最高行政法院行政-TPAA,107,判,272,20180510,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第272號
上 訴 人 台塑石化股份有限公司
代 表 人 陳寳郎
訴訟代理人 王永春 律師
張嘉真 律師
王晨桓 律師
上 一 人
複 代理 人 林伊柔 律師
被 上訴 人 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
訴訟代理人 林亮宇 律師
蔡宛青 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國106年3月1日臺中高等行政法院105年度訴字第336號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人麥寮二廠（公用廠）坐落於雲林縣○○鄉○○○○○區第0號、第0-0號（下稱上訴人麥寮二廠），從事鍋爐汽電共生程序（M02、M03、M04、M05、M07，下稱系爭製程），原領有被上訴人核發之固定污染源操作許可證（證號：M02為府環空操證字第P0343-07、M03為同字P0344-06、M04為P0345-06、M05為P0346-06及M07為P0342-08號，下稱固污操作許可證）及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（證號：府環空用證字第P0001-05號，下稱生煤使用許可證）（下合稱原許可證），有效期限分別至民國104年11月20日及同月21日止。

上訴人於104年7月31日提送固污操作許可證及生煤使用許可證申請展延，經被上訴人以105年1月6日府環空一字第1043645883號函（下稱原處分），同意核發固污操作展延許可證（證號：M02為府環空操證字第P0343-08、M03為同字P0344-07、M04為P0345-07、M05為P0346-07、M07為P0342-09號）及系爭生煤使用展延許可證（證號：府環空用證字第P0001-06號）（下合稱系爭展延許可證），有效期限均自105年1月6日起至106年6月11日止，同時調整原固污操作許可證及生煤使用許可證之操作條件及內容。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：空氣污染防制法第29條第1項規定「期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請」，乃申請展延許可證效力期間之構成要件規定，地方主管機關本無裁量可言；

至於後段「每次展延不得超過5年」為許可證有效期滿申請展延之規定，係申請展延許可證效力期間之法律效果規定，而其法律效果，並無主管機關得就許可證內容調整及為如何調整之規定；

且無論從文義、體系、歷史、立法目的及合憲性解釋，係在使主管機關每5年查核固定污染源5年間操作情形是否符合許可證內容，俾其准駁是否再延長5年有效期限，非予主管機關對於許可證申請展延之內容及5年效力期間有裁量核改權限。

展延程序規範於空氣污染防制法第29條、固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱固污操作許可證管理辦法）第27條及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱生煤使用許可證辦法）第12條，被上訴人居於空氣污染防制法地方主管機關之地位，雖有「重新核定使用量及排放量之權限」，然於展延程序不得職權行使調整原許可使用量及排放量。

原處分同意展延並減縮許可證內容，並不合法。

原處分說明二亦載明「申請資料內容經書面審查結果符合規定」，則被上訴人自應依空氣污染防制法第29條第1項，不得調整許可證內容並展延效力期間5年。

被上訴人104年7月13日公告之「雲林縣空氣污染防制修正計畫書（104-109年度）」（下稱雲林縣空污防制計畫書），係以空氣污染防制法第7條為依據，又同法施行細則第8條規定，無法推論空氣污染防制法第7條已具體明確授權得以雲林縣空污防制計畫書就同法第29條申請展延得增加人民之不利益，況雲林縣空污防制計畫書並不具任何法律上之規範效力。

則原處分依雲林縣空污防制計畫書作為許可證展延之審查依據，已違反不當聯結禁止及法律保留原則，顯有適用法規錯誤等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，暨被上訴人應作成如原審起訴狀附表二及其附件八、九所示之行政處分。

三、被上訴人則以：依空氣污染防制法第3條、第6條、第7條及同法施行細則第6條規定，雲林縣空氣污染防制事項，係屬被上訴人之主管事項，被上訴人基於主管權限，應訂定公告並執行轄內之空氣污染防制計畫，就轄內固定污染源為查核工作。

又依空氣污染防制法第1條、固污操作許可證管理辦法第27條第1項及生煤使用許可證辦法第12條第1項規定，被上訴人得依實際情況審酌申請延展許可證之內容及期限。

被上訴人考量使用生煤為燃料，確實已造成轄區空氣品質發生變化且嚴重危害居民健康，參酌上訴人經營成本，以逐步降低生煤使用量之緩衝方式，作成原處分之內容及期限，未採取禁燒或遽降使用量之管制措施，係被上訴人本於職權行使裁量權，亦無裁量濫用。

