有土地若非興辦公益事業所必須，依法不得徵收。
復依交通部103年11月3日交路字第1030034384號函之意旨，若穿越之土地原已供公眾使用依法不得建築，其原所有權人之所有權或地上權在大眾捷運興建與實際穿越前已因供公眾使用而受有影響或限制，其所有權或地上權因供公眾使用之情事並非大眾捷運穿越所造成，即非大眾捷運法得徵收所有權或地上權之範圍，原所有權人應另依其土地遭公眾使用之原因，請求權責機關辦理徵收。
至大眾捷運法第18條所稱「公共使用土地」係以該土地是否供公眾使用為判斷標準，而非指公有土地。
凡供公共使用之土地，均以捷運工程構造物之外緣為使用邊界，系爭土地於系爭工程施工前，即為供公眾使用之既成道路，故上訴人不能充分使用系爭土地係肇因於既成道路，並非大眾捷運穿越或禁建，不屬大眾捷運法得徵收之範圍。
況系爭工程並未使用、穿越系爭土地，且其中649號土地為人行道，未鄰近系爭工程（中間尚隔有635號之國有地），而647號及647-4號土地於系爭工程完工後，仍繼續為供車輛通行之道路使用，上訴人主張應予徵收，於法不合等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠系爭工程並未穿越649號土地，該土地與系爭工程構造物外緣間，隔有現況為道路之635號國有地（由新北市政府工務局管理），故系爭工程構造物的外緣是在大眾捷運法第18條規定之道路土地，依捷運用地審核辦法第2條但書規定，此部分應以捷運工程構造物的外緣為使用邊界。
649號土地係位於使用邊界外之土地，自非大眾捷運法第19條第3項所稱經穿越之私有土地，上訴人請求被上訴人送交內政部辦理徵收，難認有據。
㈡分割前之647號土地原為公私共有之既成道路，因系爭工程的穿越問題，經逕為分割為647號及647-1號至647-5號等6筆土地，其中647-2號及647-5號土地為系爭工程高架墩柱用地；
647-1號及647-3號土地則為系爭工程高架穿越使用，業經分別辦理所有權及地上權之徵收。
又分割前之647號土地既屬既成道路，而647號及647-4號土地係自該土地分割而來，其本質仍應為既成道路，不會因分割新增地號而改變，亦核無不能依本來價值為相當之經濟使用的情形，與大眾捷運法第19條第3項所稱「不能為相當之使用」之要件未合，上訴人所稱限建禁建問題，不足據為有利之認定。
㈢綜上，上訴人依大眾捷運法第19條第3項規定，請求被上訴人將其所有系爭土地應有部分各1/24，送交內政部辦理土地所有權徵收，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭土地雖為既成道路，然依86年10月6日頒布之「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」及101年9月27日修正之「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」等相關規定，系爭土地之地下原得作為1.停車場、電動汽機車充電站及電池交換站；
2.商場或商店街；
3.防空避難室；
4.資源回收站；
5.電信機房；
6.天然氣整壓站及遮斷設施等用途使用。
惟因系爭工程之施作致其地下被穿越部分，不能為相當之利用。
原判決徒以系爭土地於系爭工程興築前即為既成道路，不能為相當之使用，即無大眾捷運法第19條第3項規定之適用，實有商榷餘地。
另交通部87年9月30日交總87字第007496號函亦揭示，私有之既成道路應依大眾捷運法第19條規定辦理徵收。
而依北市捷運局東區工程處103年3月3日北市東土三字第10300503900號函可知，647號及647-1號至647-5號等6筆土地均屬捷運用地，應為徵收補償。
被上訴人亦已徵收647-1號、647-2號、647-3號及647-5號等屬既成道路之土地，顯見「既成道路」並非得拒絕辦理徵收之理由。
況被上訴人既將供作既成道路之整筆土地予以分割，並徵收部分土地，即無拒絕徵收其餘土地之理。
原判決就上訴人所為上述主張何以不足採，未說明其理由，自有判決不備理由之違誤。
㈡因捷運工程而禁建之土地範圍，依捷運限建辦法第6條規定，自捷運結構體外緣起6公尺內均屬之。
被上訴人執捷運用地審核辦法第2條但書及第6條規定，主張捷運工程構造物外緣以外之土地所有權未因捷運興建而受有影響或限制云云，即與捷運限建辦法第6條及都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條等規定不符。
又原判決僅以系爭土地於系爭工程施工前、後，均為既成道路，核無不能依本來價值為相當之經濟使用的情形之唯一理由，對上訴人所稱系爭土地得為其他用途之主張，完全未置一詞，顯有判決不備理由之違誤。
