最高行政法院行政-TPAA,107,判,260,20180510,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第260號
上 訴 人 陳鼎東

訴訟代理人 劉喜 律師
被 上訴人 臺中市東勢地政事務所

代 表 人 張鈞然

上列當事人間土地複丈事件，上訴人對於中華民國106年5月24日
臺中高等行政法院106年度訴字第51號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、上訴人係臺中市○○區○○段○○○段65地號土地（地目：旱，面積13,584平方公尺，使用分區：一般農業區，使用地類別：農牧用地，下稱系爭土地）共有人之一。
系爭土地經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）於民國104年10月13日以102年度重訴字第617號民事判決准予分割（下稱系爭分割判決），其中如被上訴人104年5月20日土地複丈成果圖編號65部分（面積4,528平方公尺）分歸上訴人取得，該民事判決並於105年4月19日確定。
105年9月9日，上訴人檢附上開分割判決，以複丈原因為分割，就系爭土地申請土地複丈。
被上訴人審查認為，系爭分割判決將系爭土地分割為13筆土地，已逾越該土地目前土地登記謄本所載之12名土地所有權人人數，核與耕地分割執行要點第11點、內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函（下稱92年6月19日函）、102年10月17日台內地字第1020325003號函（下稱102年10月17日函）不符，依地籍測量實施規則第213條規定，以105年10月14日東複駁字第000273號駁回通知書（下稱原處分或105年10月14日駁回通知書）駁回。
上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府105年12月14日府授法訴字第1050258664號訴願決定不受理，復不服提起行政訴訟，經臺中高等行政法院106年度訴字第51號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、系爭土地分割的宗數，未超過修正前共有人人數。
系爭土地原係14人共有，於農業發展條例89年1月4日修正施行前，已屬共有狀態，農業發展條例89年1月4日修正施行後，原共有人陳十道之應有部分於91年3月14日由陳錫卿、陳錫堅繼承，100年9月15日上訴人向陳錫卿、陳錫堅，及原共有人陳三星受讓其等應有部分，致共有人數減為12人，分割後土地宗數未超過農業發展條例修正前共有人數14人，依105年5月6日修正前耕地分割執行要點第12點規定、內政部89年9月16日台內地字第0000000號函要旨，應准依該條例第16條第1項但書規定辦理分割。
㈡、系爭土地屬耕地，且地形方整平坦，為避免過度變動系爭土地分區使用狀況，並維持土地上原有建物之完整性而免為拆除，使土地及建物的使用與所有之法律關係單純，系爭分割判決以原物分割方法，判決准予分割確定，各共有人並無意見。
又上開複丈成果圖編號65⑻、65⑿，係由共有人之一陳慶當使用並蓋有農舍，是陳慶當於35年10月28日、73年4月2日分別向陳吽仔、陳雙慶購買，可見共有人數原為16人，則系爭土地分割為13筆，並無細分情形。
倘若將陳慶當分別耕作使用的土地，分割為一筆，將造成分得複丈成果圖編號65⑼土地者，在該土地上之農舍必須拆除之不利益，被上訴人未顧及人民權益，駁回申請，不合法且不合理。
被上訴人適用105年5月6日修正之耕地分割執行要點第11點規定，違反法律不溯及既往原則，且以該非法律位階之耕地分割執行要點，限制上訴人經由系爭分割判決而取得土地所有權，侵害上訴人財產權，違反法律保留原則等語，聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷、㈡被上訴人應依上訴人105年9月9日申請，作成就系爭土地依系爭分割判決為分割登記之行政處分。
三、被上訴人則以：
㈠、拒絕事實行為，該拒絕非行政處分。
土地的測量工作，並非行政處分，被上訴人105年10月14日駁回通知書，是拒絕上訴人申辦系爭土地複丈之觀念通知，非行政處分，不因添具救濟教示而更易性質。
㈡、系爭土地於農業發展條例89年1月4日修正施行前，共有人數14人，依現土地登記簿所載則為12人，系爭民事分割事件於104年10月13日判決時為12人，其後因共有人陳掌買賣移轉予共有人陳慶當，致系爭分割判決105年4月19日確定時，共有人數為11人，嗣105年8月25日共有人陳慶當持分由陳明良、陳進興分割繼承，共有人數則為12人。