上訴人前已分別於89年、94年間依空氣污染防制法第24條、第28條，領有原許可證，今需繼續使用，自應依同法第29條規定申請展延，被上訴人亦依法審核其申請，作成原處分之內容及期限，並無錯誤適用法條等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依空氣污染防制法第3條、第6條、第7條、第24條、第28條、第29條、同法施行細則第6條第1款、第6款、固污操作許可證管理辦法第27條及生煤使用許可證辦法第12條規定可知，被上訴人就縣內空氣污染防制、固定污染源及生煤使用之管理、操作許可內容之查核，有主管權限，且被上訴人就展延之申請，非僅形式審查，仍需就上訴人所附證明文件及1年內最近1次空氣污染物排放檢測報告，本於主管機關職權，依空氣污染防制法及子法相關規定，實質為審查作成准駁決定。

又參照空氣污染防制法第29條第1項規定及行政院環境保護署（下稱環保署）102年6月17日環署空字第1020044272號函意旨可知，被上訴人就申請展延許可證之有效期限，亦有裁量權。

則被上訴人就上訴人申請展延固污操作許可證及生煤使用許可證之內容及有效期限，均有裁量權。

（二）原處分核發之系爭展延許可證所載之固定污染物質屬粒狀污染物。

雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，應依空氣污染防制法第6條第3項規定管理。

就此，環保署依空氣污染防制法第6條第4項規定，於99年8月頒訂「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」（下稱行動計畫），被上訴人依同法第7條及環保署上開行動計畫意旨，於104年7月13日公告雲林縣空污防制計畫書，以達減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標。

是雲林縣空污防制計畫書係被上訴人依環保署行動計畫意旨而頒定，有法規明文授權之依據，故原處分依雲林縣空污防制計畫書審查許可證之展延，自未違反不當聯結禁止及法律保留原則。

（三）雲林縣空污防制計畫書已明訂離島工業區管制為雲林縣空污管制重點，依既定之106年硫氧化物削減目標量為5,623公噸，以97%來自於工業排放，對照基準年排放量7,032公噸應削減77.5%的工業排放量（即5,454公噸）才可達成該計畫書預訂目標。

上訴人麥寮二廠係雲林縣境內總懸浮微粒（TSP）排放量第4大工廠，惟該廠系爭製程皆已採行BACT（最佳可行防制技術），對於污染物的防制效果已達極限難以再提升，僅能由減少生煤使用量作為主要管制措施來降低空氣污染物排放量。

故被上訴人參考行動計畫及雲林縣空污防制計畫書，就硫氧化物的排放量，計算方式是從被上訴人核定原許可證時的生煤使用量，參考上訴人麥寮二廠近5年實際生煤使用量，於上訴人仍可繼續正常操作情況下，逐步調降上訴人生煤使用量，而核定系爭展延許可證之生煤使用量應調降之噸數，仍較雲林縣空污防制計畫書原訂生煤用量應減77.5%高出甚多，是原處分之裁量有所依據且無裁量濫用，亦無違反比例及公益原則等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

（一）按「（第3項）三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量；

新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。

（第4項）前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央主管機關定之。」

「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之。」

「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；

期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。

……（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」

空氣污染防制法第6條第3項、第4項、第7條、第29條定有明文。

依空氣污染防制法第29條規定申請展延固污操作許可證或生煤使用許可證者，應填具申請表，並應檢具1年內最近1次之空氣污染物排放檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件（固污操作許可證管理辦法第27條第1項、生煤使用許可證辦法第12條規定參照）。

而依上開空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內「既存之固定污染源」應削減污染物排放量，同法第7條規定，縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並報中央主管機關核備。

空氣污染防制計畫之內容，應包括環境負荷及變化趨勢分析、空氣品質現況及問題分析、空氣污染物排放清單及排放特性分析與空氣污染管制對策等項目（空氣污染防制法施行細則第8條規定參照）。

（二）關於空氣污染防制法第29條第1項規定許可證展延期限「每次展延不得超過5年」，第29條第3項規定許可證有效期間「依實際需要核定之」，可知，為促使主管機關善盡職責，法律規定每次展延以5年為最長期限，並非一律給予5年，主管機關須「依實際需要」，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，實質審查展延許可證之內容及有效期限，以兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康。

故主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地。

此乃立法者斟酌環境保護問題之特殊性，環境品質及狀況變化快速，且事涉高度科技之新生事務，授權主管機關視實際情況之具體因素，依其行政專業而為合義務性之裁量。

倘地方主管機關僅得形式確認檢測報告與製程、設施或操作條件相符，不論實際污染現況、空氣品質現況、環境負荷等因素如何，一律准予許可證以舊有內容均展延5年，將使許可證之有效期限形同虛設，有違空氣污染防制法對許可證規定有效期限之管制目的，亦限制主管機關為達防制空氣污染，維護國民健康、生活環境之立法宗旨而得依事實狀況審核污染源排放量之權限。