㈢關於系爭土地得否作其他用途，應依法律規定為判斷依據，而非以是否業經主管機關審核通過為唯一認定標準。
本院87年度判字第2597號判決意旨業已揭示，縱為使用數十年之道路，不能因此逕謂即不能為相當之使用，或逕謂不得依大眾捷運法第19條請求徵收土地。
原判決以系爭土地未變更其既成道路之本質，即認其不得依大眾捷運法第19條規定請求徵收，有違上揭判決意旨等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠依司法院釋字第425號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪者而言，除法律另有規定（如：土地徵收條例第8條、第57條第2項、大眾捷運法第19條第3項）外，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。
是以，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前本院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定（如土地徵收條例第8條及第57條第2項與大眾捷運法第19條第3項）外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
本件上訴人本諸大眾捷運法第19條第3項規定，依行政訴訟法第8條規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人為一定事實行為，即將其所有系爭土地之應有部分各1/24送請內政部辦理徵收。
是以其訴請求有無理由，即應以其請求是否合於大眾捷運法第19條第3項規定之要件為判斷依據。
㈡大眾捷運法第18條規定：「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。
但應事先通知各有關主管機關。」
依法條文義解釋，所謂其他公共使用之土地，應指土地為公共使用即足，不以公有為限。
同法第19條第1項至第3項規定：「（第1項）大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下，或得將管、線附掛於沿線之建物上。
但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償。
（第2項）前項須穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權。
（第3項）前2項私有土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後1年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。
私有土地及其土地改良物所有人原依前2項規定取得之對價，應在徵收土地及其土地改良物補償金額內扣除之。」
捷運用地審核辦法第2條規定：「大眾捷運系統主管機關於確定捷運工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍，以適當之圖說公告之。
前項穿越部分之空間範圍，穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加6公尺為使用邊界；
穿越土地之地下者，以捷運工程構造物之外緣加3公尺為使用邊界。
但捷運工程構造物之外緣在本法第18條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界」。
㈢北市捷運局辦理系爭工程，經新北市政府就該工程位於該市中和區之樁位為公告，而分割前之647號土地係既成道路，上訴人為共有人（應有部分為1/24），因該地部分為系爭工程之高架墩柱用地，部分經系爭工程高架穿越，新北市中和地政事務所於102年1月間將之逕分割為647號及647-1號至647-5號等6筆土地，被上訴人已就系爭工程高架墩柱用地之647-2號及647-5號土地及高架穿越使用之647-1號及647-3號土地，分別辦理所有權及地上權徵收，並補償完竣在案。
另647號及647-4號土地仍為既成道路使用，649號（上訴人亦為共有人）土地係位於系爭工程使用邊界外緣，其與系爭工程間尚有635號之國有地間隔。
上訴人於104年8月21日請求被上訴人將其所有系爭土地之應有部分各1/24送請內政部辦理徵收等情，為原判決依法確定之事實，並與卷證資料相符。
而依卷內之土地登記簿謄本所載，系爭土地均屬道路用地，且大部分為公有（647號及647-4號土地，所有權人中華民國應有部分為31/120，新北市政府應有部分有1,339/2,500；