是依農業發展條例第16條第1項但書第4款、耕地分割執行要點第11點及內政部92年6月19日函、102年10月17日函，系爭土地至多僅得分割為12筆，然系爭分割判決准予分割為13筆，已超出現共有人數12人，被上訴人依法駁回，並無違誤。
又上訴人係105年9月9日申請辦理分割複丈，被上訴人依105年5月6日修正之耕地分割執行要點及相關規定准駁，亦無違誤等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、人民申請土地複丈，經地政機關以書面敘明法令依據或理由駁回，核屬對人民申請土地複丈案件為否准表示，乃係就特定具體公法事件，為行使公權力之單方行政行為，已對外發生不准人民所請之法律上效果，應認係行政處分。
本件105年10月14日駁回通知書以系爭土地分割後之宗數超過所有權人數，不符耕地分割執行要點第11點及內政部函釋，依地籍測量實施規則第213條規定駁回申請，已有直接使上訴人無法申請分割複丈登記之公法上法律效果，且該處分並記載教示條款，應屬行政處分。
又行政法院審理課予義務訴訟，係以言詞辯論終結時之事實及法律狀態作為判斷請求有無理由之基準時點，如事實審言詞辯論終結時存在之事實及法令，不能認定申請案件具備法律保護要件者，無論否准理由是否完足，均不能認為其訴為有理由。
㈡、系爭土地屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，其分割複丈應依同條例第16條及耕地分割執行要點規定辦理。
農業發展條例89年1月4日修正施行前，系爭土地共有人為陳善、陳天賜、陳十道、陳鼎東、陳三星、陳掌、陳慶當、簡邁、陳俊淮、陳光明、陳清祥、陳清源、陳清泉、陳黃阿冬等14人，其中陳善、陳天賜及陳掌於該條例修正前已死亡，上訴人訴請裁判分割時，尚未辦理繼承登記，此部分經系爭分割判決繼承人應分別就繼承部分辦理繼承登記。
依系爭土地登記簿謄本記載，於系爭分割判決104年10月13日作成時，系爭土地所有權人數為12人，於上訴人105年9月9日申請分割複丈時，所有權人數為12人，現所有權人數仍為12人，惟系爭分割判決係將系爭土地分割為13筆，不符農業發展條例第16條及現行有效105年5月6日耕地分割執行要點之規定，被上訴人據以駁回上訴人分割複丈之申請，尚無違誤。
至上訴人所引高雄高等行政法院101年度訴字第279號判決，爭執之耕地分割後宗數未超過申請分割時共有人人數，與本件原因事實不同，不得比附援引。
是以，上訴人訴請撤銷訴願決定及被上訴人105年10月14日駁回通知書，並請求依上訴人105年9月9日申請，作成就系爭土地依系爭分割判決為分割登記之行政處分，均無理由等語為判斷基礎，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
㈠、上訴人係102年1月22日向臺中地院就系爭土地訴請分割，並於104年10月13日經系爭分割判決辦理繼承登記，予以分割，105年4月19日判決確定，是上訴人於l05年4月19日即已取得分割系爭土地權利。
原判決認為被上訴人適用105年5月6日修正之耕地分割執行要點第11點，並無違誤，已違反法律不溯及既往及信賴保護原則，以非法律位階之耕地分割執行要點限制上訴人經由系爭分割判決取得土地所有權，侵害上訴人財產權，違反法律保留原則。
㈡、系爭土地於農業發展條例89年1月4日修正施行前，已為共有狀態，共有人數14人，嗣經繼承、受讓，共有人數減縮為12人，依農業發展條例第16條第1項但書第4款規定、內政部89年7月7日台(89)內地字第0000000號函釋意旨，在不影響原共有人權益並使產權單純化前提下，系爭土地可在分割後土地宗數，未超過農業發展條例修正施行前共有人數之前提下，分割為單獨所有，本件原共有人數14人，僅分割為13筆，自得分割，原判決不適用法規，竟認系爭土地分割宗數大於共有人數而不得分割複丈，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違背法令。
㈢、又上訴歷時近2年，始經系爭分割判決予以分割，已耗費鉅大成本，被上訴人認定系爭土地不得依系爭分割判決進行分割，使上訴人須再進行行政救濟，違背訴訟經濟原則，更造成土地閒置無法利用，與農業發展條例、耕地分割執行要點立法意旨大相逕庭，原判決有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及適用不當之違背法令。
六、本院查：
㈠、按農業發展條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；
本條例未規定者，適用其他法律之規定。」
第3條第11款規定：「本條例用辭定義如下：……耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。