上訴意旨援引非現行法之環保署修正中空氣污染防制法草案，主張：空氣污染防制法第29條規定每次展延效力為5年，依原許可證內容操作固定污染源，主管機關審查展延申請時，僅應審查業者檢具1年內最近1次之檢測報告資料，於確認可依原許可條件操作後，即應按原許可證內容准予展延，並無更動原許可內容之裁量空間，106年6月23日空氣污染防制法之修正草案更明訂許可證之展延申請程序，除有法定列舉事由外，原則上應按原許可條件展延，原處分無法律授權，原判決不備理由逕予維持原處分云云，以其歧異見解指摘原判決違法，並非可採。

又就空氣污染防制法之固定污染源設置、操作許可證而言，依空氣污染防制法第24條第3項授權訂定之固污操作許可證管理辦法第10條、第19條規定關於許可證應記載事項包括「固定污染源之名稱、與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量」、「空氣污染物之排放種類、年許可排放量」，足見主管機關許可之內容，不僅止於准否許可設置、操作固定污染源，尚涉及與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量，及空氣污染物之排放種類、年許可排放量等內容。

良以與空氣污染物排放有關的原物料、燃料用量、產品量，及空氣污染物之排放種類、年許可排放量，渠等相互間有比例升減之因果聯動關係，上開固污操作許可證管理辦法規定將之一併載入許可證內容予以管制，符合空氣污染防制法有效防制空氣污染之規範意旨。

上訴意旨指摘：原處分削減污染物排放量外，又一併削減發電量（產品產量）、生煤用量，增加法令所無之檢驗義務，已逾越空氣污染防制法第6條第3項規定云云，亦非可採。

（三）主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地，已如前述。

關於行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則、不當聯結禁止原則等一般法律原則的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。

裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵，行政法院得予以撤銷（行政訴訟法第201條規定參照）。

又上級機關對下級機關或長官對屬官，為簡化其執行個案之行政裁量，往往會訂頒裁量性準則或指示，其為非直接對外發生法規範效力之行政規則，以供下級行政機關或屬官行使裁量權限時遵循之用（行政程序法第159條第2項第2款規定參照）。

本件依原處分核發之系爭展延許可證所載之固定污染物質有粒狀污染物。

上訴人所申請者為既存之固污操作許可證展延，非新增或變更固污操作許可證，為原審確定之事實。

依空氣污染防制法第5條（88年1月20日修正公布迄今未變更）規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。

（第2項）前項防制區分為下列三級：一、一級防制區，指國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。

二、二級防制區，指一級防制區外，符合空氣品質標準區域。

三、三級防制區，指一級防制區外，未符合空氣品質標準區域。

……」環保署自該條文修正公布以來歷年公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」，雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，依空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量。

按「……若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

……」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。

環保署本於中央主管機關之地位，依空氣污染防制法第6條第4項授權，於99年8月頒訂行動計畫，核其性質係就母法已明定之「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」，為如何執行之細節性、技術性規定，並未逾越母法規範範圍。

揆諸上述司法院解釋理由書，行動計畫核與法律保留原則無違。

被上訴人依同法第7條規定，本於環保署上開行動計畫意旨，於104年6月訂定雲林縣空污防制計畫書（嗣經環保署核備修正後，於104年7月13日公告），以達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標，其規定之內容核亦未逾越上開行動計畫及母法規範範圍。

雲林縣空污防制計畫書之性質，乃係被上訴人為簡化其執行個案之行政裁量，所訂頒之裁量性準則或指示的行政規則，以供其屬官行使裁量權限時有所遵循。

本件被上訴人就許可證之展延進行審查，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，將雲林縣空污防制計畫書之評估結果、環境影響評估核定內容及所對應因應改善納入考量而作成原處分，其裁量權之行使並未違反空氣污染防制法第29條第3項授權之目的或超越授權之範圍，洵屬有據。

上訴意旨主張：空氣污染防制法第6條及第7條規定所涉及者為空氣污染管制方針，並非固定污染源之管制授權依據，環保署上開行動計畫針對三級防制區既存固定污染源削減污染物排放量，僅行政指導，並非空氣污染防制法第6條第4項所授權訂定，雲林縣空污防制計畫書亦僅宏觀政策指引，不應作為規範限制或剝奪人民權利依據，原判決誤認系爭製程屬既存之固定污染源，逕依空氣污染防制法第6條第3項、第4項、第7條及空氣污染防制法施行細則第8條規定，肯認被上訴人得依行動計畫及雲林縣空污防制計畫書削減排放量，違反法律保留原則云云，指摘原判決有不適用法規及適用法規不當之違誤，並非可採。