649號土地，所有權人中華民國應有部分為31/120，新北市政府應有部分有23/40），647號及647-4號土地地目為道，現仍為道路使用（見原審卷第91頁至101頁）。
又有關捷運工程穿越土地之上空或地下之範圍認定，應依捷運用地審核辦法第2條之規定，如穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加6公尺為使用邊界，但捷運工程構造物之外緣在大眾捷運法第18條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界。
本件上訴人就被上訴人於原審審理時所稱「系爭土地位於系爭工程構造物之外緣，且為既成道路，屬大眾捷運法第18條規定之公共使用土地，穿越範圍應以系爭工程構造物之外緣為使用邊界。」
之內容並無爭議，僅稱系爭土地均在捷運外緣6公尺內（見原審卷第242頁及第271頁），足見系爭工程並未穿越系爭土地，核與大眾捷運法第19條第3項所稱「經穿越之土地」之要件不符，上訴人請求徵收其所有權，自非法之所許。
原判決認定649號土地位於使用邊界外之土地，非大眾捷運法第19條第3項所稱經穿越之土地，647號及647-4號不會因分割新增地號而改變其既成道路之本質，仍為原來之使用情形，與大眾捷運法第19條第3項規定之要件不符，業已論明其依據及理由，雖就系爭土地部分逕就其原來使用情形為論述，致與本院所持理由不同，然其結論仍無違誤。
上訴意旨仍執詞指摘，無非係執其歧異之法律見解對於原判決詳予論述不採之事項再予爭執，自非可採。
㈣上訴人又舉本院87年度判字第2597號判決，並依86年10月6日頒布之「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」及101年9月27日修正之「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」等相關規定，主張系爭土地之地下原得作為1.停車場、電動汽機車充電站及電池交換站；
2.商場或商店街；
3.防空避難室；
4.資源回收站；
5.電信機房；
6.天然氣整壓站及遮斷設施等用途使用。
惟因系爭工程之施作致其地下被穿越部分，不能為相當之利用。
原判決徒以系爭土地於系爭工程興築前即為既成道路，不能為相當之使用，即無大眾捷運法第19條第3項規定之適用，實有商榷餘地等語。
經查，土地所有權之效力，除土地外，尚及於領空及地下，而本院87年度判字第2597號判決，認為應審酌土地之地下原得否作其他相當之使用，係因該案乃捷運新店線工程穿越土地地下部分空間範圍；
而本件系爭工程係採高架穿越使用，並未使用系爭土地之地下空間，具體事實不同，無法比附援引。
本件既未使用系爭土地之地下空間，則原判決據以認定仍為原來之使用情形，並無不合。
至捷運限建辦法第6條固規定，自捷運結構體外緣起6公尺內均屬禁建之範圍，本件系爭工程係採高架穿越式，其限建範圍依上開規定及其附件一第1點「高架段之路線及車站：水平方向為自捷運結構體外緣起算向外6公尺以內，垂直方向為自地面起算向上至捷運設施或行車安全之最小淨空以內，其有屋頂者則向上至屋頂結構上緣以內，兩者所形成之封閉區域。」
規定，並不及於系爭工程之地下空間，而因系爭土地是道路用地，僅能供作道路使用，並不因上開捷運限建辦法之規定而受影響，此即原判決所謂系爭土地仍得為原來使用，無從以捷運限建辦法為有利上訴人之認定之意。
另67年8月28日頒布之「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」業於92年7月7日廢止，上訴人無從據為主張；
另上訴人主張依92年6月27日發布之「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」（曾經多次修正）系爭土地之地下原得作為1.停車場、電動汽機車充電站及電池交換站；
2.商場或商店街；
3.防空避難室；
4.資源回收站；
5.電信機房；
6.天然氣整壓站及遮斷設施等用途使用云云。
惟如前所述，系爭工程既採高架穿越方式而未使用系爭土地之地下空間範圍，則其是否得依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法供作上訴人所稱之上述用途，應與本件無涉。
上訴人仍執詞指摘原判決未予審酌，亦非有據。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備等違背法令之情形。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
書記官 莊 俊 亨