……」第16條第1項但書第4款、第2項規定：「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。
但有下列情形之一者，不在此限：……本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。
……」、「前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」
前揭關於耕地最小分割單位面積限制之規定，是為了避免耕地分割過於零散，以致影響農地經營，於參照農地重劃標準坵塊之面積規定、技術上考慮農業機械操作之便利及灌溉排水設施之最佳利用，以0.25公頃為每宗耕地不得分割之指標。
而為使農業發展條例89年1月修正施行前之共有耕地，產權單純化，減少共有糾紛，並規定此種情形之共有耕地，得分割為單獨所有，即排除受每宗耕地每人所有面積0.25公頃之限制。
又為避免耕地遭共有人任意分割致過度細分，影響農業合理經營，同時規範共有耕地辦理分割為單獨所有者，分割後之宗數，不得超過共有人人數。
至修正前之共有耕地，申辦分割時，分割後之土地宗數不可以超過修正前之共有人人數，以及當申請分割時，耕地共有人人數少於修正前之共有人人數，分割後之土地宗數不可以超過申請分割時之共有人人數，衡之前揭農業發展條例針對修正前共有耕地，特別例外規定得以排除耕地最小分割單位面積0.25公頃限制之規範意旨，都應該是該條例第16條第2項所稱「分割後之宗數，不得超過共有人人數」之當然解釋。
105年5月6日修正之耕地分割執行要點第11點「依本條例第16條第1項第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正後，移轉持分土地，其共有關係未曾終止或消滅，且分割後之宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。
依前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數」之規定，乃是內政部本於其中央地政機關之職權，闡釋法規含義之解釋性行政規則，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用，並符合農業發展條例第16條第2項之規範目的，未創設新的規制內容，亦未增加法律所無限制，被上訴人予以援用，自無違誤。
上訴人以適用105年5月6日修正之耕地分割執行要點第11點規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及法律保留原則，指摘原判決有不適用法規之違誤，難以憑採。
㈡、又土地法第47條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」
地籍測量實施規則係依土地法第47條規定授權訂定，該規則第204條規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈：因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或變更。
……」第213條第2款規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……依法不應受理。
……」系爭土地屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，為農業發展條例89年1月4日修正施行前之共有耕地，分割後之土地宗數雖未超過修正前共有人人數，惟本件為分割申請複丈時之共有人人數12人，少於修正前之共有人人數，分割後之土地宗數13宗（依系爭分割判決可知，系爭土地共有人之一陳慶當分得複丈成果圖所示編號65⑻、65⑿二宗土地，見原審卷第26頁），已超過申請時之共有人人數12人等情，此為原審依證據認定之事實，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。
則被上訴人審查認定本件申請不符合耕地分割執行要點第11點規定，予以駁回，依前開規定及說明，洵無違誤。
上訴人以系爭分割判決歷時2年，被上訴人駁回之決定，使上訴人必須進行行政救濟程序，違背訴訟經濟原則，指摘原判決不適用法規及適用法規不當，亦無可取。
七、綜上，被上訴人對於上訴人以分割為複丈原因，所為土地複丈申請，審認違背耕地分割執行要點第11點規定，依地籍測量實施規則第213條規定駁回，並無違誤。
原判決駁回上訴人在第一審之訴，核無違誤，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、結論，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 5 月 11 日
書記官 彭 秀 玲