（四）本件被上訴人為達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標，就縣內主要固定污染源即工業排放粒狀污染物（污染源占全縣97%）應予管制，而上訴人乃雲林縣內規模最大之工業，則被上訴人依雲林縣空污防制計畫書擬定減量目標，換算上訴人應減少生煤用量及比例，而實現於上訴人展延許可證條件、內容及期限，核屬空氣污染防制法第29條第3項授權被上訴人於審查展延申請時，得依實際需要核定之裁量範疇。

懸浮微粒屬空氣污染物中之粒狀污染物，為空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質（空氣污染防制法第2條第1款規定、空氣污染防制法施行細則第2條第2款第2目參照）。

以生煤作燃料是細懸浮微粒的主要來源。

上訴人麥寮二廠係雲林縣境內總懸浮微粒（TSP）排放量第4大工廠，被上訴人考量系爭製程皆已採行BACT（最佳可行防制技術），對於污染物的防制效果已達極限難以再提升，為達空氣污染物減量目標，由減少生煤使用量作為主要管制措施來降低空氣污染物排放量。

被上訴人依行動計畫「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區執行參考原則」建議完整操作年度之最大年排放量核定之，以本件上訴人麥寮二廠系爭製程雖屬電力設施，然該製程為汽電共生程序，同時產生電力與蒸氣，其中蒸氣是產出後統一由調度中心提供廠區內其他製程使用，顧及上訴人麥寮二廠蒸氣蒸發量可能導致整廠產能受影響，故參考該廠近5年用量，核定系爭展延許可證生煤使用量由每年309,600公噸分別降至267,000公噸（M02）、256,000公噸（M03）、263,000公噸（M04及M05）、264,000公噸（M07），展延生煤使用許可證生煤使用量由每年2,109,600公噸降為1,873,600公噸，仍較雲林縣空污防制計畫書原訂生煤用量應減77.5%降至474,660公噸/年的用量高，又參照被上訴人所提示之「塑化麥寮二廠M02至M05及M07製程許可展延減量對照表」記載，透過降低上訴人展延許可證燃料核可量，確實可以有效降低雲林縣硫氧化物排放量。

被上訴人為改善縣內空氣品質，參據行動計畫及雲林縣空污防制計畫書及上訴人近5年之實際操作使用量，於上訴人仍可繼續正常操作情況下，藉由逐步調降生煤使用量等手段，以期達到上開規定及計畫所預期減量之成效，難謂違反比例原則。

被上訴人並無出於與事物本質無關之考量，且其所採取之手段與所追求之目的間，並無欠缺合理聯結關係，亦無違反不當聯結禁止原則。

原處分針對燃煤電廠之管制並減少燃煤使用量，維持其繼續正常操作，並得以有效降低懸浮微粒之排放量，進而有效改善其縣內空氣品質，在兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康之權衡之下予以展延，於法並無不合。

原判決已敘明其依據及得心證之理由，認原處分之裁量核屬有據，並就上訴人援引比例原則、不當聯結禁止原則及公益原則，主張原處分裁量濫用所為之爭執何以不足採取，予以指駁甚明。

核其論斷，依上開規定及說明，並無違誤，亦無上訴人所指有違職權調查原則、判決不備理由或理由矛盾之情。

上訴意旨再就原審認定事實之職權行使事項，及已詳為論斷之事項，仍執詞主張：原處分就未來預設排放量之不確定事實加以衡量，有裁量濫用，系爭製程之運作並非影響空氣品質之主要原因，原處分與改善雲林縣空氣品質目的間，欠缺合理關聯性，有違適當性原則、侵害最小原則及比例原則云云，並不足為採。

至原判決引用環保署105年8月3日環署空字第1050061014號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」之論述，縱有未臻妥適者，惟其認定雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區要無不合，並不影響本件判決結果，故原判決仍應予維持。

（五）再按「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有下列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：一、法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。

二、涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要。

三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」

為行政訴訟法第253條第1項所明定。

查本件所涉法律關係並不複雜，亦不涉專門知識，雖影響上訴人權利義務重大，但事證明確，相關之法律適用已經本院說明如上，並無上述各款規定之情形，無行言詞辯論之必要，併此說明。

（六）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 秀 媖
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 胡 方 新

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
書記官 張 玉 純